我國(guó)的國(guó)債規(guī)模與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范

　 編者按：鑒于經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，我國(guó)1998年以來(lái)已連續(xù)三年實(shí)行了以增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大投資為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策。雖然在反周期、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面產(chǎn)生了非常明顯的效果，但同時(shí)也加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我們就我國(guó)的國(guó)債規(guī)模與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范的有關(guān)問(wèn)題，對(duì)我國(guó)著名財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)何盛明教授進(jìn)行了專訪。
記者：積極的財(cái)政政策在擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面確實(shí)起到了不可替代的重要作用，但同時(shí)也導(dǎo)致國(guó)債規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。何教授，請(qǐng)您談一談對(duì)我國(guó)國(guó)債規(guī)模的判斷。
何教授：對(duì)于這個(gè)問(wèn)題首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到：我們的財(cái)政政策和國(guó)債政策從來(lái)都是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)服務(wù)的。1998年，亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)造成了嚴(yán)重的影響，物價(jià)水平總下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑。鑒于此，中央決定實(shí)施積極的財(cái)政政策，增發(fā)國(guó)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1999年又進(jìn)一步實(shí)行積極財(cái)政政策，取得了很好的效果，經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)下滑的趨勢(shì)得到控制。1998年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為7.8%，1999年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為7.1%。
認(rèn)識(shí)我們的債務(wù)規(guī)模，關(guān)鍵就要看國(guó)家財(cái)政政策所要解決的問(wèn)題以及實(shí)施反周期調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)效果如何。至于在亞洲金融危機(jī)得以緩解，東南亞一些國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以后，我們的財(cái)政政策將如何改變，則需另當(dāng)別論。但從今年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策。具體到我們國(guó)家，國(guó)債規(guī)模的大小，我想應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)分析�；\統(tǒng)地說(shuō)發(fā)債空間大小與否，我認(rèn)為不具體，也是沒(méi)有說(shuō)服力的。我們國(guó)家從1993年開(kāi)始實(shí)行宏觀調(diào)控，并在1996年順利實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)軟著陸。但是，在軟著陸以后，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次矛盾也開(kāi)始暴露出來(lái)，這集中表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性矛盾、制度性矛盾和體制性矛盾；而且，這三種矛盾交織并發(fā)、錯(cuò)綜復(fù)雜。從另外一個(gè)角度來(lái)看，這也可以說(shuō)反映了三大風(fēng)險(xiǎn)、三大困境，即國(guó)有企業(yè)處于困境，銀行處于困境，財(cái)政處于困境。鑒于這三大矛盾同時(shí)并存，要擺脫困境，當(dāng)然要從經(jīng)濟(jì)入手，從企業(yè)入手。而國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，國(guó)企改革的深化，都離不開(kāi)財(cái)政和銀行的支持。但是，在這三大矛盾、三大困境同時(shí)出現(xiàn)的時(shí)候，我們解決問(wèn)題的回旋余地就不是很大了。面臨著這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)矛盾，那么，我國(guó)的國(guó)債規(guī)模究竟要搞多大呢？
衡量我國(guó)國(guó)債規(guī)模的大小，既要考慮到我們的財(cái)政政策是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，不能夠只求財(cái)政平衡而放棄總的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又要從客觀形勢(shì)出發(fā)，考慮到財(cái)政自身的運(yùn)行問(wèn)題。我們可以用兩個(gè)總量指標(biāo)來(lái)衡量國(guó)債規(guī)模的大小，一是赤字率，即赤字占GDP的比重，按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)不能超過(guò)3%；二是債務(wù)率，即債務(wù)余額占GDP的比重，以60%為警戒線。從公開(kāi)的數(shù)字來(lái)看，目前我國(guó)的赤字率還不高，好象發(fā)債空間還比較大，但是如果考慮到其他一些隱性赤字，就已經(jīng)接近或超過(guò)國(guó)際警戒線了。更重要的是，分析赤字率時(shí)，我國(guó)還有幾點(diǎn)與西方不同。第一，我國(guó)的債務(wù)余額積累是從1982年開(kāi)始的，而西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已有了近二百年的歷史，因而其債務(wù)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)；國(guó)與國(guó)情況不同，債務(wù)率不具有可比性。第二，我們的財(cái)政能力也有別于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。我國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重是12%，而西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的比重都在30-40%，財(cái)政能力比我國(guó)要強(qiáng)得多；而我國(guó)的財(cái)政能力相對(duì)較弱，這一點(diǎn)在比較債務(wù)率時(shí)必須加以考慮。第三，我們的資本市場(chǎng)剛剛起步，還很不發(fā)達(dá)，發(fā)行的國(guó)債還不能直接進(jìn)入資本市場(chǎng)流通。而西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的資本市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)說(shuō)是比較成熟的，無(wú)論國(guó)債發(fā)行多少，都能進(jìn)入資本市場(chǎng)流通，通過(guò)市場(chǎng)的循環(huán)消化，債務(wù)問(wèn)題便很難暴露；并且，西方一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家即使沒(méi)有財(cái)政赤字，也要發(fā)行國(guó)債，以便進(jìn)行公開(kāi)市場(chǎng)操作，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。所以說(shuō)，為什么西方國(guó)家債務(wù)率高于100%都不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題，道理就在這里。因此，我們?cè)谧鲊?guó)際比較時(shí)，必須具體情況具體分析。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，發(fā)債的空間應(yīng)該說(shuō)不是很大了；我認(rèn)為，現(xiàn)在財(cái)政已經(jīng)盡力了。
記者：今年我國(guó)仍將實(shí)行積極的財(cái)政政策，那么國(guó)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了哪些影響呢？
何教授：1998年以來(lái)我國(guó)適度增發(fā)國(guó)債，主要有兩方面原因：一是應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的沖擊；二是為了扭轉(zhuǎn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，是實(shí)施反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要舉措。從目前情況來(lái)看，亞洲一些國(guó)家已經(jīng)相繼走上了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的道路，金融危機(jī)的影響正在減退。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度雖然趨緩，但仍保持在較高水平，物價(jià)也出現(xiàn)止跌跡象。因此，我們的反周期調(diào)節(jié)也將告一段落。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恢復(fù)正常以后，就要注意解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等深層次的矛盾問(wèn)題。財(cái)政政策，包括稅收政策、轉(zhuǎn)移支付政策等，都應(yīng)當(dāng)以此作為調(diào)控目標(biāo)。這些問(wèn)題不解決，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行都會(huì)受到很大影響。
但有一種傾向是我們所不愿看到的，那就是不分具體情況，一味地依賴積極的財(cái)政政策來(lái)解決需求不足的問(wèn)題。擴(kuò)張性財(cái)政政策與需求不足之間，并沒(méi)有必然聯(lián)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是出現(xiàn)買方市場(chǎng)時(shí)，需求不足是一種常態(tài)，主要應(yīng)當(dāng)靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，宏觀調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)處于輔助地位，其作用效果是有限的。過(guò)分依賴財(cái)政政策調(diào)整市場(chǎng)需求，事倍而功半。處理不好，還會(huì)導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)。而債務(wù)危機(jī)反過(guò)來(lái)又會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響。俄羅斯經(jīng)濟(jì)的崩潰就是一個(gè)明證：首先是債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)。因此，國(guó)債政策也是要謹(jǐn)慎使用的。
記者：當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已成為財(cái)政生活中的重要內(nèi)容之一，您如何看待我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題？
何教授：企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及銀行風(fēng)險(xiǎn)，這兩種風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)上已經(jīng)達(dá)成了普遍共識(shí)，而對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題卻仍然沒(méi)有引起足夠重視。在我看來(lái)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)比其他任何社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都嚴(yán)重。首先是財(cái)政自身的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政收不抵支的矛盾決定了財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模將越來(lái)越大。除此之外，更重要的是來(lái)自社會(huì)各方面的風(fēng)險(xiǎn)，如企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，銀行的風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)有相當(dāng)大的部分最終都要轉(zhuǎn)化為政府的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)化為財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。所以說(shuō)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是最大的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)引起全社會(huì)充分的關(guān)注。
記者：您認(rèn)為我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)如何防范和化解？
何教授：化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，最根本的就是，要在效率提高的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。只有經(jīng)濟(jì)高效增長(zhǎng)，稅收收入才是實(shí)實(shí)在在的，國(guó)家財(cái)力才有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。中央下那么大決心解決國(guó)有企業(yè)問(wèn)題、結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題，就是要把工作重點(diǎn)放在提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益上。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益是衡量一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的標(biāo)志，也是決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)能否在國(guó)際上充分發(fā)揮其影響力的重要因素。從財(cái)政管理的角度來(lái)看，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還涉及到財(cái)政支出方面的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出范圍和分配格局還存在“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象。一方面，許多應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)提供和社會(huì)負(fù)擔(dān)的商品和勞務(wù)仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成財(cái)政支出嚴(yán)重“越位”；另一方面，許多應(yīng)由財(cái)政安排的事項(xiàng)，財(cái)政還存在“缺位”現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)嚴(yán)格按照公共財(cái)政的要求，調(diào)整我國(guó)公共支出范圍，確保財(cái)政支出的公共性質(zhì)。