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中國財政和稅收體制的改革
中國傳統(tǒng)概念上的財政體制，包括預算管理體制、(國營)企業(yè)財務(wù)管理體制、行政事業(yè)財務(wù)管理體制、稅收體制和基建投資體制等內(nèi)容。其中企業(yè)事業(yè)財務(wù)體制是基礎(chǔ)，預算體制是主導和代表(如“分灶吃飯”財政體制，即是以“分灶吃飯”預算體制為代表的財政體制)，稅收體制、投資體制等則分別規(guī)定收入、支出方面的有關(guān)體制問題。財政和稅收體制反映、規(guī)定、制約著國家(政府)與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系，也反映、規(guī)定、制約著政府理財?shù)穆毮芊秶�、管理重點和行為方式。在改革開放以來的二十年間，財稅體制改革始終是整體改革的重要組成部分。1994年的財政、稅收體制配套改革，在我國初步搭起了能夠較好適應市場經(jīng)濟要求的“分稅制為基礎(chǔ)的分級財政”體制框架，而在此之前，還有三次較重大的財稅改革舉措。
“分灶吃飯”體制的實行及仍存在的問題
1980年，在經(jīng)濟體制改革之初，農(nóng)村改革方興未艾之際，中國選取財政分配為政府管理體制改革突破口，向地方下放財權(quán)，改變“收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財政體制，按照經(jīng)濟管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財政和地方財政的收支范圍，實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，簡稱“分灶吃飯”體制。這是傳統(tǒng)體制開始向新體制漸變的財政分水嶺。
1985年，在第二步利改稅基礎(chǔ)上，將“分灶吃飯”的具體形式改為“劃分稅種，核定收支，分級包干”，即按照稅種和企業(yè)隸屬關(guān)系，確定中央、地方各自的固定收入(所得稅、調(diào)節(jié)稅等)，另有共享收入(產(chǎn)品稅等)；支出仍按隸屬關(guān)系劃分。這時已有“分稅制”的概念和討論，但體制的實質(zhì)仍是漸進過程中的財政包干制。
1988年，在1985年體制的基礎(chǔ)上，對收入上解比重較大的17個省、直轄市和計劃單列市，實行了“收入遞增包干”和“總額分成加增長分成”等幾種(后來曾發(fā)展、歸結(jié)為六種)不同形式的包干辦法，簡稱“地方包干”。這使中國漸進改革中的企業(yè)包干加上財政包干，形成了包干制的“鼎盛時期”。
在實行“分灶吃飯”之后，財政體制改革除預算管理體制方面的數(shù)度調(diào)整之外，還取得了如下一系列進展：
——調(diào)整國家與企業(yè)分配關(guān)系，擴大企業(yè)留利和更新改造資金規(guī)模。經(jīng)過80年代初的利潤留成，1983年和1984年的兩步“利改稅”，1987年后實行企業(yè)承包經(jīng)營責任制的探索和90年代后逐步樹立“稅利分流”方向，形成建立現(xiàn)代企業(yè)制度的大思路和國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組方針，在擴大企業(yè)財權(quán)之后，又將企業(yè)獨立商品生產(chǎn)經(jīng)營者的法入主體和市場競爭主體地位，逐漸引上軌道。
——改革稅制。初步形成了多稅種配合發(fā)揮作用的復合稅制，適應市場取向改革和國民經(jīng)濟發(fā)展與對外開放的要求，使稅收在籌集財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟生活方面的作用大大加強。
——改革基本建設(shè)資金管理辦法。80年代曾有“撥改貸”的探索，并在一些建設(shè)項目中試行投資包干辦法和對工程進行招標、投標承包的經(jīng)濟責任制。從1988年開始，對中央級基本建設(shè)投資實行基金制辦法。90年代，終于形成了與市場經(jīng)濟的國際慣例接軌、與現(xiàn)代企業(yè)制度相合的企業(yè)注冊資本金制度。
——改革行政事業(yè)單位管理體制與財務(wù)制度，強化支出約束機制。從1980年開始，對行政事業(yè)單位實行預算包干辦法，有條件的事業(yè)單位實行企業(yè)化管理；對有收入和經(jīng)濟償還能力的文教科研事業(yè)單位實行周轉(zhuǎn)金制度，并建立科技成果有償轉(zhuǎn)讓制度，等等。
雖然80年代以后財政改革有上述進展，但直至1994年實行“分稅制”改革前，普遍實行的“分灶吃飯”框架內(nèi)的財政包干制，卻始終未能消除傳統(tǒng)體制弊病的癥結(jié)，主要問題表現(xiàn)在：
1．仍然束縛企業(yè)活力的發(fā)揮。
各級政府“條塊分割”地按照行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)，是傳統(tǒng)體制的根本弊病所在。在改革之后實行的“分灶吃飯”財政體制中，由于是按照行政隸屬關(guān)系組織各級政府的財政收入，因而這一弊病于政府財力分配中以體制因素形式得到延續(xù)，只不過在行政性分權(quán)格局中，行政隸屬關(guān)系控制總地說從“條條為主”變?yōu)椤皦K塊為主”，由行政部門的單一指令變?yōu)橹噶罴由掀髽I(yè)實際很難違拗的“商量”和暗示。相應而來的，是各級政府始終熱衷于盡力多辦“自己的企業(yè)”和對“自己的企業(yè)”過多干預與過多關(guān)照，“放權(quán)”難以真正放到企業(yè)一—盡管國家“減稅讓利”走到了“山窮水盡”的地方，多數(shù)國有企業(yè)仍然遲遲不能“搞活”。搞不：活”的另一面是搞不“死”，企業(yè)經(jīng)營不善虧損嚴重，照樣由政府搭救，基本上不存在規(guī)范的優(yōu)勝劣汰、存量重組的機制，“破產(chǎn)法”對絕大多數(shù)國有企業(yè)形同一紙空文。也正是與行政隸屬關(guān)系控制網(wǎng)絡(luò)緊密相聯(lián)，國營企業(yè)的行政級別，始終是對企業(yè)行為十分重大的影響因素，其廠長經(jīng)理，總是作為行政系統(tǒng)“官本位”階梯中某個臺階(級別)上的一員，這一身份與市場經(jīng)濟要求他們扮演的企業(yè)家身份，在不斷地發(fā)生沖突。因為這兩種身份必然要接受不同的信號導向，追求不同的目標，前者為行政系統(tǒng)的信號和官階升遷的目標，而后者為市場的信號和企業(yè)長遠贏利的目標。結(jié)果必然是企業(yè)的所謂“雙重依賴”問題，而且在前述體制環(huán)境中，國有企業(yè)廠長經(jīng)理對于上級行政主管的依賴(或跟從)，必然是更為主導性的和“榮辱他關(guān)”的。于是，企業(yè)自主經(jīng)營仍步履維艱，大量的行政性直接控制或變相的行政控制，和各種老的、新的“大鍋飯”，難以有效消除。
2．強化地方封鎖、地區(qū)分割的“諸侯經(jīng)濟”傾向，客觀上助長了低水平重復建設(shè)和投資膨脹。
“分灶吃飯”財政體制與過去的“總額分成”體制相比，固然提高了地方政府理財?shù)姆e極性，但這種積極性在增加本級收入動機和扭曲的市場價格信號的導向下，必然地傾向于多辦“自己的企業(yè)”，多搞那些生產(chǎn)高稅產(chǎn)品和預期價高利大產(chǎn)品的項目。因而地方政府熱衷于大上基建，興辦一般贏利性的項目，特別是加工工業(yè)項目，不惜大搞低水平的重復建廠，不顧規(guī)模經(jīng)濟效益和技術(shù)更新?lián)Q代的要求，并且對本地生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)原料向其他地區(qū)實行封鎖，對“自己的企業(yè)”生產(chǎn)的質(zhì)次價高產(chǎn)品強行在本地安排銷售和阻止其他地區(qū)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進入本地市場。國家對煙、酒等產(chǎn)品規(guī)定高稅率，本來是要達到限制其生產(chǎn)、消費的“寓禁于征”的政策意圖，但在這種體制下，高稅率卻成了地方政府多辦小煙廠、小酒廠以增加本級收入的刺激因素，發(fā)生了明顯的“逆調(diào)節(jié)”。遍地開花的“小紡織”、“小軋鋼”、“小汽車(裝配)”等等項目均與體制因素有關(guān)。收入上解比重較高的地區(qū)，地方政府還有明顯的“藏富于企業(yè)”傾向，即對組織財政收入不積極，有意讓企業(yè)多留利之后，再通過收費攤派等手段滿足本級財力需要。盡管這些低水平重復建設(shè)、地區(qū)封鎖、市場分割的做法，從每一個局部的角度，都可以舉出一系列“正當理由”，但從全局看，卻構(gòu)成了推動投資膨脹、加劇結(jié)構(gòu)失調(diào)的因素，對構(gòu)建統(tǒng)一市場、提高整體效益、促進企業(yè)公平競爭和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)生了不利的影響，并阻礙地方政府職能從注重投資于一般贏利性企業(yè)，向注重基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的方面轉(zhuǎn)變。
3．中央和地方的關(guān)系仍缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。
各級財政支配的財力在極大的程度上取決于地方上解、中央補助或共享分成的比例和基數(shù)的高低，而這些的核定又缺乏充分的客觀性，難以避免種種“討價還價”因素，各地都傾向于增加支出基數(shù)，壓縮收入基數(shù)，提高分成
比例。同時，預算支出雖“分級包干”，但在許多具體事項上并不能劃清范圍，結(jié)果 “包而不干”，最后矛盾集中反映為中央財政“打破了統(tǒng)收，卻實際并未打破統(tǒng)支”的困難局面；中央日子過不去，又反過來向地方財政尋求財力，“分灶”之后調(diào)整基數(shù)和讓地方“作貢獻”的做法屢屢發(fā)生。
4．國家財力分散，“兩個比重”過低；地方缺少必要的設(shè)稅權(quán)和穩(wěn)定財源，中央缺乏必要的宏觀調(diào)控主動權(quán)。
由于在體制上不能保證政府財力必要的集中程度和中央地方間合理的分配關(guān)系，一方面，在各行其是的減稅讓利超過合理數(shù)量界限的情況下，財政收入(不包括內(nèi)外債)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1979年的28．4％滑落到1993年的12．6％；另一方面，隨地方分權(quán)，中央財政收入占全國財政收入的比重由1979年的46．8％下降為1993年的31．6％。就財力分配關(guān)系而言，地方、中央各有突出問題：地方政府財權(quán)雖比改革前有所擴大，但卻沒有從本地實際出發(fā)建立、健全地方稅種的權(quán)力。在我國這樣一個地區(qū)差異十分顯著的大國，地方無設(shè)稅權(quán)，不利于因地制宜地籌措財力和形成地方性的穩(wěn)定財源。與此同時，就總體而言，中央財政本級組織的收入不能滿足本級支出的需要，因而必須依靠地方財政的收入上解來平衡中央級收支，這種情況在世界各國是極罕見的，在很大程度上促成了中央政府調(diào)控能力的弱化和中央財政的被動局面，宏觀政策意圖的貫徹難以得到充分的財力保證。
總而言之，“分灶吃飯”代表的財力分配的行政性分權(quán)，還沒有能夠跳出傳統(tǒng)體制把企業(yè)禁錮于“條塊分割”行政隸屬關(guān)系之中的基本格局，也未找到處理中央、地方關(guān)系的比較合理、穩(wěn)定、規(guī)范的形式，因而難以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。如果僅僅停留于這種體制，深化改革將遇到無法逾越的阻礙，必須跳出行政性分權(quán)思路，尋求實質(zhì)性推進改革的新方向。
建立以“分稅制為基礎(chǔ)的分級財政”是中國財政改革的方向
從整體配套的角度考慮財政體制改革的方向，應是使財政體制的目標模式適應社會主義市場經(jīng)濟的總體規(guī)定性，具備如下幾方面的體制功能：
第一，有效地維護企業(yè)的商品生產(chǎn)經(jīng)營者、法人主體地位和企業(yè)之間開展公平競爭的外部環(huán)境，貫徹國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)、國有財產(chǎn)收益權(quán)和國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)實行分離的原則，從而一方面使企業(yè)得到自主經(jīng)營、發(fā)揮活力的廣闊天地，另一方面使國家掌握必要的宏觀調(diào)控能力和應有的國有資產(chǎn)權(quán)益。
第二，正確地體現(xiàn)政府職能和正確地處理中央與地方間以及不同區(qū)域間的利益分配關(guān)系，建立起穩(wěn)定的財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的分級財政，從而使各級政府合理而有效地履行自身職責。
第三，有力地推動社會主義市場經(jīng)濟中財政資金的籌集、使用過程進入“生財有道，聚財有度，用財有方”的軌道，充分調(diào)動各方面的積極性和充分發(fā)揮資金的效益，從而通過初次分配和再分配中國家財力“取”與“予”的良性循環(huán)，卓有成效地為國民經(jīng)濟的良性循環(huán)、社會各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展服務(wù)。
符合上述要求的財政體制形式，是以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政。
所謂分稅制，其真正的含義在于作為財政收入來源的各個稅種，原則上要分別劃定為國稅或地方稅，企業(yè)均按照法律規(guī)定，既向中央政府交納國稅，又向地方政府交納地方稅。在這一格局中，各級政府可以主要根據(jù)以本級稅收為主的收入，相應安排其支出，相對獨立地組織本級預算平衡，做到“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預算”。同時，中央應保持必要的自上而下作轉(zhuǎn)移支付的調(diào)控能力。
以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制的關(guān)鍵內(nèi)容和特點在于，一方面，它可以有效地淡化過去一向?qū)嵭械母骷壵畬ζ髽I(yè)的“條塊分割”式的行政隸屬關(guān)系控制，企業(yè)將不再把稅款只交給作為自己行政主管的特定一級政府(再由地方政府與中央政府分成)，而是分別地把不同的稅，交給不同的各級政府，從而有助于消除政府對“自己的企業(yè)”的過多干預和過多關(guān)照，促使各企業(yè)自主經(jīng)營，充分地展開公平競爭；另一方面，它可以清晰地劃開中央、地方間的財源和財政收入，穩(wěn)定地規(guī)范各級政府間的財力分配關(guān)系，在發(fā)揮中央、地方“兩個積極性”的基礎(chǔ)上形成各級預算各行其道的真正的分級財政。為了更為具體地描述以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制，列舉這一體制的要點如下：
1．不再按照企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，而是按照稅種劃分中央財政和地方財政各自的收入，企業(yè)不分大小，不論級別，依法向中央、地方政府分別納稅，自主經(jīng)營、公平競爭。
2．中央、地方政府通過財政對經(jīng)濟實行的分級調(diào)控管理，將主要運用稅收、債券、貼息等經(jīng)濟手段和調(diào)整企業(yè)外部條件的措施。同時，健全國有資產(chǎn)管理體系，按產(chǎn)權(quán)規(guī)范，以適當方式(如授權(quán)委托)管理、運營企業(yè)中的國有資本。
3．在中央、地方間劃分稅種的同時，各級政府要調(diào)整和明確各自的事權(quán)，重新核定各級財政支出范圍。與保證中央集中財力和實現(xiàn)全國性的經(jīng)濟調(diào)節(jié)關(guān)系密切的稅種，應劃為中央收入；有利于地方發(fā)揮征管優(yōu)勢、宜于由地方掌握的稅種，應劃為地方收入。除中央政府要承擔一些大型、長周期、跨地區(qū)的重點建設(shè)項目的投資外，大量的一般贏利性項目，應交給企業(yè)和企業(yè)聯(lián)合體去辦，地方財政則基本上不再承擔贏利項目的直接投資任務(wù)，而把支出重點放在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面。
4．中央財政承擔調(diào)節(jié)各地區(qū)間差異的責任，主要方式是通過自上而下的轉(zhuǎn) 移支付實行對地方政府的財力補助。各地具體補助數(shù)額的確定方法，要改傳統(tǒng)的基數(shù)法為比較客觀、嚴密的因素計分法。
5．在各種配套條件基本到位之后，應使地方政府具有從本地實際出發(fā)設(shè)立、開征某些地方稅種的權(quán)力，因地制宜地為地區(qū)非贏利設(shè)施建設(shè)和各項公共服務(wù)、事業(yè)發(fā)展提供必要的資金來源。
6．以上述幾方面為基礎(chǔ)，中央財政與地方財政分離，形成相對獨立、自求平衡的中央預算和地方預算。中央預算中要掌握足夠的轉(zhuǎn)移支付資金。各級財政都要以法律形式強化其內(nèi)部、外部的制度約束和責任約束。
總之，以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制，可以二位一體地處理好國家(政府)與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系，適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，所以它是深化財政體制改革的大方向，應成為財政改革與中長期整體改革相配套的軸心。
1994年改革提供了轉(zhuǎn)折點
中國財政體制初步進入以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政軌道，是以1994年里程碑式的財政、稅收配套改革為標志的。這種配套改革的理論與政策探討，早在80年代中期就已展開；其操作設(shè)計的先聲，一直可以追溯到1986年各方面準備了一年而夭折于最后關(guān)頭的“價、稅、財連動”改革方案；其付諸實踐的試驗探索，開始于1992—93年若干省、市、自治區(qū)的分稅制試點；但其能夠在1993年中央針對經(jīng)濟過熱而加強宏觀調(diào)控的背景下從快準備、迅速出臺，除了前述這些理論、經(jīng)驗、政策的準備之外，在很大程度上也依仗于決策層的極大決心和審時度勢加入重點突破舉措的“漸進式”改革路徑。
在理論界和實際部門反復研討的基礎(chǔ)上，90年代初期，中央及財政部門在改革思路方面已明確了實行以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政的導向，并于1992—1993年先后在遼寧、浙江、天津、重慶、武漢、沈陽、大連、青島、新疆等省、市、區(qū)進行了分稅制的試點。1993年6月前后，黨中央、國務(wù)院針對
經(jīng)濟過熱、結(jié)構(gòu)失調(diào)、泡沫經(jīng)濟滋長和金融秩序紊亂等問題而明確提出實行“加強宏觀調(diào)控”的方針，同時，也做出了于下一年度出臺財政、稅收及外匯等方面重大改革措施的決策。當時所剩的準備時間只有半年，有關(guān)部門抓緊進行了復雜的方案研究和設(shè)計、測算，以及相關(guān)各項實際工作事宜的籌備，包括與各地磋商，吸收意見建議調(diào)整具體實施方案，并使地方同志對中央思路達成共識與認同。
1994年1月1日，財稅改革方案如期出臺。開始的三四個月中，企業(yè)與社會上有關(guān)單位反映意見較多的，主要是增值稅及取消原優(yōu)惠政策等方面的一系列具體問題。國家財、稅部門和國務(wù)院有關(guān)機構(gòu)在約100天的時間里，先后發(fā)出80余份文件，作出補充規(guī)定或加以微調(diào)，解決急迫的或突出的問題。其后，新體制運行漸趨平穩(wěn)。
1994年財稅改革的基本內(nèi)容
1994年新體制的基本內(nèi)容，按照1993年12月15日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，包括以下三個方面：
第一，根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)確定相應的財政支出范圍。中央財政支出主要包括：中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬國有企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費、地質(zhì)勘探費等，國防費，武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費和文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費支出，以及應由中央負擔的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出。地方財政支出主要包括：地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方國有企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費和行政管理費，價格補貼支出以及其他支出。
第二，按稅種劃分中央財政與地方財政收入�；驹瓌t是，將一些關(guān)系到國家大局和實施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央，把一些與地方經(jīng)濟和社會發(fā)展關(guān)系密切、以及適合于地方征管的稅種劃歸地方，同時把收入穩(wěn)定、數(shù)額較大、具有中性特征的增值稅等劃作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：關(guān)稅，消費稅，海關(guān)代征的消費稅和增值稅，中央企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的收入等。地方固定收入主要包括：營業(yè)稅，地方企業(yè)所得稅，個人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護建設(shè)稅，房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，耕地占用稅，農(nóng)牧業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅，契稅，國有土地有償使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值稅(中央分享75％，地方分享25％)、證券交易稅(中央和地方各分享50％)和資源稅(其中海洋石油資源稅歸中央)。按稅種劃分中央與地方財政收入后，要相應分設(shè)中央和地方稅務(wù)機構(gòu)。中央稅種和共享稅種由中央稅務(wù)機構(gòu)負責征收，共享稅按比例分給地方。地方稅種由地方稅務(wù)機構(gòu)征收。
第三，實行中央對地方的稅收退還制度。稅收返還制度就其性質(zhì)而言，是一種轉(zhuǎn)移支付，是年年都有的經(jīng)常性收入返還。中央財政對地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對地方稅收返還基數(shù)，保證1993年地方既得財力。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0．3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長O．3%。
幾年來的情況表明，1994年的重大改革這一在有限準備時間和諸多制約條件下，以極大魄力和決心推出的宏觀調(diào)控層次上的配套改革，雖然難免有種種不盡如人意的地方，但達到了基本目標，實現(xiàn)了來之不易的成功轉(zhuǎn)變：
1．在中央優(yōu)化全局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導向的大框架下，調(diào)動了地方各級政府理財、抓效益、抓收入的積極性，各地順應分稅制要求，都將精力和財力用在對自己有利的新財源的培育上來，千方百計尋找新的經(jīng)濟增長點，普遍提高了對于第三產(chǎn)業(yè)和投資環(huán)境的重視，而對于第二產(chǎn)業(yè)一般贏利性項目的重復建設(shè)，熱度已有所降低。
2．在政府和企業(yè)的關(guān)系方面，于全國范圍內(nèi)打開了一個淡化“條塊分割”式行政隸屬關(guān)系的新局面，使中央政府和地方政府都開始走上不再按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系、而是按照稅種組織財政收入的新軌道。這一點對于今后實質(zhì)性深化整體配套改革意義很大，它標志著我國的改革終于走過了由“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟性分權(quán)”的轉(zhuǎn)折點，把企業(yè)放到了在稅法面前一律平等的地位上，不論大小、所有制和“行政級別”，該交國稅的交國稅，該交地方稅的交地方稅，稅后紅利按產(chǎn)權(quán)規(guī)范分配。因此，這是使企業(yè)真正站到一條起跑線上展開公平競爭的新開端。
3．在中央、地方關(guān)系方面，大大提高了財力分配的透明度和規(guī)范性，規(guī)則全國一律，誰都會算帳，有利于長期行為的形成，并促使地方政府轉(zhuǎn)變理財思路，實現(xiàn)規(guī)范管理——如減少稅收的隨意減免，狠抓非稅收入和預算外資金管理，注意自我發(fā)展中的自我約束，強化支出管理等等。
與財政管理體制的分稅制改革相配套，1994年同時出臺了稅制自身的重大改革方案。
按照國務(wù)院1993年12月25日批轉(zhuǎn)的國家稅務(wù)總局《工商稅制改革實施方案》，1994年稅制改革的指導思想是：統(tǒng)一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權(quán)，理順分配關(guān)系，規(guī)范分配方式，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系。這一改革方案的主要內(nèi)容，概括起來有如下三個方面：
第一，建立以增值稅為主體的新流轉(zhuǎn)稅制度。
流轉(zhuǎn)稅制改革的主要內(nèi)容：
一是增值稅制的改革。改變了按產(chǎn)品分設(shè)稅目、分稅目制定差別稅率的傳統(tǒng)做法，確立了在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)普遍征收增值稅并實行價外計稅的辦法。增值稅實行兩檔基本稅率(13％和17％)。明確規(guī)定了允許扣除的增值稅范圍和建立了憑專用發(fā)票注明稅款扣稅的制度。1993年12月13日國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國增值稅暫行條例》，自1994年1月1日起施行。
二是消費稅制的改革。在普遍實行增值稅的基礎(chǔ)上，選擇少數(shù)消費品再征收一道消費稅，其征稅范圍僅限于在境內(nèi)生產(chǎn)、委托加工和進口的若干消費品，共設(shè)有11個稅目，包括煙、酒、化妝品、鞭炮焰火、貴重首飾、小汽車、摩托車、燃料油等，采取從價定率和從量定額兩種征稅辦法，納稅環(huán)節(jié)確定在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。1993年12月13日國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國消費稅暫行條例》，自1994年1月1日起施行。
三是營業(yè)稅制的改革。對有償提供勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)的業(yè)務(wù)征收營業(yè)稅。新的營業(yè)稅制重新確定了營業(yè)稅的征稅范圍和納稅人，合理調(diào)整了營業(yè)稅稅目，共設(shè)置了9個征稅項目，針對不同稅目設(shè)置了3％、5％和5—20％三檔不同稅率。1993年12月13日國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》，自1994年1月1日起施行。改革后的新流轉(zhuǎn)稅制統(tǒng)一適用于內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，取消了對外商投資企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅。原來征收產(chǎn)品稅的農(nóng)、林、牧、水產(chǎn)品，改為征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅。
第二，統(tǒng)一所得稅制度。
一是改革企業(yè)所得稅制度，目的是理順國家與企業(yè)的分配關(guān)系，為各類不同經(jīng)濟性質(zhì)的企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境。主要內(nèi)容包括，對國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)以及股份制和各種形式的聯(lián)營企業(yè)，均實行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制，相應取消了國有企業(yè)調(diào)節(jié)稅；規(guī)范了稅前扣除項目和
列支標準，在統(tǒng)一稅基的前提下，實行33％的比例稅率，并統(tǒng)一實行由納稅人就地向主管稅務(wù)機關(guān)繳納的辦法。取消稅前還貸。1993年12月13B，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》，自1994年1月1日起施行。實行統(tǒng)一的內(nèi)資企業(yè)所得稅后，國有企業(yè)不再執(zhí)行承包上繳所得稅的辦法。
二是改革個人所得稅制度。新的個人所得稅法適用范圍，包括按稅法規(guī)定有納稅義務(wù)的中國公民和從中國境內(nèi)取得收入的外籍人員；改革后，個人應納稅所得在原稅法規(guī)定的六項基礎(chǔ)上新增加了五項，即個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得，個人的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，稿酬所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得和偶然所得；稅率采用國際通行的超額累進制，即工資、薪金所得采用5％至45％的九級超額累進稅率；個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得采用5％至35％的五級超額累進稅率。
同時根據(jù)對納稅人基本生活費不征稅的國際慣例，合理確定了稅收起征點水平。在計稅方法上，從本國實際出發(fā)，采取了分項征收的方法，并在對原個人所得稅法規(guī)定的免稅項目進行調(diào)整的基礎(chǔ)上形成了規(guī)范的減免稅規(guī)定。1993年10月31日，國務(wù)院發(fā)布了修改后的《中華人民共和國個人所得稅法》，自1994年1月1日起施行。
第三，逐步進行其他稅種的改革或調(diào)整。
一是開征土地增值稅。明確規(guī)定了土地增值稅納稅人的范圍，凡有償轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)都屬于征稅范圍；土地增值稅實行四級超率累進稅率，最低稅率為30％，最高稅率為60％。
二是改革資源稅。將資源稅征收范圍定為礦產(chǎn)品和鹽，并重新確定了七個稅目。
三是改革城市維護建設(shè)稅，調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅稅額。
四是把現(xiàn)在對股票交易征收印花稅的辦法，改為征收證券交易稅。
五是取消集市交易稅、牲畜交易稅、獎金稅和工資調(diào)節(jié)稅。
六是將特別消費稅和燒油特別稅并入消費稅，鹽稅并入資源稅。
七是開征遺產(chǎn)稅(待出臺)。
1994年的稅制改革，措施密集，涉及面相當寬廣，顯著地規(guī)范和強化了稅收功能，并緊密配合了財政的分稅制改革，對社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生了重要影響。幾年來的運行情況表明，這一改革取得了成功，主要表現(xiàn)在：
——依法治稅原則得到明顯強化，稅法的權(quán)威性明顯提高，為市場經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的稅收法制環(huán)境；
——公平稅負，促進了企業(yè)的平等競爭；
——理順分配關(guān)系，推動了國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換；
——合理導向，引導了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整；
——合理分權(quán)，調(diào)動了中央和地方兩個積極性，保證了工商稅收收入的增長；
——平穩(wěn)過渡，保證社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展，并鞏固了對外開放的好勢頭。
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