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關(guān)于中央與地方財政關(guān)系的定性分析
一中央與地方關(guān)系是一個歷史范疇。中央與地方關(guān)系從根本上說，是以集權(quán)與分權(quán)劃分為中心的物質(zhì)利益基礎(chǔ)上的社會政治組織――國家的一種政治關(guān)系。它產(chǎn)生的必要條件是國家的存在，但它不是與國家同時產(chǎn)生的。它產(chǎn)生的充分條件是國家地域、人口、管理事務(wù)的擴(kuò)大。中央與地方財政關(guān)系是隨著國家的產(chǎn)生及中央政府、地方政府的形成而出現(xiàn)的，并隨著國家及中央政府、地方政府的發(fā)展而不斷變化的。就國家結(jié)構(gòu)形式而言，在單一制國家，中央與地方財政關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方政府的財權(quán)和財力劃分及其相互關(guān)系。在聯(lián)邦制國家，中央與地方財政關(guān)系主要表現(xiàn)為聯(lián)邦與成員國之間，成員國的中央和地方之間以及聯(lián)邦、成員國、地方之間的財權(quán)和財力劃分及其相互關(guān)系。
從整體上說，中央與地方的關(guān)系問題，是一個事關(guān)國家的穩(wěn)定與動亂、統(tǒng)一與分裂、興盛與衰亡的問題。古往今來的國家，都存在著中央與地方的關(guān)系問題，都非常重視其發(fā)展變化趨勢，探索處理這一關(guān)系的規(guī)律和方式、方法。在西方，國家中的中央與地方關(guān)系問題一直占據(jù)政治經(jīng)濟(jì)生活中心。如美國建國初期聯(lián)邦黨人和州權(quán)派的論戰(zhàn)，有論著《聯(lián)邦黨人文集》為證。在我國，自秦朝創(chuàng)建統(tǒng)一的多民族國家以來，中央與地方關(guān)系中的沖突和矛盾從來沒有停止過。秦朝的“廢分封，立郡縣”；漢武帝的“推恩令”；元代實行行省制，“方天下之治”；這些都是統(tǒng)治者為了處理中央與地方的矛盾所采取的措施。
盡管集權(quán)分權(quán)、中央地方是互為依存的、共生的，集權(quán)與分權(quán)的矛盾和中央與地方關(guān)系并存，但集權(quán)是中央與地方關(guān)系的主流和基本特征。無論是中央集權(quán)基礎(chǔ)上的單一制，還是地方分權(quán)基礎(chǔ)上的聯(lián)邦制，中央集權(quán)這一點是共同的。只有中央集權(quán)的形式不同、基礎(chǔ)不同、程度不同，沒有中央是否集權(quán)之分。
隨著社會經(jīng)濟(jì)生活、精神生活的日趨復(fù)雜，不僅國家所擔(dān)負(fù)的政治職能加強(qiáng)了，而且它所擔(dān)負(fù)的經(jīng)濟(jì)職能、社會職能也相應(yīng)地擴(kuò)大了，且后者從頻率和幅度上要快、要大，似乎有一種“棘輪效應(yīng)”。
由于國家職能的擴(kuò)大，政府自身也變成了服從勞動分工規(guī)律的一種職業(yè)。在中央與地方政府之間的分工，就像工廠一樣，是一種協(xié)作，這種協(xié)作還有繼續(xù)發(fā)展的趨勢。然而分權(quán)不僅與社會分工相關(guān)，分權(quán)還有利于增加地方政府的責(zé)任，有益于開展競爭和效率，進(jìn)而增強(qiáng)地方政府的參與意識，約束和防止中央高度集權(quán)。
歷史證明過度集權(quán)和分權(quán)，都有礙于人類社會正常發(fā)展。而要使集權(quán)與分權(quán)規(guī)范化，就必須在完善以集權(quán)為基礎(chǔ)的單一制或以分權(quán)為基礎(chǔ)的復(fù)合制的同時，健全中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)方式體系，構(gòu)建縱向分權(quán)與橫向分權(quán)相結(jié)合的權(quán)力制衡機(jī)制。
財政的集權(quán)分權(quán)與中央地方關(guān)系有著不解之緣。財權(quán)、財力在各級政府間的分配量度，直接關(guān)系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或?qū)崿F(xiàn)標(biāo)度，財權(quán)、財力的歸屬與分配，涉及中央與地方各自利益及兩者的對比度。因此財政的集權(quán)分權(quán)是中央地方關(guān)系確立、調(diào)整的重要內(nèi)容。從美國獨(dú)立戰(zhàn)爭的始因到聯(lián)邦憲法的出臺以及修改，從蘇聯(lián)的高度集權(quán)到南斯拉夫的極度分權(quán)，無不與財政集權(quán)分權(quán)有關(guān)。從一定意義上說，中央與地方關(guān)系是融洽還是緊張，其走向如何均受財政的影響與制約。
二
依據(jù)政府職能劃分事權(quán)，是合理劃分財權(quán)的出發(fā)點。財政屬于政府的分配，而不同級次的政府所執(zhí)行的特定職能或側(cè)重點是不同的。因而應(yīng)根據(jù)各級政府行使職能的需要，相應(yīng)地劃分財權(quán)和財力，為不同級次的政府履行其職責(zé)提供物質(zhì)保證。
政府職能的實現(xiàn)及實現(xiàn)程度是與各級政府提供公共產(chǎn)品的質(zhì)、量、度結(jié)伴而生的。就我國實際來說，如果繼續(xù)忽視政府作為公共產(chǎn)品供給者的基本屬性，而只講其他什么屬性，政府職能就總也不會得到根本性的轉(zhuǎn)變。
現(xiàn)代政府是以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)為中心，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，配置職能與分配職能是起著不同程度的影響作用的。發(fā)達(dá)國家的實踐證明，政府職能作用的著力點正從配置職能轉(zhuǎn)向分配職能，從而使發(fā)達(dá)國家相對強(qiáng)化了中央政府及其財政的地位作用。穩(wěn)定的職能是中央政府獨(dú)有的職能，分配的職能主要由中央政府來完成，配置的職能主要是通過地方政府來完成的。
事權(quán)、財權(quán)劃分與中央、地方政府職能作用側(cè)重點相關(guān)，與公共產(chǎn)品受益范圍相關(guān)。如果說中央與地方政府在政府職能分工上具有的層次性，從主觀上為事權(quán)、財權(quán)的劃分提供了約束條件。那么公共產(chǎn)品受益范圍的層次性，就從客觀上為事權(quán)、財權(quán)的劃分提供了依據(jù)。提供難以受市場力加以左右的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是政府配置資源的重要組成部分。地方政府是地方性公共產(chǎn)品的最佳提供者。這是因為各個居民之間對一定的區(qū)域性公共產(chǎn)品的偏好程度是各不相同的。由此決定著不同地區(qū)居民對各種公共產(chǎn)品的需求量也存在著差異。與中央政府相比較，地方政府行使職責(zé)的背景有所不同。
三
按照政府職能分工層次標(biāo)準(zhǔn)和受益范圍標(biāo)準(zhǔn)，劃分中央與地方政府的事權(quán)、財權(quán)、財力，將關(guān)系到維護(hù)國家權(quán)益和實施宏觀調(diào)控的稅種劃為中央收入；將與地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展關(guān)系密切的稅源分散、宜于地方征收管理的稅種劃為地方收入，這就使中央政府掌握了較多的財力，而就地方而言將出現(xiàn)自身收支不對稱的狀況，勢必要產(chǎn)生縱向的不均衡，不利于地方政府完成自身的任務(wù)�？v向非均衡歸因于在不同政府級次上的收入來源和支出需求的不一致�？v向非均衡大體上有兩種狀況，一種就是上述的，中央集中財力較多，地方財力較少；一種是地方財力過多，中央財力過少的態(tài)勢。前者我們可以稱之為有利于中央的縱向非均衡；后者我們可以稱之為有利于地方的縱向非均衡。
由于歷史、經(jīng)濟(jì)、外部性、受益外溢及籌集財力的能力等因素的影響，各地方之間在事權(quán)、財權(quán)、財力方面的橫向不均衡也是客觀存在的。橫向非均衡歸因于在同一級次上的各個政府間收入來源和支出需求的不一致。
要解決雙向非均衡的矛盾，就需要在合理確定地方財政收支基本標(biāo)準(zhǔn)的前提下，實行財政收入所有權(quán)和支出使用權(quán)相分離的原則，建立中央對地方的稅收返還制度和轉(zhuǎn)移支付制度。
從縱向均衡和橫向均衡兩者來看，有利于中央政府的縱向非均衡，就其本身而言，并不是壞事。中央政府常是更為有效的收入集中者，加之宏觀經(jīng)濟(jì)管理的要求，這種縱向非均衡為實行中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付提供財力保證。那么擺在我們面前的主要應(yīng)解決的是橫向非均衡及向地方傾斜的縱向非均衡。
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nbsp; 從廣義上說，稅源共享、稅收分享（共享稅）與轉(zhuǎn)移支付都是在劃分稅種的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)縱向財政均衡和橫向財政均衡的手段。但稅源共享、稅收分享是收入劃分方式，屬于財政收入“初次分配”，而轉(zhuǎn)移支付則是更為規(guī)范的雙向均衡基本方法，屬于財政收入的“再分配”。因此它們在作用點、作用力度上是有區(qū)別的。
稅源共享和稅收分享主要是解決縱向財政均衡問題，偏重于對地方財政收支的總量調(diào)節(jié)。稅源共享是指中央和地方兩級政府向同一稅源征稅，分率計征。這種方式一般存在于西方發(fā)達(dá)國家，而在發(fā)展中國家?guī)缀醪淮嬖凇６愒垂蚕聿粌H可使各級政府擁有一部分財政收入，而且各級政府都擁有一定的財政收入決策權(quán)與管理權(quán)。但實行稅源共享要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，共享稅源的地區(qū)差別要小，所得稅收在整個稅收中比重較大。稅收分享制即稅收是某一級政府征收（一般由中央征收），但分配由各級政府根據(jù)事先確定的公式進(jìn)行。稅收分享一般是指地方政府可以無條件地獲得中央政府所征稅收的特定比例部分。這一比例一經(jīng)確定，各地區(qū)通用。稅收分享只是給地方一定的財力，而稅種、稅率的確定權(quán)在中央。這種方式在發(fā)展中國家很有市場，比較簡單易行，而且倍受富裕地區(qū)的偏愛。但這一方式的缺陷在于稅收分享比例是“一刀切”的，且具有累退效應(yīng)，因而不能區(qū)別各地方的財政能力，不利于達(dá)到縮小地區(qū)財力差別，實行資金再分配的目的。
與稅源共享或稅收分享相比，轉(zhuǎn)移支付作為集權(quán)與分權(quán)的調(diào)節(jié)器，更多地體現(xiàn)中央政府的意志，注意解決橫向財政均衡的問題，偏重對地方財政收支的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)。實行政府間轉(zhuǎn)移支付，使財政收入所有權(quán)與資金使用權(quán)相對分離，是處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的良策，采取多種轉(zhuǎn)移支付的形式，有選擇地改變資金使用權(quán)，以使中央財政握有主動權(quán)，又使地方財政有穩(wěn)定的財政資金來源和資金使用權(quán)。
過去，現(xiàn)在乃至將來，集權(quán)與分權(quán)的論爭是處理中央與地方財政關(guān)系不可避免的問題。其原因之一，是分配主體的多層次性。各級財政代表各級政府，有著相對獨(dú)立的自身利益、責(zé)任、權(quán)利。原因之二，就財政分配客體而言，政府提供的公共產(chǎn)品受益范圍不同，有的屬于全國受益，有的只是地方受益，因而就必然要按照公共產(chǎn)品受益范圍的大小程度界定中央與地方的事權(quán)、財權(quán)、財力。然而，集權(quán)仍是主旋律。這一點主要體現(xiàn)在財政立法權(quán)和財政收入大頭的歸屬上。
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