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完善國庫會(huì)計(jì)制度 規(guī)范國庫會(huì)計(jì)行為
來源：金融會(huì)計(jì) 董 化 杰
近些年來，各級(jí)國庫在國庫會(huì)計(jì)核算和國庫監(jiān)管方面做了大量工作，較好地為財(cái)政、稅務(wù)等
部門提供了服務(wù)，取得了顯著成績。但國庫工作中也存在一些問題和隱患，個(gè)別地方還發(fā)生了盜竊或挪用國庫資金的案件，除要加強(qiáng)對(duì)人員管理外，還亟需完善制度。為此，中國人民銀行2000年4月出臺(tái)了《中國人民銀行關(guān)于國庫會(huì)計(jì)核算管理與操作的規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，對(duì)國庫的各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)提出了明確的管理要求，對(duì)其處理手續(xù)作出具體、細(xì)致的規(guī)定，是新形勢(shì)下國庫工作的行為指南，對(duì)于規(guī)范國庫會(huì)計(jì)行為，統(tǒng)一全國各級(jí)國庫的會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)國庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)管理，便于國庫業(yè)務(wù)檢查，防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，確保國庫資金安全，為財(cái)政等部門提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范的服務(wù)，都具有重要意義。本文試就《規(guī)定》與現(xiàn)行或以前國庫會(huì)計(jì)制度相比的主要變化簡(jiǎn)要剖析，以便于各級(jí)國庫干部和經(jīng)辦人員學(xué)習(xí)、理解和貫徹《規(guī)定》。
一、國庫會(huì)計(jì)核算管理方面的主要變化
在《規(guī)定》中首次將國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)按管理要求與具體處理手續(xù)分開，單獨(dú)進(jìn)行表述。以前的國庫制度，如《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國金庫條例實(shí)施細(xì)則》、《國庫會(huì)計(jì)核算操作規(guī)程》、抑或其他制度，雖對(duì)國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)或多或少都有一些管理要求，但總的講，還很不系統(tǒng)、不全面。本《規(guī)定》對(duì)國庫會(huì)計(jì)核算管理作出的系統(tǒng)、全面論述主要包括：
一是明確了國庫會(huì)計(jì)核算的崗位設(shè)置與職責(zé)。根據(jù)國庫業(yè)務(wù)的實(shí)際情況規(guī)定各級(jí)國庫應(yīng)設(shè)置記賬、復(fù)核、綜合、會(huì)計(jì)輔導(dǎo)、系統(tǒng)維護(hù)、事后監(jiān)督和國庫會(huì)計(jì)主管等會(huì)計(jì)崗位，明確了各崗位的職責(zé)，并提出了崗位設(shè)置的基本原則，強(qiáng)調(diào)記賬、復(fù)核與事后監(jiān)督崗位不得相互兼任。
二是強(qiáng)調(diào)建立內(nèi)部控制制度。強(qiáng)化國庫內(nèi)部控制、加強(qiáng)國庫會(huì)計(jì)核算崗位人員之間的制約監(jiān)督是消除國庫風(fēng)險(xiǎn)隱患、確保國庫資金安全的重要舉措。本《規(guī)定》提出了要建立國庫主任(副主任)四級(jí)內(nèi)控目標(biāo)管理責(zé)任制，明確了各級(jí)人員的職責(zé)，要求逐級(jí)把關(guān)、負(fù)責(zé)；提出了建立國庫會(huì)計(jì)核算崗位輪換制度、業(yè)務(wù)交接制度、重要會(huì)計(jì)事項(xiàng)逐級(jí)審核制度；特別強(qiáng)調(diào)了國庫會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)檢查責(zé)任制度。內(nèi)部控制制度是國庫會(huì)計(jì)核算管理制度的重中之重。
三是明確了國庫會(huì)計(jì)核算的基本原則。特別提出了一個(gè)國庫工作機(jī)構(gòu)內(nèi)有多級(jí)多庫的，其會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)應(yīng)按“稅票按庫清分，賬務(wù)按庫核算，資金統(tǒng)一進(jìn)出，憑證單獨(dú)裝訂保管”的原則辦理。旨在維護(hù)各級(jí)財(cái)政的合法利益。
四是對(duì)印章、密押和重要空白憑證的使用與管理作出了明確規(guī)定。以前各地各級(jí)國庫使用的印章從名稱上、形狀上和用途上差異較多，對(duì)此《規(guī)定》都有具體要求；而對(duì)于行庫往來專用憑證等重要空白憑證的印制、領(lǐng)取、保管、出入庫、使用、作廢與銷毀等都作了明確規(guī)定。
五是對(duì)計(jì)算機(jī)核算首次提出了基本管理要求。在《規(guī)定》中明確了國庫會(huì)計(jì)人員使用計(jì)算機(jī)
進(jìn)行業(yè)務(wù)處理的原則要求，對(duì)計(jì)算機(jī)使用也作出了管理規(guī)定。此外，對(duì)國庫會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)與獎(jiǎng)懲也作了原則規(guī)定。
二、在國庫監(jiān)管方面的主要變化
國庫監(jiān)管是國庫工作的重要組成部分，與《中華人民共和國國家金庫條例》及其《中華人民共和國金庫條例實(shí)施細(xì)則》等制度相比，本《規(guī)定》特別強(qiáng)調(diào)了“事中監(jiān)管”或“臨柜監(jiān)管”，對(duì)國庫的各項(xiàng)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)都提出了具體、明確的監(jiān)管原則與要求。
一是在庫款收納中強(qiáng)調(diào)及時(shí)收納，準(zhǔn)確、及時(shí)辦理劃分、報(bào)解、入庫。
二是在庫款退付中明確了國庫辦理退庫應(yīng)堅(jiān)持的8條基本原則。規(guī)定凡屬于違反國家法律、法規(guī)等政策規(guī)定的8個(gè)方面的退庫，各級(jí)國庫一律拒絕退付；在庫款支撥中明確了具體的管理要求，即：財(cái)政機(jī)關(guān)在簽發(fā)撥款憑證時(shí)，應(yīng)按規(guī)定填明撥款的用途等各項(xiàng)要求，并向國庫提供年度財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算撥款單位的名單及其開戶銀行和賬號(hào)等資料。拒不提供有關(guān)文件、資料或依據(jù)的，國庫有權(quán)拒絕辦理庫款的支撥。這也是1998年財(cái)政部與中國人民銀行、國家稅務(wù)局在進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知中明確規(guī)定的。
三是在預(yù)算收入更正中，主要強(qiáng)調(diào)了以下內(nèi)容：第一，重申了“誰的差錯(cuò)誰更正”原則，強(qiáng)調(diào)由發(fā)生差錯(cuò)的一方填制更正通知書，交國庫部門辦理更正；第二，強(qiáng)調(diào)各部門對(duì)發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤事項(xiàng)，不得辦理匯總更正；第三，強(qiáng)調(diào)“審計(jì)、監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)以前年度的預(yù)算收入混庫問題，由審計(jì)、監(jiān)察部門專門行文，交出錯(cuò)部門確認(rèn)并填制更正通知書后，送國庫部門辦理更正”；四是規(guī)定對(duì)財(cái)政部門因國家政策的特定要求而需調(diào)庫的，財(cái)政、征收機(jī)關(guān)須出具更正通知書及有關(guān)文件，國庫部門核實(shí)辦理。
三、在國庫會(huì)計(jì)核算具體業(yè)務(wù)方面的變化
(一)將人民銀行經(jīng)理的國庫與商業(yè)銀行、信用社代理的國庫辦理國庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)分開表述
以前的國庫制度講國庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的處理手續(xù)時(shí)，都是籠統(tǒng)而言，而本《規(guī)定》首次將人民銀行經(jīng)理的國庫與商業(yè)銀行、信用社代理的國庫辦理預(yù)算收入的收納、支撥、退付、更正等業(yè)務(wù)的具體處理手續(xù)分開表述，使包括代理國庫在內(nèi)的各級(jí)國庫及國庫經(jīng)收均能在《規(guī)定》中找到自身業(yè)務(wù)的處理手續(xù)與要求，便于各級(jí)國庫具體操作，統(tǒng)一規(guī)范。
(二)將預(yù)算收入繳入支庫為正式入庫改為繳入鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國庫為正式入庫這是本《規(guī)定》較以前的國庫制度的重大變化之處。這樣改的理由是：《預(yù)算法》第四十八規(guī)定“縣級(jí)以上各級(jí)預(yù)算必須設(shè)立國庫；具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立國庫。”也就是說鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國庫有它的法律地位，因此，在制度辦法中把鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國庫正式引入國庫體系，規(guī)范其業(yè)務(wù)操作，是十分必要的。與此相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國庫就成為國庫的最基層庫。而未設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國庫的地方，預(yù)算收入仍以繳入支庫為正式入庫。
(三)特別突出了“行庫往來”業(yè)務(wù)與事項(xiàng)，把加強(qiáng)“行庫往來”管理作為防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，對(duì)其作了全面規(guī)定
1992年中國人民銀行曾發(fā)文增設(shè)了“行庫往來”會(huì)計(jì)科目，用于核算人民銀行內(nèi)部國庫與會(huì)計(jì)營業(yè)部門之間的資金往來款項(xiàng)，自1993年起用。但實(shí)際工作中，各地在使用本科目核算時(shí)做法各不相同。在《規(guī)定》中，首先設(shè)計(jì)了“行庫往來專用憑證”，供各級(jí)國庫使用；其次把該憑證作為重要空白憑證進(jìn)行管理，規(guī)定了嚴(yán)格的印制、保管、領(lǐng)取、使用、填制、核算、作廢與銷毀的原則和措施；再次明確了國庫與會(huì)計(jì)營業(yè)部門之間資金款項(xiàng)往來的業(yè)務(wù)處理規(guī)定。通過加強(qiáng)對(duì)“行庫往來”相關(guān)業(yè)務(wù)與事項(xiàng)的管理，可以最大程度地減少國庫工作中的隱患，保證國庫資金的安全。
(四)對(duì)國庫會(huì)計(jì)科目進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整
根據(jù)近幾年國庫工作的實(shí)踐，《規(guī)定》對(duì)國庫所用會(huì)計(jì)科目進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，使國庫會(huì)計(jì)科目名稱、核算內(nèi)容更加準(zhǔn)確、完整。
一是增加了“待報(bào)解中央與地方共享預(yù)算收入”科目。用于核算人民銀行各分支庫當(dāng)日收納的、未劃分報(bào)解的中央與地方共享預(yù)算收入款項(xiàng)。
二是合并、減少了
國債發(fā)行、兌付所用科目。
三是調(diào)整了科目核算內(nèi)容。如把原各級(jí)國庫均可使用的“中央預(yù)算收入”科目改為總庫專用會(huì)計(jì)科目；將“待報(bào)解中央預(yù)算收入”科目由原來核算未報(bào)解的中央與地方共享預(yù)算收入款項(xiàng)，改為核算未報(bào)解的中央預(yù)算收入的款項(xiàng)；將原來只有商業(yè)銀行國庫經(jīng)收處使用的“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目，改為各級(jí)國庫和國庫經(jīng)收處均可使用，其中，人民銀行用于核算因預(yù)算收入級(jí)次不清等待處理款項(xiàng)，商業(yè)銀行代理國庫和國庫經(jīng)收處用于核算當(dāng)日收納的、未報(bào)解的各項(xiàng)預(yù)算收入款項(xiàng)。
國庫會(huì)計(jì)科目增、刪、調(diào)整后的國庫會(huì)計(jì)科目能更準(zhǔn)確地反映國庫會(huì)計(jì)核算的真實(shí)情況。
(五)在國庫會(huì)計(jì)核算中全面細(xì)化了手續(xù)，對(duì)各級(jí)國庫的各項(xiàng)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的處理手續(xù)都有具體規(guī)定
由于《規(guī)定》首次把鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國庫正式作為最基層國庫來表述，因此，在預(yù)算收入收納、劃分、報(bào)解、入庫的核算中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國庫是著墨最多的地方，做了詳盡規(guī)定。在國庫會(huì)計(jì)核算中還增加了有關(guān)報(bào)表，如預(yù)算收入對(duì)賬日?qǐng)?bào)表、月報(bào)表和年度決算報(bào)表等，完善了國庫會(huì)計(jì)的報(bào)表體系。再如，在預(yù)算收入收納、報(bào)解中首次明確表述了手工報(bào)解庫款和通訊聯(lián)網(wǎng)報(bào)解庫款的具體處理手續(xù)，包括下級(jí)庫如何報(bào)解、上級(jí)庫如何接收，均規(guī)定細(xì)致。其中，通訊聯(lián)網(wǎng)報(bào)解庫款時(shí)，要求上級(jí)庫收到下級(jí)庫傳輸?shù)膸炜钔ㄓ嵨募螅J(rèn)真核實(shí)，并將打印出的通訊聯(lián)網(wǎng)清單一式兩份中的一份，按會(huì)計(jì)要件簽收手續(xù)送會(huì)計(jì)營業(yè)部門，由會(huì)計(jì)營業(yè)部門逐筆復(fù)核密押和填制聯(lián)行來賬電劃補(bǔ)充報(bào)單(三聯(lián))，其中一聯(lián)送國庫部門與通訊文件核對(duì)相符后，進(jìn)行賬務(wù)處理。
(六)增加了對(duì)國庫會(huì)計(jì)核算中一些特殊業(yè)務(wù)的處理規(guī)定
國庫工作涉及方方面面，常有因各種原因而導(dǎo)致?lián)芸罨蛲藥觳荒茼樌k理、票據(jù)被退回的情況發(fā)生。但如何處理，一直沒有明確規(guī)定。在本《規(guī)定》中，對(duì)退庫款項(xiàng)和支撥款項(xiàng)退回，都分國庫票據(jù)提出錯(cuò)誤和憑證(退庫憑證或預(yù)算撥款憑證)填寫有誤兩種情況，分別表述具體的處理手續(xù)，使國庫各項(xiàng)核算工作均有制度可依。
(七)對(duì)預(yù)算收入更正事宜做了具體規(guī)定
一是對(duì)預(yù)算收入更正提出了明確的原則；二是改變了更正通知書的格式，將原來的三聯(lián)式改為五聯(lián)式，以適應(yīng)預(yù)算收入繳庫中各種形式的差錯(cuò)更正需要；三是對(duì)串科目、串庫等差錯(cuò)，規(guī)定了具體的會(huì)計(jì)處理手續(xù)。
(八)為適應(yīng)國庫內(nèi)部控制和國庫監(jiān)管的需要，增設(shè)了大量登記簿
國庫業(yè)務(wù)登記簿，在原來為滿足會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)分析需要而設(shè)置的預(yù)算收、支和收入退庫登記簿的基礎(chǔ)上，增加了為滿足國庫內(nèi)部控制和國庫監(jiān)管需要而設(shè)立的許多登記簿，如行庫往來票據(jù)簽收登記簿、會(huì)計(jì)檔案保管登記簿、業(yè)務(wù)交接登記簿、事后監(jiān)督登記簿、柜面監(jiān)督登記簿、業(yè)務(wù)檢查登記表、計(jì)算機(jī)運(yùn)行日志等。這些登記簿涉及了國庫工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，且都設(shè)計(jì)了標(biāo)準(zhǔn)格式。對(duì)于滿足會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)分析、國庫監(jiān)管需要和強(qiáng)化國庫內(nèi)部控制、消除隱患、防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，都具有較好作用。
(九)將按預(yù)算收入角度對(duì)賬，改為按部門的角度對(duì)賬
1998年中國人民銀行與財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《國庫與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)對(duì)賬辦法》，分別中央預(yù)算收入和地方預(yù)算收入，規(guī)定了對(duì)賬的參與部門和對(duì)賬方法；《規(guī)定》則改為按部門表述對(duì)賬，即按國庫與財(cái)政、稅務(wù)等部門之間，分別對(duì)什么賬和如何對(duì)賬進(jìn)行表述，使國庫對(duì)賬脈絡(luò)更加清晰，便于掌握和操作。此外，《規(guī)定》還增加了國庫與財(cái)政核對(duì)支出和庫存賬的表述。
主要變化還有：適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，對(duì)國債發(fā)行、兌付的核算與管理進(jìn)行了修訂；還在國庫檔案管理中引入了磁介質(zhì)檔案管理的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定了使用計(jì)算機(jī)處理國庫業(yè)務(wù)，其會(huì)計(jì)檔案的保管原則等等。
(作者單位：中國人民銀行國庫局)
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