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關(guān)于建立縣級財會集中核算型財政國庫集中收付制度之研究
實(shí)行財會集中核算之后，為全面建立財政國庫集中收付制度構(gòu)建了“操作平臺”。從目前各地實(shí)際運(yùn)行的情況來看，財會集中核算制已具備了財政國庫集中收付制度的基本雛形，輪廓已日漸清晰。如何將財會集中核算制與財政國庫集中收付制度有效地融合起來，以達(dá)到建立符合縣級財政管理功能的“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”的目標(biāo)。筆者特撰文略抒淺見：一、“財會集中核算制型財政國庫集中收付制度”設(shè)計的基本要求及運(yùn)作程序。
財會集中核算型財政國庫集中收付制度：指在現(xiàn)有財政部門成立的會計核算中心的基礎(chǔ)上，通過建立國庫單一賬戶體系，以健全的財政收入、支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時清算系統(tǒng)為紐帶，所有預(yù)算單位的收入進(jìn)入國庫單一賬戶，所有需要購買商品或支付勞務(wù)的款項，由預(yù)算單位提出申請，經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核資金并通過單一賬戶體系支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的管理制度。它是融合了會計委派制、財會集中核算制、國庫集中收付制的集成模式。
財會集中核算型財政國庫集中收付制度體系構(gòu)成：1）建立國庫單一賬戶體系。包括：財政部門在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶；在商業(yè)銀行開設(shè)的財政集中支付專戶；在預(yù)算外資金還未完全實(shí)行收、支“脫鉤”的情況下，暫時在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財政專戶。（2）收入繳庫分為直接繳庫和集中匯繳兩種方式。（3）支出撥付程序為財政直接支付方式(根據(jù)縣級財政的特點(diǎn)不宜采取財政授權(quán)支付方式)。因此，在實(shí)行財會集中核算型財政國庫集中收付制度之后，財政部門只在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶、財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)集中支付專戶和預(yù)算外資金財政專戶，取消財政部門在商業(yè)銀行為單位開設(shè)零余額賬戶，取消財政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶，取消各類特設(shè)專戶，取消各銀行的“財政授權(quán)支付”方式。為了解決取消“三戶”和“財政授權(quán)支付方式”之后資金的“入口”和“出口”問題，所有稅收收入、預(yù)算資金、各類基金、轉(zhuǎn)移支付資金等一律進(jìn)入國庫單一賬戶，預(yù)算外資金以及其他各類資金一律進(jìn)入財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外財政專戶，支出撥付一律從財政執(zhí)行機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行開設(shè)的財政集中支付專戶中直接支付。另外結(jié)合各單位的工作需要,實(shí)行“備用金核算制”，在日常經(jīng)濟(jì)活動中，各單位發(fā)生的零星小額開支由會計核算中心核算一定的備用金額度，由單位自行支配，按規(guī)定到核算中心報銷。
“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”的運(yùn)作程序：指預(yù)算單位按照批準(zhǔn)的用款計劃向財政國庫支付機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)支付機(jī)構(gòu)審核從財政集中支付賬戶中向收款人支付款項，然后通過銀行清算系統(tǒng)由財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政集中支付專戶與國庫單一賬戶進(jìn)行清算。在國庫集中支付方式下，由于銀行間的清算系統(tǒng)是通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的，因而財政集中支付專戶和國庫單一賬戶每天清算結(jié)束后其余額為零，財政資金的日常結(jié)余資金都集中保留在國庫單一賬戶之中。
通過上述對財會集中核算型財政國庫集中收付制度的科學(xué)設(shè)計，我們認(rèn)為是一項全新的制度、體制、管理的創(chuàng)新和發(fā)展，是當(dāng)前財政實(shí)踐的一次重大財政理論與實(shí)踐的突破，是會計委派、財會集中核算制與國庫集中收付制度有機(jī)融合的一種科學(xué)、有效、成熟、較高級次的復(fù)合型管理模式，是一種與地方財政運(yùn)作相適應(yīng)，特別是符合縣級財政管理的國庫集中收付制度。
二、建立“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”實(shí)現(xiàn)“直通車”可行性。
第一、財會集中核算已為建立“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。有的地方在實(shí)行財會集中核算之初各項工作的起點(diǎn)比較高，在組建“中心”之時，已作好向財政國庫集中收付制度過渡的前期籌劃，在“中心”的運(yùn)作中已經(jīng)部分承擔(dān)或履行了財政國庫集中收付制度的職能與職責(zé)，前瞻性的醞釀和操作為建立財會集中核算型財政國庫集中收付制度早已架起了橋梁。
第二，在解決資金的“安全入口”和“安全出口”問題上,已為建立“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”設(shè)計了科學(xué)便捷的路徑。實(shí)行財會集中核算之后，各預(yù)算單位的銀行各類賬戶已全部取消，其會計機(jī)構(gòu)及財會核算職能已被會計核算中心取而代之，采取的是“會計主體與會計核算的分離，資金所有權(quán)與核算權(quán)的分離”的“兩權(quán)分離”核算模式,并在此基礎(chǔ)上實(shí)行“五權(quán)不變”，即“資金所有權(quán)、使用權(quán)不變，財務(wù)管理自主權(quán)不變，單位的資金籌措渠道不變，債權(quán)、債務(wù)主體不變，單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任不變”。這樣比由各單位分賬核算并由財政部門為單位在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶的做法又向前推進(jìn)了一大步，各單位既不需開設(shè)賬戶，也不需進(jìn)行會計核算，一切財務(wù)核算職能由財會核算中心代理,單位只需設(shè)立一個報賬會計，資金的“入口”和“出口”更加安全、便捷、流暢。
第三、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施已為建立“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”作了技術(shù)支撐。由于各地在建立會計集中核算的時候，計算機(jī)硬件的配置檔次比較高，尤其是成熟的軟件系統(tǒng)技術(shù)含量比較高，有龐大的可擴(kuò)容空間。工資支出，如各預(yù)算單位的工資實(shí)行統(tǒng)一發(fā)放；購買支出，如商品及勞務(wù)費(fèi)用的支付，代扣水費(fèi)、電費(fèi)、電話費(fèi)、工程項目、政府采購等；專項支出，如各種基金及�？睿晦D(zhuǎn)移支出，如中央對地方的各類一般性轉(zhuǎn)移支出；債權(quán)與債務(wù)的內(nèi)部結(jié)算及劃轉(zhuǎn)，等等�？梢哉f,在會計核算中心的財務(wù)核算這個“操作平臺”上“只有想不到的事情，沒有做不到的事情”。
第四、會計核算中心高素質(zhì)的管理隊伍已為建立“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”作了充分的人才儲備。各地在實(shí)行財會集中核算時，對人員的選撥是比較嚴(yán)格的，“中心”人員必須具備扎實(shí)的財會核算與管理方面的基本知識，具備熟練操作運(yùn)用計算機(jī)的基本技能，“準(zhǔn)入”的“門檻”較高。所以說，建立財會集中核算型的財政國庫集中收付制度，會計核算中心人員技能的“角色”轉(zhuǎn)換快，輕車熟路，舉重若輕，完全能夠肩負(fù)財政國庫集中收付制度運(yùn)轉(zhuǎn)工作。
三、建立“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”的六大強(qiáng)勢。
通過建立財會集中核算型財政國庫集中收付制度,它有效地融合了“兩種制度”之所長,實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢互補(bǔ),相得益彰。
1、“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”它繼承和發(fā)揚(yáng)了財會集中核算實(shí)現(xiàn)真正意義上的甩賬、加強(qiáng)財務(wù)基礎(chǔ)管理諸多優(yōu)點(diǎn)，提高了會計核算工作效率。過去在單位實(shí)行獨(dú)立核算的情況下，絕大多數(shù)單位從記賬憑證的填制，到記賬、報賬、開具撥款通知單以及與銀行間的對賬等繁重、復(fù)雜、固定、機(jī)械式的工作，完全靠手工操作，現(xiàn)在通過財會集中核算后上述工作一切由計算機(jī)來運(yùn)行完成，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的甩賬，工作效率成幾十倍提高。同時也消除了財務(wù)管理上的“五多五亂”，即單位“銀行賬戶多，資金管理亂；票據(jù)種類多，資金收支亂；違規(guī)賬目多，資金核算亂；環(huán)節(jié)層次多，監(jiān)督審核亂；違法違紀(jì)多，支出管理亂”的現(xiàn)象，使“五多五亂”的痼疾得到了徹底清除，加強(qiáng)了行政事業(yè)單位財務(wù)基礎(chǔ)管理，這一劑良方無疑解決了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的問題，達(dá)到了綜合施治，正本清源，藥到病除，斬草除根的功效。
2、妥善解決了重新“支攤子”“另起灶爐”的問題。能夠充分發(fā)揮會計核算中心現(xiàn)有的硬、軟件網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，管理手段，技術(shù)力量，信息資源等各方面的優(yōu)勢，無
需“另立門戶”“另起灶爐”去重新“支攤子”，避免了重復(fù)投資。因為兩種制度的有機(jī)對接后主要表現(xiàn)為“四個基本相同”：一是核算的對象相同，都是對所轄的行政事業(yè)單位實(shí)行財會集中核算；二是核算的方法相同，實(shí)行“一取消、兩直達(dá)、三集中、四規(guī)范、五設(shè)立、六建制”的“通用型模塊”；三是核算的內(nèi)容相同，都是對行政事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)、外資金及其他各類款項實(shí)行統(tǒng)管；四是組織形式相同，大多采用“一廳式辦公，柜組式核算，流水式作業(yè)，鏈條式管理”方式。
3、增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力。實(shí)行財會集中核算型財政國庫集中收付制度之后，所有預(yù)算單位的資金全部集中在國庫，減少了大量的庫外資金的無效、低效運(yùn)作，使政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面更能得心應(yīng)手，“游刃有余”。
4、解決了重復(fù)設(shè)立機(jī)構(gòu)的問題。財會集中核算制和財政國庫集中收付制度兩者合二為一，避免了財政內(nèi)部機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)立和人員膨脹，促進(jìn)了當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革，符合“精簡、高效、統(tǒng)一”管理的目標(biāo)。
5、開辟了深化細(xì)化部門預(yù)算工作的新途徑。實(shí)行財會集中核算型財政國庫集中收付制度，大大提高了會計信息質(zhì)量，尤其是所提供的月、季、年終決算報表數(shù)據(jù)的真實(shí)性、囊括資料的全面性及會計信息的可利用性是勿庸置疑的，這是財政部門多年來盼望已久，夢寐以求，來之不易的珍貴的“會計信息共享資源”，這些可以充分信賴的、沒有任何“雜質(zhì)”和“水份”的數(shù)據(jù)，為科學(xué)編制部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。過去一直困擾財政部門的預(yù)算編制不細(xì)、數(shù)據(jù)不實(shí)的“假預(yù)算”的問題，通過建立財會集中核算型財政國庫集中收付制度之后使之得到了迎刃而解，為編制部門預(yù)算提供了“高保真”的“會計信息共享資源”。
6、簡化了會計核算程序。通過實(shí)行財會集中核算型財政國庫集中收付制度，解決了國庫、財政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、各預(yù)算單位以及專業(yè)銀行之間人為的頻繁的資金劃撥、結(jié)算和對賬等問題。
四、建立“財會集中核算型財政國庫集中收付制度”需要配套實(shí)施并著力解決的八個關(guān)鍵問題。
第一、科學(xué)設(shè)立機(jī)構(gòu)，規(guī)范工作職能。1、細(xì)劃現(xiàn)有預(yù)算管理職能，建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離機(jī)制。2、建立財會集中核算型財政國庫集中收付制度之后，現(xiàn)有的會計核算中心履行財政國庫集中收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，由于實(shí)行國庫單一賬戶核算，因而中國人民銀行的工作量成倍增加,現(xiàn)有人員已不能滿足需要，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整充實(shí)國庫部門(科、股)人員。3、科學(xué)調(diào)整會計核算中心的內(nèi)設(shè)崗位。原“中心”的核算會計、復(fù)核會計、資金會計按照有關(guān)規(guī)定，履行國庫集中收付核算、復(fù)核和資金會計的職能。4、調(diào)整預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu)的職能，實(shí)行收、支完全“脫鉤”。現(xiàn)有的預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等征收與管理，收入按規(guī)定通過財政在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶然后匯總繳入國庫單一賬戶，取消預(yù)算外資金收支計劃的編制工作，將編制預(yù)算計劃的職能劃入財政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，撤消預(yù)算外資金的資金的分配職能，不再承擔(dān)支出的核撥，將其對預(yù)算單位核撥支出的職責(zé)轉(zhuǎn)入財政國庫集中收付機(jī)構(gòu)，實(shí)行真正意義上的收、支“脫鉤”，實(shí)現(xiàn)收與支的“直通車。
2、取消各類庫外資金專戶�，F(xiàn)在有些地方在成立核算中心之后，無論是各預(yù)算單位還是財政內(nèi)部仍然保留著部分資金專戶，如各類基金專戶，各類補(bǔ)助專戶，社會救濟(jì)救災(zāi)專戶，扶貧專戶，福利彩票發(fā)行專戶，住房基金專戶等，從而形成了大量的庫外資金，與建立完善的財政國庫集中收付制度還有相當(dāng)大的差距。解決的辦法是將現(xiàn)有的各單位及財政內(nèi)部的各類專戶全部取消，通過財政國庫集中收付機(jī)構(gòu)在集中核算時建立“賬套”，實(shí)行“一個口進(jìn)，一個口出”的“漏斗式管理”，堵住“管涌”，發(fā)揮國庫單一賬戶的“總閥門”作用。同時，建議上級財政部門在制定有關(guān)財務(wù)管理制度的時候，不要強(qiáng)令地方建立上下貫通、名目繁多的各類專戶，避免給地方在推行財政國庫集中收付制度方面設(shè)置障礙。
3、將所有行政事業(yè)單位（包括基層單位）全部納入財會集中核算，以利財政國庫集中收付制度的有效實(shí)施。對財政國庫集中收付制度實(shí)行整體推進(jìn)，實(shí)行納入的單位“一刀切”，不留“盲區(qū)”和“死角”，否則，財政國庫集中收付制度的“集中”目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。
4、改變由單一的對“資金總量控制”為“對資金總量控制和對預(yù)算指標(biāo)控制”。實(shí)行預(yù)算指標(biāo)控制是國庫集中收付制度的“內(nèi)核機(jī)制”,是與財會集中核算的根本差異。財會集中核算實(shí)行的對單位的資金的總量控制，只要單位的支出憑證符合規(guī)定，賬上有余額，核算中心就理應(yīng)辦理資金的劃撥業(yè)務(wù)，及時快捷的為單位報賬，但是實(shí)行國庫集中收付制度之后，原來的會計核算中心不僅擔(dān)負(fù)著對單位資金總量的控制，而且更重要的是按照年初部門預(yù)算的計劃對單位的各項預(yù)算指標(biāo)實(shí)施控制和監(jiān)督，并進(jìn)行明細(xì)核算,防止擠占、挪用和無預(yù)算撥款等違紀(jì)違規(guī)行為發(fā)生，實(shí)行資金總量控制與預(yù)算指標(biāo)控制“一肩挑”。
5、妥善處理好“并戶不并賬，分賬不分錢”的問題。實(shí)行財政國庫集中收付制度之后，猶如“千條江河”的資金匯集到國庫這個“汪洋大海”，資金總量增加，塊頭增大，形成了聚沙成塔，集腋成裘之勢，資金的“聚合”和“裂變”效應(yīng)得到發(fā)揮。但是政府在調(diào)控這筆為數(shù)可觀的資金之時，要謹(jǐn)慎運(yùn)作，防止“放大”地方可用財力，防止資金相互“墊背”而導(dǎo)致出現(xiàn)新的擠占、挪用等隱性財政風(fēng)險，積極處理好“并戶不并賬，分賬不分錢”的問題，否則，使用不當(dāng)“國庫集中收付制度”將成為一把鋒利的“雙刃劍”。
6、取消實(shí)行財會集中核算之后部分單位又另行組建的“內(nèi)部結(jié)算中心”。尤其是建立財會集中核算型財政國庫集中收付制度之后,不能出現(xiàn)“中心”之外的多“中心”，要借財會集中核算制轉(zhuǎn)型之時，將各種“內(nèi)部結(jié)算中心”的核算業(yè)務(wù)全部納入財政國庫集中收付機(jī)構(gòu)管理，斬斷其“二次分配”甚至“三次分配”的渠道。
7、修訂、完善有關(guān)與國庫集中收付制度相配套的法律與法規(guī)。完備的法律法規(guī)是財政國庫集中收付制度實(shí)施的保障。實(shí)行財政國庫集中收付制度之后,應(yīng)對《會計法》、《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《財政總預(yù)算會計制度》，以及稅收征管法規(guī)、行政事業(yè)單位會計制度等進(jìn)行修改和補(bǔ)充；對《金庫條例》、《金庫條例實(shí)施細(xì)則》、《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》進(jìn)行合并立法，改為《中華人民共和國國庫法》。
8、加快財政、國庫、銀行之間的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步伐。實(shí)行財政國庫集中收付制度之后，眾多的單位，復(fù)雜的手續(xù)，頻繁的結(jié)算，加之還有許多需要傳遞共享的信息資源，將形成龐大的“信息流”，如果信息“管道”不暢，資金的繳入、劃撥、清算諸環(huán)節(jié)將會嚴(yán)重受阻，無疑制約了財會集中核算型財政國庫集中收付制度的推行。因此，加快財政、國庫、銀行之間的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)財政國庫集中收付制度的先決條件，“瓶頸”不打通，財政國庫集中收付制度難以運(yùn)行。
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