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有限度的會計委派制及其實施環(huán)境
陳矜
一、關(guān)于有限度的會計委派制的設(shè)想
當(dāng)今理論界對會計管理體制大致有三種觀點，一是會計獨(dú)立論；二是回歸企業(yè)論；三是雙重管理論。
筆者認(rèn)為：1.完全的會計獨(dú)立誠然能使會計地位超脫，能有效地防止企業(yè)各種違法亂紀(jì)行為，充分發(fā)揮會計在維護(hù)國家財經(jīng)制度、保護(hù)社會主義財產(chǎn)中的作用；也有利于保障會計人員的合法權(quán)益，提高會計人員的地位和業(yè)務(wù)素質(zhì)，促進(jìn)會計人員的合理流動。但是這種形式也存在著明顯的弊端：第一，它割斷了企業(yè)與會計之間的內(nèi)在的天然聯(lián)系，使會計失去實踐的主體，不僅會阻礙會計理論和實踐的發(fā)展，把會計推到企業(yè)的對立面，而且使會計人員處于一種孤立的地位，失去與其他職能部門的配合。實際上，這樣過分地強(qiáng)調(diào)會計的監(jiān)督職能而忽視會計管理的其他職能，必然造成會計工作得不到廣大群眾，尤其是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的支持和理解，使會計監(jiān)督阻力重重，效果甚微。同時，會計也很難協(xié)調(diào)與其他職能部門的關(guān)系，會計管理機(jī)制的運(yùn)行就會受到遏制，會計職能作用難以真正發(fā)揮。第二，會計獨(dú)立于企業(yè)，使會計人員的責(zé)、權(quán)、利相脫節(jié)，不利于培養(yǎng)他們的當(dāng)家理財思想，難以發(fā)揮會計人員的主動性和積極性。
2.會計完全回歸企業(yè)，無論是理論上，還是實踐上，都存在極大弊端。《會計法》第十九條規(guī)定：“會計機(jī)構(gòu)、會計人員對違法的收支，不予辦理。會計機(jī)構(gòu)、會計人員認(rèn)為是違法的收支，應(yīng)當(dāng)制止和糾正；制止和糾正無效的，應(yīng)當(dāng)向單位領(lǐng)導(dǎo)人提出書面意見，要求處理。單位領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)自接到書面意見之日起十日內(nèi)作出書面決定，并對決定承擔(dān)責(zé)任。會計機(jī)構(gòu)、會計人員對違法的收支，不予制止和糾正，又不向單位領(lǐng)導(dǎo)人提出書面意見的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。”第二十條規(guī)定：“各單位必須依照法律和國家有關(guān)規(guī)定接受財政、審計、稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如實提供會計憑證、會計帳簿、會計報表和其他會計資料以及有關(guān)情況，不得拒絕、隱匿、謊報。”法規(guī)雖然制訂得很完善，但可操作性卻很差，因為《會計法》所賦予會計人員的權(quán)力與會計人員的權(quán)力與會計人員的實際地位不相稱。在企業(yè)享有用人自主權(quán)、會計人員完全置于單位領(lǐng)導(dǎo)人的管理的情況下，會計信息只會隨著單位領(lǐng)導(dǎo)人需要而失真，會計人員的監(jiān)督地位形同虛設(shè)。在上述違法行為中，會計人員若非與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人沆瀣一氣，那么他極有可能喪失其工作崗位，更談不上擁有由此工作所賦于他的監(jiān)督權(quán)力了。但是國家仍然加大了對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪活動的打擊力度。市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，在我國法制建設(shè)日趨完善的情況下，會計人員怎樣既能順利行使職權(quán)，發(fā)揮監(jiān)督作用，又能使自己在企業(yè)的地位保持穩(wěn)定，這是一個令人深思的問題。
3.雙重管理論。即會計人員在業(yè)務(wù)上接受會計管理局的指導(dǎo)，行政上受單位領(lǐng)導(dǎo)人的指揮。在這種模式下，雖然可使會計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有所提高，但尷尬的處境并未改變，仍然不能予企業(yè)法人以有效的監(jiān)督。
因而，筆者主張借鑒歷史經(jīng)驗，結(jié)合本國國情，實行有限度的會計委派制。其設(shè)想如下：
1.國家成立專門的會計管理機(jī)構(gòu)（如國家會計管理局），地方也設(shè)立相應(yīng)的會計管理機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)對企、事業(yè)單位的會計人員不是實行完全的統(tǒng)管統(tǒng)派，而是負(fù)責(zé)委派會計主管人員并對其進(jìn)行管理，具體包括：定期聽取會計主管人員的報告；按有關(guān)程序考核確認(rèn)會計主管人員的任職資格并發(fā)給證書；定期對其進(jìn)行業(yè)績考核，以作為續(xù)聘、解聘和獎懲的依據(jù)等。另外，會計管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)還應(yīng)包括建章立制、服務(wù)咨詢等方面的工作，如制定會計準(zhǔn)則、會計制度以及其他會計法規(guī)；對全國會計工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國會計工作組織；指導(dǎo)會計學(xué)術(shù)團(tuán)體的活動；統(tǒng)一管理注冊會計師考試、會計人員資格考試等。
2.企、事業(yè)會計仍屬于企、事業(yè)單位管理的一個職能部門，會計人員由企業(yè)聘請，為企業(yè)服務(wù)，對企業(yè)法人負(fù)責(zé)。企業(yè)的會計主管人員既對會計管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，又對本企業(yè)的會計機(jī)構(gòu)和會計人員負(fù)責(zé)。會計主管人員的住房、基本工資、社會保險、醫(yī)療保險等由所在企業(yè)按行政副職同等待遇發(fā)放；效益工資和年度獎金由派出部門根據(jù)考核情況核定數(shù)額并發(fā)放。款項從企業(yè)上交利潤中專項列支。其他會計人員的工資、待遇由企業(yè)自定，并與其崗位業(yè)績掛鉤。
這種管理體制具有以下優(yōu)點：（1）有利于理順財政、會計的關(guān)系。會計管理從財政中解脫出來，既有利于財政部門集中精力搞好自己的工作，也有利于國家會計管理部門及時了解和掌握情況，研究制定和修改完善會計法規(guī)、制度，還便于地方制定適合本地區(qū)的具體辦法。（2）能有效避免或減少會計人員遭受打擊報復(fù)情況的發(fā)生，保障會計人員的合法地位和權(quán)益，從而強(qiáng)化會計的監(jiān)督職能。（3）能有效避免國有資產(chǎn)的流失，減少違反財經(jīng)紀(jì)律事件的發(fā)生，從而達(dá)到整頓國家經(jīng)濟(jì)秩序和反腐倡廉的目的。
二、實施有限度的會計委派制所需的環(huán)境
會計委派制試行至今，雖然已有一段時間了，但它畢竟是一新生事物，缺少與之相適應(yīng)的土壤環(huán)境。怎樣能使它健康成長，避免或減少與其他方面的矛盾沖突？筆者認(rèn)為，至少應(yīng)在以下四個方面為其創(chuàng)造條件：
（一）法律環(huán)境。實行會計人員委派制至少在目前的國有企業(yè)中是沒有法律依據(jù)的，就現(xiàn)行的規(guī)定來看，會計人員作為單位內(nèi)部的管理人員，其任免應(yīng)屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的職權(quán)范圍，《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定廠長有權(quán)“任免或聘任、解聘企業(yè)中層行政領(lǐng)導(dǎo)干部�！彪m然其中也同時規(guī)定“法律另有規(guī)定的除外”，但目前仍沒有法律對會計人員的委派作出規(guī)定，即使是《中華人民共和國會計法》也僅規(guī)定“國有企業(yè)、事業(yè)單位的會計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，會計主管人員的任免應(yīng)當(dāng)經(jīng)過主管單位的同意，不得任意調(diào)動和撤換。”從中我們可以看出，會計主管人員任免的主動權(quán)在用人單位，除此以外的其他任何機(jī)構(gòu)在法律上是無權(quán)過問會計主管人員的任免的。“名不正，言不順。”因而當(dāng)前首要的任務(wù)是修改上述法規(guī)內(nèi)容，《企業(yè)法》“廠長有權(quán)任免或聘任、解聘企業(yè)中層行政領(lǐng)導(dǎo)干部”后面應(yīng)加上“會計管理機(jī)構(gòu)委派的會計主管人員除外”。
（二）政府的支持。會計管理機(jī)構(gòu)能否成立以及成立后工作能否順利展開，最關(guān)鍵的一條是各級政府是否給予有力的支持。主要表現(xiàn)在以下方面：1.各級黨政領(lǐng)導(dǎo)是否從反對腐敗、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的政治高度深刻理解實行會計委派制的重要意義，從而在思想上增強(qiáng)推行會計委派制的緊迫感；2.各級黨政領(lǐng)導(dǎo)能否真抓實干，親自過問，并匯集財政、人事、稅收、企事業(yè)單位主管部門的同志一起，對會計管理機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)、管理內(nèi)容、人員調(diào)配、經(jīng)費(fèi)安排與問題給予明確的規(guī)定。只有
贏得各級政府的重視和支持，會計管理機(jī)構(gòu)的工作才能順利開展，才能切實起到強(qiáng)化監(jiān)督，提高企業(yè)、地區(qū)乃至整個社會經(jīng)濟(jì)效益的作用。
�。ㄈ┴斦块T的配合。會計管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來后，仍應(yīng)與財政部門保持密切配合和經(jīng)常協(xié)調(diào)的關(guān)系。在管理體制上，會計管理局應(yīng)和國有資產(chǎn)管理局一樣，是一個仍屬同級財政部門領(lǐng)導(dǎo)的相對獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，若不處理好與財政部門的關(guān)系，其地位可能比獨(dú)立前的會計管理機(jī)構(gòu)還低，作用也可能還小，因而必須理順與財政部門的關(guān)系，具體如下：1.在成立會計管理機(jī)構(gòu)之初，應(yīng)明確財政局與會計管理局對企、事業(yè)財務(wù)會計工作的管轄范圍與責(zé)權(quán)，要通過實踐，逐步予以完善，以免造成不必要的糾紛。2.會計管理局應(yīng)想方設(shè)法，幫助企業(yè)會計部門在提高經(jīng)濟(jì)效益，增加財政收入上發(fā)揮更大的作用。3.特別要防止出現(xiàn)會計管理局在工作中將財政部門視作競爭對手，或一味站在企業(yè)立場上，無視財政部門利益的現(xiàn)象。4.會計管理局在建立信息中心時，應(yīng)高度重視和滿足財政管理的信息需求。
�。ㄋ模┢蟆⑹聵I(yè)單位的理解。企、事業(yè)單位是會計局的管理對象、會計管理局與企、事業(yè)單位的關(guān)系能否處理好，將決定會計管理局的存亡。為了處理好與企、事業(yè)單位的關(guān)系，會計管理局必須堅持“服務(wù)、促進(jìn)”的宗旨，注意工作的方式方法，處理事務(wù)時，盡可能與有關(guān)方面協(xié)商，以爭取企事業(yè)單位的理解和支持，同時采取各種措施，提高工作人員的水平與素質(zhì)，減少不必要的差錯與糾紛。
我們相信，有限度的會計委派制是符合我國的現(xiàn)實情況的。在相宜的環(huán)境中，這種新型的會計管理體制定能日益發(fā)揮出它的重要作用，不僅可以大大改觀“數(shù)字出官、官出數(shù)字”會計信息嚴(yán)重失真的局面，而且可以加強(qiáng)會計監(jiān)督，從源頭上扼制住腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
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