對(duì)公共財(cái)政的理性思考

近年來(lái)，公共財(cái)政問(wèn)題已成為我國(guó)財(cái)政理論和實(shí)踐的一大熱點(diǎn)，財(cái)政理論界將其視為我國(guó)財(cái)政體制根本性改革的關(guān)鍵，不少地方政府的財(cái)政部門(mén)也紛紛在公共財(cái)政這個(gè)大標(biāo)題下嘗試著財(cái)政預(yù)算管理的改革實(shí)踐。盡管多年來(lái)我國(guó)許多財(cái)政改革都不同程度地具有公共財(cái)政的性質(zhì)，但更多的只是“外圍戰(zhàn)”，尚未觸及財(cái)政舊模式的核心，這就決定了我國(guó)財(cái)政雖已初步具有公共財(cái)政的輪廓，但離真正的公共財(cái)政尚有相當(dāng)距離。因此，為推動(dòng)公共財(cái)政改革向縱深發(fā)展，對(duì)公共財(cái)政的本源、公共財(cái)政同我國(guó)社會(huì)環(huán)境的相容性、在我國(guó)推行公共財(cái)政的重要性和難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入探索是十分必要的。

一、在我國(guó)推行公共財(cái)政體制的重要性

1.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚公共財(cái)政。歷史證明，無(wú)政府主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或者完全自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在配置資源中的成本很高，并不是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有效形式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要政府引導(dǎo)。通過(guò)對(duì)市場(chǎng)行為的宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，達(dá)到資源配置最優(yōu)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財(cái)政。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)財(cái)政所面對(duì)的基礎(chǔ)，已從作為行政附屬物的企業(yè)和個(gè)人，轉(zhuǎn)到了獨(dú)立的市場(chǎng)主體上來(lái)，財(cái)政的“獨(dú)立主體性”正在形成，財(cái)政活動(dòng)也正轉(zhuǎn)到為經(jīng)濟(jì)主體的公共利益提供服務(wù)上來(lái)，成為滿足經(jīng)濟(jì)主體公共需要的基本手段。國(guó)家財(cái)政對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初建時(shí)就被充分認(rèn)識(shí)到，而起調(diào)控作用的財(cái)政應(yīng)采取公共財(cái)政的形式，則是近些年才被我們逐漸認(rèn)識(shí)到的。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的國(guó)家財(cái)政不應(yīng)是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)諸多特征的傳統(tǒng)財(cái)政，而應(yīng)是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共需要相適應(yīng)的公共財(cái)政。公共財(cái)政對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在營(yíng)造硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個(gè)方面。所謂硬環(huán)境，就是要能保證市場(chǎng)的物資流動(dòng)、資金流動(dòng)和信息流動(dòng)暢通。這種市場(chǎng)環(huán)境只能由政府來(lái)提供。所謂軟環(huán)境，是指能有一套完整的法律法規(guī)，來(lái)規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“游戲規(guī)則”，并有一套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，來(lái)監(jiān)督這些“游戲規(guī)則”的實(shí)行。

2.公共財(cái)政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財(cái)政的重要特征之一，是政府預(yù)算建立在一整套科學(xué)公開(kāi)的運(yùn)作程序之上，這就為精打細(xì)算、有效地使用政府經(jīng)費(fèi)提供了制度保障，從而避免了由預(yù)算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，大大促使政府支出效率的提高。公共財(cái)政的又一重要特征，是通過(guò)對(duì)政府財(cái)力的法律制約，將所有政府預(yù)算內(nèi)外的收入都納入政府預(yù)算中，將政府的一舉一動(dòng)都納入到法治范圍之內(nèi)。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預(yù)算缺乏應(yīng)有的透明度和公開(kāi)性，就為權(quán)力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財(cái)政的推行實(shí)為醫(yī)治政府權(quán)力腐敗的一劑良藥。

二、我國(guó)公共財(cái)政改革向縱深推進(jìn)所面臨的難題

1.在公共財(cái)政體制下國(guó)有經(jīng)濟(jì)的定位問(wèn)題。無(wú)論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)決定了與國(guó)有經(jīng)濟(jì)相關(guān)的財(cái)政收支始終是一種客觀存在。西方公共財(cái)政學(xué)建立在以私有經(jīng)濟(jì)為主的“社會(huì)共同需要”之上，我國(guó)在借鑒西方公共財(cái)政體制時(shí)如何給大量的國(guó)有經(jīng)濟(jì)定位，就成為一大難點(diǎn)問(wèn)題。有些學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的財(cái)政應(yīng)該由公共財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政所組成，提出所謂的公共財(cái)政雙元結(jié)構(gòu)論。也有學(xué)者將國(guó)有經(jīng)濟(jì)視作構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政體制的關(guān)鍵障礙，主張放棄對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的庇護(hù)�！肮�共財(cái)政雙元論”本身違背了公共財(cái)政論將財(cái)政定位在滿足社會(huì)共同需要的這一初衷。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，涉及國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)政收支，也同樣服務(wù)于社會(huì)公共需要這一大目標(biāo)，這部分政府收支僅僅是財(cái)政的一個(gè)構(gòu)成要素，而非獨(dú)立成分。也即是說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政只是公共財(cái)政的一個(gè)組成部分。從根本上說(shuō)，如果將滿足社會(huì)共同需要作為財(cái)政分配的唯一目標(biāo)，那么公共財(cái)政必然是一元論。至于將國(guó)有經(jīng)濟(jì)視作公共財(cái)政的障礙、主張放棄對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)庇護(hù)的觀點(diǎn)，與我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征相違背，也是不符合國(guó)情的。

我國(guó)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中曾經(jīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，遠(yuǎn)比西方的一般企業(yè)多，它們不僅承擔(dān)了大量理論上應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)，而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充任了“龍頭”作用，帶動(dòng)了大量的集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。現(xiàn)如今，國(guó)有企業(yè)擔(dān)負(fù)的政府職責(zé)不可能馬上全部轉(zhuǎn)給政府承擔(dān)起來(lái)，同時(shí)，能替代國(guó)有企業(yè)龍頭作用的經(jīng)濟(jì)力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國(guó)有企業(yè)“一刀切”式地退出，很可能出現(xiàn)一些“真空”或“半真空”狀態(tài)，這對(duì)社會(huì)資源的充分運(yùn)用和調(diào)動(dòng)是不利的，為此，在公共財(cái)政建設(shè)過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)的去留，應(yīng)該注重效率標(biāo)準(zhǔn)。真正有效率的企業(yè)，應(yīng)予以保留和發(fā)展；確實(shí)無(wú)效率的，應(yīng)予以裁撤。就我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)目前發(fā)展的勢(shì)頭看，隨著國(guó)企脫困目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，國(guó)企上交給政府的利潤(rùn)必將大幅度增長(zhǎng)，如果將此部分收入用于國(guó)企高新技術(shù)項(xiàng)目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現(xiàn)公共財(cái)政的要求，即將與國(guó)有經(jīng)濟(jì)相關(guān)的財(cái)政收支定位于滿足社會(huì)共同需要之上。

2.如何根本變革我國(guó)的政府預(yù)算制度。如果說(shuō)我國(guó)多年來(lái)構(gòu)建公共財(cái)政體制的大多數(shù)改革都只是“外圍戰(zhàn)”，尚未觸及財(cái)政舊模式的核心，那么這個(gè)核心就是政府預(yù)算制度。乍一看，我國(guó)的政府預(yù)算也是按照必要的程序編制的，但更多的僅是流于形式而已。預(yù)算編制中長(zhǎng)官意志過(guò)強(qiáng)，主觀隨意性過(guò)大，政府預(yù)算草案是在預(yù)算年度已開(kāi)始之后才提交人大會(huì)議審議，且審議、批準(zhǔn)時(shí)間過(guò)短，使得人大會(huì)議實(shí)際上難以深入地對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審議和修改。預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中缺乏法律的權(quán)威性，確定了的預(yù)算可以不執(zhí)行，而沒(méi)有預(yù)算的也可以隨意收支，預(yù)算的追加、追減沒(méi)有執(zhí)行相應(yīng)的法律程序，帶有很強(qiáng)的任意性和長(zhǎng)官意志性。大量的預(yù)算外財(cái)力的存在，直接否定了政府預(yù)算應(yīng)包括所有政府收支的基本原則，使之無(wú)法約束和規(guī)范政府行為。

迄今為止，我國(guó)的政府預(yù)算未能真正決定和約束政府行為。目前我國(guó)的政府預(yù)算，只是政府安排自身收支的粗略的年度計(jì)劃，而不是真正的政府預(yù)算，這決定了公共財(cái)政尚未在我國(guó)建成。為此，我們必須下決心根本變革政府預(yù)算制度，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算編制程序和規(guī)章，增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審議和批準(zhǔn)的實(shí)效性，對(duì)違背政府預(yù)算的行為應(yīng)追究其法律責(zé)任，并將預(yù)算外財(cái)力也統(tǒng)一納入政府預(yù)算之內(nèi)。只有這樣，才能建立真正意義上的政府預(yù)算制度，確保公眾對(duì)政府行為的約束，從而真正構(gòu)建起我國(guó)的公共財(cái)政體制。

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