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對(duì)當(dāng)前地方財(cái)政突出問題的若干思考
實(shí)施分稅制財(cái)稅體制以來，各級(jí)財(cái)政收支得到了較快的增長(zhǎng)，為改革和發(fā)展提供了財(cái)力保障。但是,地方財(cái)政面臨的困難和問題仍然不少，主要表現(xiàn)在收入增長(zhǎng)乏力、支出使用低效、資金分配不公、財(cái)政體制不順等方面，應(yīng)引起各級(jí)政府和財(cái)政部門的足夠重視。問題之一：財(cái)源萎縮，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力
受宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不暢、市場(chǎng)持續(xù)低迷的影響，目前湖南省地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不夠合理，原有的財(cái)源趨于萎縮，新的財(cái)源成長(zhǎng)緩慢。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，湖南省一產(chǎn)業(yè)GDP所占比重比全國(guó)平均水平高1O個(gè)百分點(diǎn)，二產(chǎn)業(yè)GDP所占比重卻比全國(guó)平均水平低11個(gè)百分點(diǎn)。從行業(yè)來看，目前帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群尚未形成，作為省五大支柱行業(yè)的冶金、機(jī)械電子、建材、化工、食品加工行業(yè)并未起到“支柱”作用，其繳納的“兩稅”總額所占比重呈下降趨勢(shì)，財(cái)政收入的增長(zhǎng)越來越依賴于屬于“夕陽產(chǎn)業(yè)”的卷煙工業(yè)的增長(zhǎng)。1998年卷煙“兩稅”占上劃中央“兩稅”的51.75%。剔除卷煙稅收后，全省“兩稅”實(shí)際上是負(fù)增長(zhǎng)。而卷煙稅中80％屬消費(fèi)稅，是中央財(cái)政收入，形不成地方可用財(cái)力。同時(shí)，由于稅收?qǐng)?zhí)法約束不嚴(yán)，導(dǎo)致稅收“虛增”現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地方為了片面追求財(cái)政收入上臺(tái)階，采取所謂預(yù)繳、空轉(zhuǎn)等手段做大“蛋糕”；有的地方無視稅法的嚴(yán)肅性，按人口數(shù)量、土地面積攤派有關(guān)稅收；有的地方由于稅收征管漏洞很多且手段滯后，存在著大量的征管死角。這些現(xiàn)象造成了新的稅負(fù)不公，不但破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而且造成了財(cái)政收入的嚴(yán)重流失。上述問題的存在，導(dǎo)致財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，收入總量小，人均水平低。1995－1998年，省地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)13.17%，低于全國(guó)平均水平5.46個(gè)百分點(diǎn)。
問題之二：監(jiān)管不嚴(yán)，財(cái)政資金使用低效
近些年來財(cái)政分配職能被部門肢解的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。一些職能部門憑借其行政權(quán)力，在國(guó)家稅收之外收取各種收費(fèi)和基金，數(shù)額巨大。如1998年，湖南省行政事業(yè)性收費(fèi)和基金就達(dá)147.6億元，相當(dāng)于同期地方一般預(yù)算收入的94.2％。這部分資金名義上是國(guó)家財(cái)政性資金，而實(shí)際上歸部門所有，政府難以調(diào)控，財(cái)政無權(quán)分配，游離于國(guó)家預(yù)算之外,既擾亂了國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配秩序,又侵蝕稅基，削弱了財(cái)政調(diào)控職能，同時(shí)還增加了企業(yè)和人民的負(fù)擔(dān)。另一方面，在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算資金分配時(shí)，財(cái)政不得不沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一慣做法，將相當(dāng)一部分?jǐn)?shù)額資金切塊給各部門，名義上是財(cái)政和業(yè)務(wù)主管部門兩家共管，實(shí)際上是主管部門自主安排使用，造成財(cái)力在預(yù)算安排之前就已被瓜分得所剩無幾。政府在決定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投資方向時(shí)，往往被部門意志和利益左右，難以突出政府支出的宏觀目標(biāo)，政府領(lǐng)導(dǎo)疲于充當(dāng)各種“調(diào)解人”角色，致使行政效率和財(cái)政資金使用效益低下。
在財(cái)政入不敷出的同時(shí)，一些單位違規(guī)使用財(cái)政資金、鋪張浪費(fèi)甚至貪污挪用的現(xiàn)象普遍存在。究其原因，一是在財(cái)政資金的分配上,沒有一個(gè)科學(xué)、合理的定額標(biāo)準(zhǔn)和操作尺度，支出預(yù)算的隨意性強(qiáng)，造成單位之間嚴(yán)重的苦樂不均，為揮霍浪費(fèi)、損公肥私、重復(fù)購(gòu)置等行為提供了可乘之機(jī)；二是在財(cái)政資金的使用上，缺乏跟蹤管理和有效監(jiān)督,錢支出去了是否�？顚Ｓ煤苌龠^問,一些大額專項(xiàng)資金大都沒有按項(xiàng)目實(shí)行封閉式管理，擠占、挪用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。歸根結(jié)底，是由于現(xiàn)行財(cái)政支出管理機(jī)制和管理手段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng),導(dǎo)致財(cái)政資金比較效益不高，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。
問題之三：包攬過多,財(cái)政供給范圍和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范
目前，我國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政資金的分配還帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,財(cái)政包攬過多，供給范圍過寬，不該管的管了不少，該管的卻沒有管住。如對(duì)絕大部分行政事業(yè)單位人員實(shí)行大包大攬式的吃“皇糧”,導(dǎo)致這幾年行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員惡性膨脹，財(cái)政收入的增長(zhǎng)大大滯后于財(cái)政供養(yǎng)人員的增長(zhǎng)，地方財(cái)政只能保吃飯，很少有錢進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。財(cái)政支出用于吃飯的部分已接近75％，有的已占80％以上，個(gè)別財(cái)政特別困難的縣市，將全部財(cái)政收入用來發(fā)工資還不夠。而國(guó)家財(cái)政必保的支出，如加大對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入等卻難以得到應(yīng)有的保障�？梢哉f，目前的國(guó)家財(cái)政正處于一種該退出的領(lǐng)域難以退出，該保證的領(lǐng)域卻保不住的艱難境地，因而政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的能力十分脆弱，集中資金辦大事難以兌現(xiàn)。這種狀況持續(xù)下去是十分危險(xiǎn)的。
問題之四：體制不順，基層財(cái)政自求平衡難度大
現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制自1994年實(shí)施以來，在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性，但從地方的角度看，國(guó)家在中央與地方的財(cái)力和財(cái)權(quán)分配上有很多不合理的地方，挫傷了地方的積極性。近幾年來，中央對(duì)地方政府的事權(quán)范圍作了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，雖然起到了一些積極作用，但也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。如國(guó)家將原由中央直接管理的地質(zhì)、煤炭企業(yè)和部分大專院校下放地方管理，將石油化工企業(yè)上劃中央管理等等，這種“上劃下放”的做法，使地方感到十分為難。僅以煤炭企業(yè)下放為例，去年，中央下放湖南省煤炭企業(yè)18戶，下放職工及離退休人員達(dá)141953人，雖然中央給了一些補(bǔ)助，但在職工再就業(yè)、離退休人員生活保障等社會(huì)保障方面給地方帶來了很多困難和問題，將長(zhǎng)期成為地方財(cái)政的沉重包袱。又如，增值稅是我國(guó)的一個(gè)大稅種，目前約占全部稅收的40％，而現(xiàn)行體制的分享比例是中央75％，地方25％。特別是隨著增值稅征收范圍的擴(kuò)大，原來本屬地方的稅種（如交通運(yùn)輸行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅）也將大部分劃歸中央。分稅制財(cái)政體制在建立中央、地方稅收體系方面邁出了重要一步，但在許多方面還不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，除營(yíng)業(yè)稅是地方的主體稅種外，其他大多屬于零星的小稅種，而且各稅種之間缺乏內(nèi)在互補(bǔ)性，導(dǎo)致地方財(cái)政收入不夠穩(wěn)定。特別是地方稅的立法權(quán)和絕大多數(shù)地方稅的減免權(quán)都集中在中央，很難準(zhǔn)確反映各地千差萬別的經(jīng)濟(jì)狀況和稅源情況，地方政府難以充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅機(jī)構(gòu)的設(shè)置也不配套，財(cái)政所按行政區(qū)劃設(shè)置、一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一所，而稅務(wù)部門則按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅干部偏少、稅收零星分散，加之管理體制不順，工作上很不協(xié)調(diào)，一定程度上影響了地方財(cái)政收入的正常征收入庫。
當(dāng)前地方財(cái)政面臨的這些問題，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留和新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中積累而成的。解決問題只能依照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從加強(qiáng)法治、完善體制、強(qiáng)化機(jī)制著手，加大改革力度，提高理財(cái)水平。
一、加強(qiáng)法治，堅(jiān)持依法理財(cái)。在培植財(cái)源上，政府財(cái)政部門要通過落實(shí)積極的財(cái)政政策和采取財(cái)政貼息等間接投入的方式，吸引社會(huì)各方面的閑置資金投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，形成立體、多元、高效、連環(huán)的財(cái)源體系。在收入征管上，要按照現(xiàn)行的財(cái)政、稅收法規(guī)，依法、依率按實(shí)計(jì)征，最大限度地減少行政于預(yù)，把減免稅控制在稅法允許的范圍內(nèi)，嚴(yán)禁收人情稅、關(guān)系稅，嚴(yán)格實(shí)行征、管、查三分離的征管辦法。同時(shí)，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)與財(cái)政機(jī)構(gòu)配套設(shè)置，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革適當(dāng)充實(shí)稅務(wù)人員，實(shí)行擇優(yōu)聘用，優(yōu)勝劣汰。要加快稅費(fèi)改革的步伐，進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)、收稅行為，減輕社會(huì)及企業(yè)的不合理負(fù)擔(dān)。在支出監(jiān)管上，嚴(yán)格按《預(yù)算法》辦事，把支出預(yù)算的執(zhí)行置于同級(jí)人民代表大會(huì)和審計(jì)部門的監(jiān)督之下，在規(guī)范財(cái)政資金分配行為的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化人員編制管理，推行人員工資統(tǒng)發(fā)制度，實(shí)行財(cái)政支出使用跟蹤問效，對(duì)使用
不當(dāng)甚至貪污挪用的現(xiàn)象要依法依紀(jì)嚴(yán)肅查處。同時(shí)，全面推行收費(fèi)征管體制和綜合財(cái)政預(yù)算改革，強(qiáng)化收費(fèi)、基金和各種預(yù)算外資金的管理，逐步把預(yù)算外資金納入預(yù)算實(shí)行統(tǒng)籌使用、綜合平衡。
二、完善體制，理順分配關(guān)系。體制問題是財(cái)政分配的核心問題，也是調(diào)動(dòng)中央和地方各級(jí)政府理財(cái)積極性的關(guān)鍵所在。一是要進(jìn)一步完善中央對(duì)地方的分稅制財(cái)政管理體制，科學(xué)合理地界定各級(jí)財(cái)政的收支范圍，適當(dāng)提高共享稅的地方分成比例，中央返還比例要根據(jù)各省的實(shí)際情況確定，提高對(duì)財(cái)政困難省份的返還比例，盡可能減少中央直接管理（垂直管理）的企業(yè)和單位，體制一經(jīng)確定，應(yīng)保持一定時(shí)期的相對(duì)穩(wěn)定。二是新開增支口子要充分考慮地方財(cái)政的承受能力，對(duì)地方確實(shí)無法承擔(dān)的新增支出，中央要給予全額或部分補(bǔ)助，或者推遲出臺(tái)新增支出政策。三是要高度重視縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政體制的完善，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理，盡快確立能充分調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩個(gè)積極性的財(cái)政管理體制。特別是要堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則，真正做到鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鞏固和加強(qiáng)基層政權(quán)，確保長(zhǎng)治久安。四是建立償債準(zhǔn)備金和風(fēng)險(xiǎn)基金，強(qiáng)化消赤減債責(zé)任制，努力防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決防止新赤字新債務(wù)的再度發(fā)生。
三、強(qiáng)化機(jī)制，提高理財(cái)水平。良好的管理機(jī)制是政府財(cái)政穩(wěn)健高效運(yùn)行的重要保證。一是要建立財(cái)稅干部能上能下的用人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在干部的選拔任用上，實(shí)行選賢任能、競(jìng)爭(zhēng)上崗、優(yōu)勝劣汰、定期交流。二是健全財(cái)政收支預(yù)算的約束機(jī)制。要細(xì)化預(yù)算編制，規(guī)范預(yù)算管理。財(cái)政收支預(yù)算一經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過，征收機(jī)關(guān)必須依法征收，及時(shí)入庫；用款單位必須控制使用，不得超支。三是完善財(cái)政收支管理的監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)人大、審計(jì)、財(cái)政等部門對(duì)財(cái)政收入的征管和財(cái)政支出的安排使用有權(quán)實(shí)行全過程的監(jiān)督。對(duì)收入混庫、截留、漏征等違紀(jì)現(xiàn)象，要視情況和違紀(jì)情節(jié)，依法分別追究納稅人、征收機(jī)關(guān)。經(jīng)辦銀行等責(zé)任單位領(lǐng)導(dǎo)人和責(zé)任人的行政與法律責(zé)任。預(yù)算撥款單位購(gòu)買大宗設(shè)備器材和勞務(wù)，必須按照政府采購(gòu)辦法實(shí)行公開招標(biāo)采購(gòu)；對(duì)挪用、貪污、浪費(fèi)財(cái)政資金的行為，必須嚴(yán)肅查處。四是要強(qiáng)化財(cái)稅管理工作的責(zé)任制。財(cái)稅干部是人民的公仆，要對(duì)自己所擔(dān)負(fù)的工作承擔(dān)全部責(zé)任，對(duì)于工作嚴(yán)重失職、決策嚴(yán)重失誤等瀆職行為，要追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，堅(jiān)決克服干好干壞一個(gè)樣、做多做少一個(gè)樣的不良現(xiàn)象。以靈活的機(jī)制、健全的制度、改革的辦法和嚴(yán)格的管理，促進(jìn)政府理財(cái)水平的不斷提高。
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