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我國財政風(fēng)險的成因及其防范
一、我國財政風(fēng)險的深層次成因分析
財政風(fēng)險是一種體制風(fēng)險，其深層原因當(dāng)然應(yīng)從體制方面入手進(jìn)行分析。
(一)財政體制改革仍未觸及實質(zhì)性問題，收支劃分方法的技術(shù)性手段難以解決權(quán)力本質(zhì)性問題。我國的財政改革一直沿著“分灶吃飯”的思路進(jìn)行，這無疑是正確的。但問題不是如何分灶，而是誰來分灶，這就是分灶主體的資格與地位問題。為什么財政改革一統(tǒng)就死，一分就亂？原因很簡單，技術(shù)手段解決不了實質(zhì)性問題。實質(zhì)問題是什么呢？就是條塊矛盾�！皸l”是業(yè)務(wù)范疇，它是一級政府權(quán)力的垂直延伸，下級對上級是一種從屬關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為下級對上級的行政權(quán)力依賴，其次才是經(jīng)濟(jì)權(quán)力的依賴�！皦K”是地緣范疇。它是政府權(quán)力的橫向分割，政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的相互依賴性，其次才是行政權(quán)力范圍的地緣性。條塊關(guān)系交織使部門之間、地區(qū)之間在處理財政問題時，相互爭執(zhí)利益，推諉責(zé)任。下級政府部門在財政權(quán)力上缺乏自主性，因而也就沒有責(zé)任心，形成了濫用財權(quán)，浪費財力的局面。中央政府和地方政府權(quán)利定位不夠準(zhǔn)確，無法明確事權(quán)范圍。由于依據(jù)模糊，劃分收支的標(biāo)準(zhǔn)就很難把握，忽而偏重中央，忽而偏重地方，偏重地方也有地區(qū)差異。特別是中央與地方之間有交叉的支出，跨地區(qū)的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成相互干擾，混淆不清�？梢�，體制缺陷是造成財政風(fēng)險的最本質(zhì)的原因。
(二)復(fù)合稅制中主體稅種設(shè)計有缺陷,稅權(quán)劃分重量輕質(zhì)，容易造成矛盾和沖突
我國稅收設(shè)計的基本目標(biāo)首先是保障國家的財政收入，而流轉(zhuǎn)稅則是實現(xiàn)這一目標(biāo)的最佳選擇，這也正是我國長期以來以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種的主要原因，雖然理論界不乏將所得稅作為主體稅種的聲音。如現(xiàn)階段實行的增值稅，就是在國家財政收入中占很大比重的流轉(zhuǎn)稅。地方稅中的營業(yè)稅也屬于流轉(zhuǎn)稅類。流轉(zhuǎn)稅的共同特點是以商品或勞務(wù)的流轉(zhuǎn)額為課征對象、可征環(huán)節(jié)多、稅源廣泛，但缺陷也很明顯，它既不能體現(xiàn)公平合理的稅收基本原則，也難以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)的原則。近五、六年來，我國稅收收入連續(xù)以1000億元的絕對數(shù)增長，本身就隱含著很大的風(fēng)險性。因為在目前稅制下，稅收收入量的目標(biāo)很容易實現(xiàn)，但稅收對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量的反映越來越不夠明顯和準(zhǔn)確，從而形成了稅收收入不斷增加，企業(yè)經(jīng)營越來越困難的背反現(xiàn)象。
(三)國有企業(yè)改革仍未實現(xiàn)質(zhì)的突破，國家和企業(yè)的關(guān)系的復(fù)雜性加重了財政風(fēng)險發(fā)生的可能性
我國國有企業(yè)的現(xiàn)實問題很多，諸如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、高負(fù)債率、低利潤率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的困難，國有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)，等等。所有這些問題，無一不與財政有關(guān)。大凡國企改革首先是產(chǎn)權(quán)改革，即對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，明確投資主體，明確產(chǎn)權(quán)的歸屬，明確資產(chǎn)經(jīng)營的盈虧責(zé)任。政企關(guān)系不清集中體現(xiàn)在企業(yè)與財政關(guān)系不清上，企業(yè)改革的各種風(fēng)險必將形成財政風(fēng)險。
(四)稅權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定性和科學(xué)性，使中央政府和地方政府的財力矛盾突顯出來，加大了財政風(fēng)險因素
稅權(quán)即稅收的管轄權(quán)。國家擁有取得稅收的權(quán)力，但這種權(quán)力，必須在中央政府和地方政府間進(jìn)行合理科學(xué)的配置。我國目前在稅權(quán)劃分上缺乏一個穩(wěn)定的規(guī)則，立法權(quán)過分集中于中央，地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。另外稅收征管主體的重復(fù)和交叉，也對行使稅權(quán)產(chǎn)生了一定的障礙，從而導(dǎo)致中央稅收保障性下降，地方濫用收費權(quán)，且收費規(guī)模日益膨脹。這種與市場經(jīng)濟(jì)條件下政府財政收入的規(guī)范分配方式嚴(yán)重悖離的結(jié)果，必然導(dǎo)致更深的財政風(fēng)險。
(五)政府職能轉(zhuǎn)變的艱巨性和矛盾性，也成為產(chǎn)生財政風(fēng)險的深刻因素
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，首要問題是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。但政府職能的轉(zhuǎn)變過程卻存在著明顯的艱巨性和矛盾性。因為在發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，市場失效問題更為突出，政府糾正這些失效的能力也更弱，政府行動的局限性也更大，建立和完善市場的任務(wù)也更加艱巨。如果政府職能的轉(zhuǎn)變不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，政府很可能成為導(dǎo)致市場混亂的主要因素。
二、防范財政風(fēng)險的思路與對策
財政風(fēng)險屬于一種體制風(fēng)險，防范財政風(fēng)險首先應(yīng)該從體制改革入手，具體說來，就是需要做好以下幾方面的工作。
(一)繼續(xù)深入地改革經(jīng)濟(jì)體制和財政體制，明確中央政府和地方政府的職責(zé)權(quán)限
經(jīng)濟(jì)體制改革和財政體制改革中的實質(zhì)問題，就是關(guān)于權(quán)、責(zé)、利的劃分問題，就是各級政府的事權(quán)和財權(quán)的劃分問題。事權(quán)的劃分是一個非常棘手的問題。很多人認(rèn)為，財權(quán)的劃分很關(guān)鍵，但這只是表面現(xiàn)象，沒有清晰的事權(quán)劃分，財權(quán)的劃分就失去了起碼的依據(jù)。因此，事權(quán)劃分才是經(jīng)濟(jì)和財政體制中的核心問題。談到事權(quán)的劃分，就必然涉及中央政府和地方政府的定位問題。中央政府是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的組織者和主導(dǎo)者，著重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向性和原則性事務(wù)；地方政府是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實施者和從屬者，著重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性和具體性事務(wù)�？梢�，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”仍是我國未來相當(dāng)時期內(nèi)體制改革的基本目標(biāo)模式，但今后的重點應(yīng)集中在“分級管理”上，即下大力氣明確和規(guī)范地方政府的事權(quán)范圍。
(二)嚴(yán)格有序地區(qū)分財政問題和市場問題，逐步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財政
在市場經(jīng)濟(jì)中，政府是社會權(quán)力中心和社會義務(wù)中心，財政服務(wù)于政府,因此，公共性和社會性是確定財政問題的基點。這里有三層含義：財政問題的主體是政府而不是市場，是政府對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所擁有的權(quán)力和承擔(dān)的義務(wù)；財政問題的客體具有普遍性和社會性，也即公共性，如失業(yè)和失業(yè)救濟(jì)、武器生產(chǎn)和國防。解決財政問題的目標(biāo)是穩(wěn)定和公平，絕非是市場的發(fā)展與效率目標(biāo)。只有不夸大財政的職能和作用，不強(qiáng)求不切實際的財政目標(biāo)，才是降低財政風(fēng)險的必然選擇。
(三)合理有序地改革稅收體制，建立切實可行的稅權(quán)劃分模式
稅收制度改革是財政收入改革的核心內(nèi)容。我國稅制改革應(yīng)該考慮以下原則：一是建立多樣化的稅種范圍；二是建立明確的主體稅種；三是建立規(guī)范的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度。稅權(quán)是國家權(quán)力的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)。稅種的多樣化代表了國家經(jīng)濟(jì)權(quán)力的深度和廣度。主體稅種的設(shè)立影響著國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本思路和原則。中央稅和地方稅的劃分從經(jīng)濟(jì)方面體現(xiàn)著國家權(quán)力的層次性。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，稅權(quán)劃分必須考慮國家權(quán)力的統(tǒng)一性和權(quán)威性，否則會出現(xiàn)地方稅擠中央稅，附加稅擠正稅，形成地方割據(jù)，財政負(fù)擔(dān)加重，滋生嚴(yán)重的財政風(fēng)險。
(四)加強(qiáng)預(yù)算硬約束，統(tǒng)一財政資金管理，實行集中支付制度和政府采購制度
加強(qiáng)預(yù)算硬約束，就是要增強(qiáng)其作為國家財力計劃的法律約束力和技術(shù)穩(wěn)定性，嚴(yán)肅預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。目前，我國已經(jīng)開始部門預(yù)算編制試點，試行零基預(yù)算編制方法，這是增強(qiáng)預(yù)算約束力的有益嘗試。同時，維護(hù)財政資金的統(tǒng)一性也很重要，財政資金的所有權(quán)歸各級政府，管理權(quán)屬各級財政部門，由財政部門統(tǒng)一管理財政資金符合財政資金的屬性，也是降低財政風(fēng)險的重要途徑。
(五)調(diào)整財政預(yù)算權(quán)限，使中央預(yù)算和地方預(yù)算保持相對獨立，地方預(yù)算實行垂直管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)算
維護(hù)各級政府財政的獨立性是明確財權(quán)責(zé)任的必
要前提，但這種按地域板塊的過細(xì)分割，又會破壞財政資金的統(tǒng)一性。因此，可以考慮在中央預(yù)算和省一級預(yù)算各自獨立的基礎(chǔ)上，對省以下預(yù)算，包括省、市、縣級預(yù)算實行垂直管理。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上失去了公共性和社會性特征，已經(jīng)沒有存在的必要，可以考慮逐步取消。當(dāng)然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可根據(jù)具體情況，特殊處理。取消財政權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為縣一級的部門預(yù)算，照樣能發(fā)揮財政的職能作用。
(六)合理適度地發(fā)行國債，建立國債專項預(yù)算，降低因過度舉債或使用公債不當(dāng)所產(chǎn)生的財政風(fēng)險
國債導(dǎo)致的財政風(fēng)險主要表現(xiàn)為三個方面：一是量大造成的過度風(fēng)險；二是結(jié)構(gòu)不合理造成的風(fēng)險；三是使用不當(dāng)造成的風(fēng)險。事實上我國國債的發(fā)行量已經(jīng)較大了，雖然橫向比，我們比發(fā)達(dá)國家特別是歐美等國的國債規(guī)模小得多，但縱向比，我國國債增長速度遠(yuǎn)高于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，屬超常發(fā)展。加之我國國債管理手段落后，國債的使用效率不高，長此下去，勢必產(chǎn)生不利后果。因此應(yīng)實行國債專項預(yù)算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發(fā)揮國債的應(yīng)有作用。
(七)積極推進(jìn)社會保障社會化進(jìn)程，既減輕財政負(fù)擔(dān)，又能保證市場穩(wěn)定和社會發(fā)展
轉(zhuǎn)軌時期，為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)平等競爭，維護(hù)職工合法權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，必須建立起完善的社會保障體系，但社會保障資金不應(yīng)、也不可能完全由財政解決。要建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)力與義務(wù)相對應(yīng)、管理與服務(wù)社會化的社會保障體系，逐步減少財政負(fù)擔(dān)的份額。同時加強(qiáng)社會保障資金市場化管理手段，實現(xiàn)保值增值目標(biāo)。
除此之外，還可以采取稅收征管制度改革、靈活運(yùn)用公開市場業(yè)務(wù)等諸多方法，降低財政風(fēng)險。
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