公共事物的責任分擔與利益分享——公共事物管理體制改革與開放的思考

摘要：公共事物是關(guān)系國家、集體、個人共同利益的社會性事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)供給和公共服務(wù)的設(shè)立開展。政府作為唯一主體，包攬一切公共事物的舊格局，是與高度集中統(tǒng)一的政治體制和單調(diào)的社會生活相聯(lián)系的。公共事物的新形態(tài)，要求政府轉(zhuǎn)變職能，推動公共管理社會化，構(gòu)建政府與非營利組織責任分擔，平等競爭，利益共享的新模式，實現(xiàn)有中國特色社會主義公共管理制度的創(chuàng)新。

   一、公共事務(wù)的內(nèi)涵與特性

   公共事務(wù)就是伴隨社會發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國家。集體、個人共同利益的社會性事務(wù)。公共事務(wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展。從廣義上理解，國家事務(wù)和階級事務(wù)也可列入公共事務(wù)的范疇，或者說它們之間有相互包含的關(guān)系。但是，我們認為，國家事務(wù)、階級事務(wù)的目標指向與社會公共事務(wù)是不相同的，這兩類事務(wù)的運作也有專門的規(guī)制，其承擔者也特定不二。因此，還是應與公共事務(wù)嚴加區(qū)別，另當別論。

   公共事務(wù)的最大特性，就是它的公共性。公共事務(wù)的發(fā)生源自公共需求的變動；公共事務(wù)的承擔是政府的責任，但它不排斥任何社會組織和社會成員的參與；公共事務(wù)的成果又可以讓參與者（投資人）和非參與者（非投資人）共同享受，普遍獲益。這種現(xiàn)象，經(jīng)濟學稱之為公共事務(wù)的非排他性和不可分割性。公共事務(wù)的“公共”特性，決定了公共事務(wù)是無利可圖的，公共物品和公共服務(wù)是無法通過市場交易提供的。所以，以追求利潤為目標的企業(yè)“不愿管”公共事務(wù)，而勢單力薄的私人又“管不了”公共事務(wù)。那么，公共事務(wù)的責任就理所當然地落在專門的公共管理機構(gòu)——政府身上。

   但是，公共需求的不斷變動，又決定了公共事務(wù)還具有另外兩個特性——多樣性和階段性。

   公共事務(wù)的多樣性，表現(xiàn)出社會生活的變化發(fā)展，公眾自主選擇公共物品和服務(wù)的權(quán)力的真正實現(xiàn)。公眾對公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好傾向不可能一模一樣。普遍的需求與特殊的需求。較低層次的需求與較高層次的需求，分布不均地存在于不同的社會群體中。恰恰是公共事務(wù)的多樣性，檢驗了政府壟斷公共事務(wù)權(quán)力的優(yōu)點和缺點，同時，為以益公惠民、服務(wù)大眾為宗旨，以非營利為基本原則的民間社團組織與政府分擔公共事務(wù)責任提供了實踐依據(jù)，并創(chuàng)造了極大的機會和生長空間。

   公共事務(wù)的階段性，表現(xiàn)出公共事務(wù)在社會發(fā)展的不同階段，會有不同的內(nèi)容、不同的形式和不同的標準；某些事物在某一階段會集聚增多，某些事務(wù)的范圍、對象會發(fā)生轉(zhuǎn)移變化。在經(jīng)濟不發(fā)達的社會階段，低層次的基本生存需要是公眾普遍的需求，那么，公共事務(wù)的大部分甚至全部都是圍繞著提供和保障公眾基本的吃飯穿衣展開。社會經(jīng)濟發(fā)達了，公眾的生活品位發(fā)生分化，對生存質(zhì)量和福利水平的要求更高，更多元化，文化方面、個性發(fā)展與享受方面的公共事務(wù)增多了。例如，現(xiàn)階段，居住環(huán)境方面的公共事務(wù)增多了，人口流動、衛(wèi)生保健、尊老愛幼方面的公共事務(wù)增多了，消除貧富差距、創(chuàng)造平等機會方面的公共事務(wù)增多了。而且，一些原來純屬經(jīng)濟事務(wù)范疇的事務(wù)，也逐漸轉(zhuǎn)化擴大為公共事務(wù)，例如，交通、電話通訊、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等事務(wù)。顯然，此階段的公共事務(wù)與經(jīng)濟匾乏時代的公共事務(wù)不可同日而語。

   現(xiàn)代社會，是以和平與發(fā)展為主題的社會，各國政府已注意到治理好公共事務(wù)，對國內(nèi)穩(wěn)定，提高國際競爭力，促進和平與發(fā)展的重要意義。許多發(fā)達國家，把改革公共事務(wù)管理作為政府的優(yōu)先目標之一。國際權(quán)威評估機構(gòu)已把公共事務(wù)管理作為衡量一國政府施政目標和治理水平的重要指數(shù)，把公眾在公共事務(wù)中的地位和參與程度，作為衡量一個社會民主文明進步的尺度。

   二、公共事務(wù)管理的舊格局和現(xiàn)時狀態(tài)

   隨著我國社會發(fā)展，社會公共生活日新月異，公共事務(wù)日趨豐富膨脹，舊的公共管理模式受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，政府擔負公共管理職能的各種弊端也逐漸暴露出來，諸如：公平與效率的矛盾；相對固定的行政程序不適應日趨變動的公共事務(wù)的矛盾；政府機構(gòu)膨脹、管理成本無限增長、財政負擔加劇問題；官僚主義和形式主義問題；難以遏制腐敗問題等等。公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新勢在必行。

   新中國50年來公共事務(wù)管理的基本狀況和格局，有四個突出的特點：

   1． 管理公共事務(wù)的中心地位。主體地位幾十年牢固不變。政府包攬一切公共事務(wù)，自上而下，一統(tǒng)到底，方方面面，無所不在。社會一切公共福利來自政府；

   2．各級政府行政部門重疊龐大，低效率高成本運行；

   3．習慣運用行政命令。宣傳教育、群眾運動。義務(wù)勞動綜合治理的模式；

   4．政府之外，沒有任何自治的承擔公共事務(wù)職能的機構(gòu)。

   具體分析，公共事務(wù)管理舊格局之“特”與中國過去的國情之“特”也是相互吻合的。

   首先，指導思想上的‘極左”和理論上的教條主義，直接導致體制上的僵化和管理行政的偏執(zhí)。政府在施政過程中，把遵循“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，逐漸演變成了包攬～切公共事務(wù)，全面壟斷公共權(quán)力。

   其次，在計劃經(jīng)濟體制下，社會公共事務(wù)與政治、經(jīng)濟高度集中統(tǒng)一千一體，不僅政企不分，社會公共事務(wù)的運行也高度依附于政治權(quán)力的要求和政治目標、原則及秩序的規(guī)定。政府的職能并沒有實現(xiàn)也不可能真正實現(xiàn)分化。體制決定了政府必然包攬一切公共事務(wù)。政府辦企業(yè)、政府辦社會，政府把天下的事務(wù)、天下的責任一身擔，成為唯一的公共事務(wù)管理機構(gòu)，名副其實的“全能政府”。

   第三，從社會公共生活的主體——公眾的狀態(tài)看，民間缺乏公共契約的自律與他律的傳統(tǒng)習慣，而政府又沒有締造民主參與、廣泛合作的制度進行有效的利益誘導，那么，公共事務(wù)除政府獨家辛勞經(jīng)營之外，原本可開采利用的更深厚更廣闊的民間資源都白白流失掉了。

   第四，長期以來，我國民眾的溫飽問題未解決，基本的物質(zhì)文化生活需求處于低層次，公共事務(wù)相對簡單，量少。

   客觀評價，必須肯定的是，人民政府幾十年來在為最廣大的人民群眾提供最基本的公共物品和公共

服務(wù)方面，是全心全意不遺余力的。不管政府組 織有多大局限性，政策措施多么僵化死板，為全體公民提供基本的公共物品和公共服務(wù)還是政府的職責。不過，面對飛速發(fā)展的社會，面對公共事務(wù)的新生長、新形態(tài)，政府獨家承擔的職責也必須向政府外延伸，分解了。

   我國從1998年開始實施新一輪機構(gòu)改革，對政府機構(gòu)的整體功能和管理職能進行重新疏理定位，這種職能定位，用朱镕基總理一句最簡潔的話說就是：政府要管市場，但不能辦市場。具體地說，政府職能主要是宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)三大塊。這反映出政府力圖實現(xiàn)其行政管理與加速構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制的目標取向相適應，與社會公共事務(wù)呈現(xiàn)的嶄新變化相適應。這是一次不同于以往的帶有制度性根本轉(zhuǎn)變的改革。已經(jīng)進行的改革，給企業(yè)乃至整個經(jīng)濟生活帶來的效益是巨大的。企業(yè)脫離了政府的行政管制，以真正獨立的經(jīng)濟主體投入市場競爭，追逐和獲取最大的商業(yè)利潤，整個社會經(jīng)濟總量迅速增長，人民群眾物質(zhì)文化生活日益充實豐富，社會公共事務(wù)也日趨膨脹，并隨之出現(xiàn)許多新領(lǐng)域、新形態(tài)、新問題。但是公共事務(wù)的變化并沒有像經(jīng)濟事務(wù)、政治事務(wù)的變化那樣引起從政府到民間強烈的關(guān)注。在公共事務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的許多問題，更顯示出政府目前的體制改革和職能轉(zhuǎn)變在公共事務(wù)管理方面還不到位，不配套，不銜接和不適應。這就造成了目前我國公共事務(wù)管理總體上呈現(xiàn)“三態(tài)”：

   1． 矛盾態(tài)。一方面政府體制改革把公共服務(wù)作為一項重要職能加強和改進；一方面社會公共事務(wù)伴隨市場經(jīng)濟發(fā)展豐富擴大，大量的公共事務(wù)是前所未有的（沒見過），政府受職能和人員編制、素質(zhì)制約，既不可能投入更多行政資源來管理（管不了），又缺乏管理的經(jīng)驗和技術(shù)（管不好），若按舊的行政主體模式來管，往往出力不討好。

   2． 2．真空態(tài)。長期以來，我國國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一直局限在第一部門（企業(yè)）與第二部門（政府）的二元化格局當中，而對以非營利為目的，以參與公共事務(wù)、推進社會公益為宗旨的第三部門（營利組織）構(gòu)建與發(fā)展嚴重忽視。社會公共事務(wù)責任分擔的法規(guī)、政策幾乎空白；民間合作承擔公共事務(wù)的意識淡漠，能力乏弱；有關(guān)第三部門（非營利組織）的理論研究和輿論宣傳更為少見。

   3． 3．流失態(tài)。由于制度的空缺和體制轉(zhuǎn)換的不到位、不配套、不銜接，導致社會公共事務(wù)的“利益蛋糕”無法做大，甚至導致利益流失。例如，市民利益社區(qū)化后，社區(qū)服務(wù)與管理制度的空缺；企業(yè)污染公共環(huán)境并對民眾健康造成損害，這種外部不經(jīng)濟問題縷縷發(fā)生無力糾正；城鎮(zhèn)現(xiàn)有公共文體設(shè)施和福利設(shè)施長時間閑置甚至荒廢，有些轉(zhuǎn)為商業(yè)性使用；企業(yè)、私人捐贈的公益金，本來有保值增值的能量和效應，由于機構(gòu)和制度不完善，無監(jiān)管，賬目混亂，致使大量基金不僅難以保值增值，甚至在投資中被騙，被拆借、挪用、流失；許多適宜政府與非營利組織攜手開發(fā)共同承擔的公益事業(yè)，未能有效地開發(fā)等等。

   4． 公共事務(wù)管理的改革正隨政府體制的改革在推進中，方向已明確，大勢趨好�，F(xiàn)在所要做的，就是加速新陳代謝，全方位實現(xiàn)公共事務(wù)管理的制度創(chuàng)新。

   三、公共事務(wù)管理的新模式

   考察當今西方發(fā)達國家，繁多的社會公共事務(wù)，包括為國民提供各種福利，政府的作用十分有限，而無數(shù)的非營利組織卻活躍于社會公共事務(wù)的各個角落，各個層面。從育嬰到養(yǎng)老，從早餐營養(yǎng)到房屋修繕，從博物館、圖書館到著名學府、交響樂團，公民權(quán)益、法律援助，甚至海外救援，民間的非營利組織都有擔當著十分重要的角色。這里，固然有傳統(tǒng)原因，但更重要的原因，是對世紀80年代以來，西方發(fā)達國家普遍推行了公共管理制度的改革，正構(gòu)建一種嶄新的公共事務(wù)管理模式。如何依據(jù)我國的國情，借鑒西方發(fā)達國家公共管理制度改革的經(jīng)驗，構(gòu)造有中國特色的社會主義公共事務(wù)管理新模式，我們認為可以從以下幾方面考慮：

   1．公共事務(wù)管理責任分擔

   公共事務(wù)管理責任分擔，取決于政府職能轉(zhuǎn)換的到位，把一貫由政府直接承擔的公共事務(wù)轉(zhuǎn)移給政府外的民間非營利組織。其動機和目標就是打破公共事務(wù)管理政府唯一主體、包攬一切的格局，逐步實現(xiàn)公共事務(wù)管理社會化。

   根據(jù)新的公共管理模式，政府雖然還是專門的公共管理機構(gòu)，但卻不是唯一機構(gòu)。在民間非營利組織能夠提供有效的、經(jīng)濟的、高質(zhì)量的公共物品和公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府必須退出，這樣可以激發(fā)民間的創(chuàng)造性潛力和建設(shè)能量。政府雖然隨公共管理職能的部分轉(zhuǎn)移，也轉(zhuǎn)移了公共事務(wù)的責任，但絕不是放棄了責任。政府依然承擔著公共事務(wù)的政治責任和經(jīng)濟責任，即政府通過公共政策。公共管理和服務(wù)標準。目標、原則的制定和監(jiān)督執(zhí)行，保證“全心全意為人服務(wù)”的宗旨真正落實，保證公共事務(wù)管理的質(zhì)量不能降低。同時，政府有責任培養(yǎng)教育非營利組織的管理人員，提高他們的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，推動非營利組織健康、規(guī)范。持續(xù)發(fā)展；政府有責任根據(jù)公共事務(wù)的不同領(lǐng)域。性質(zhì)。類別，對承擔責任的非營利組織進行財力支持和實行稅收優(yōu)惠。即便在一些需要政府直接參與管理的公共事務(wù)領(lǐng)域，政府也應采取“有進有退”“有所為，有所不為”的策略，進而有為，退而有序，多做“雪中送炭”，少搞“錦上添花”。

   政府從具體的公共事務(wù)中解脫出來，就能夠以監(jiān)察者和指導者身份審視公共管理質(zhì)量和效益，促進公眾權(quán)益和福利的擴大。同樣，由于政府管理公共事務(wù)權(quán)力下放，公共權(quán)力獨家壟斷的格局被打破，社會監(jiān)督制約機制加強，不僅有利于政府克服官僚主義傾向，減少政府官員權(quán)力腐敗的機會，而且可以監(jiān)督和糾正非營利部門可能出現(xiàn)的“第二政府化”及成員的“官僚化”傾向，當然，也相應降低了公共事務(wù)管理的成本。

   各類非營利組織進人公共事務(wù)領(lǐng)域，與政府分擔責任，還可以有效地醫(yī)治與市場經(jīng)濟相伴生的“淹場失靈、政府失靈’綜合癥”�！笆袌鍪ъ`”是指市場機制不能使資源配置達到最優(yōu)化的狀態(tài)，特別是不能按最優(yōu)化的原則提供公共物品和公共服務(wù)；而“政府失靈”是指政府作為公共事務(wù)的主要承擔者，只能按平等的原則提供一般的公共物品和公共服務(wù)，滿足普遍的需求，而不可能滿足公眾‘個性化”。“多元化”的需求。在“失靈”癥狀下，非營利組織（第三部門）就可以展現(xiàn)其自身多樣性服務(wù)和供給的優(yōu)勢，與政府形成互補關(guān)系。例如，我國“希望工程”、志愿者組織、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)及慈善團體等非營利組織，通過實施扶貧、助殘�？祻汀Ｔ倬蜆I(yè)等活動，調(diào)節(jié)社會成員的收人差距，減少貧富不均，救助社會弱勢群體，創(chuàng)造平等機會，緩和社會矛盾，營造

穩(wěn)定和諧的社會發(fā)展環(huán)境；再如，一些企業(yè)為追求最大的利潤，不惜以損害公共環(huán)境為代價，隨意排放廢氣、廢水、廢渣，造成外部不經(jīng)濟，而自然（綠色）環(huán)保組織、社區(qū)自助團體。動物保護組織等非營利組織就能夠協(xié)同政府職能部門及新聞媒體等機構(gòu)，對這類企業(yè)實施監(jiān)測、限制整改、輿論壓力、受害索賠等行動，促進社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；還有，非營利組織資本有機構(gòu)成相對于營利組織（企業(yè)）較低，即非營利組織本身的運作成本低。這樣，它的自身容量和發(fā)展空間就很大，大量從第～產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力和第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）結(jié)構(gòu)調(diào)整技術(shù)進步轉(zhuǎn)移出來的勞動力，都可以吸收進入重點從事第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）的非營利組織。這正符合現(xiàn)代社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。人力資源重新配置的大趨勢。

   其實，非營利組織釋放能量的空間還很大，遠不止這些。在市場經(jīng)濟條件下，許多事務(wù)政府不直直接插手干預，或者干預以致成本過高，而交給民間非營利組織去做，會收到事半功倍的效果。近幾年，頻頻舉行的國際性、區(qū)域性的“非政府組織”論壇，對中國及世界范圍的現(xiàn)實問題和未來發(fā)展進行研討、預測和技術(shù)咨詢，它所形成的“軟科學”成果，無疑對政府決策和企業(yè)拓展起到非同一般的效果。非營利組織承接了政府的某些公共事務(wù)管理職能，又非政府權(quán)力的延伸和擴張，這種政府與社會之間的中介地位和角色，使得它可以保持中立，靈活自主地參與社會公共生活。

   當然，列舉非營利組織的種種優(yōu)勢，并非想證明它完美無缺，是包醫(yī)社會‘下病”的“靈丹妙藥”，也無意將它理想化。相反，對于中國的非營利組織來說，要與政府分擔責任，要將潛在的能量。優(yōu)勢和長處變?yōu)楝F(xiàn)實，還有很多艱苦的�；�礎(chǔ)性工作要做。至少，以下三項建設(shè)應予優(yōu)先考慮：第一，培養(yǎng)一批境界高、素質(zhì)優(yōu)的專業(yè)人才隊伍。這又分兩個方面：一方面，非營利組織除吸引大量志愿人員參與工作外，專職管理人員的人格魅力和綜合素質(zhì)對推動組織的運作至關(guān)重要；另一方面，任何非營利組織都要有自己的“專業(yè)”定位。優(yōu)秀的專業(yè)素質(zhì)和豐富的經(jīng)驗無疑有利于提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，而專業(yè)素質(zhì)差或定位不清不僅不利于吸引支持者捐助，而且會降低組織的公信度。第二，非營利組織必須學會以最好的方式管理。僅僅有一批具無私愛心和良好意愿的仁人還不夠，還必須高效地運作，并追求最低成本最優(yōu)結(jié)果。非營利組織必須是“效率組織”。第三，非營利組織必須學會籌資募捐。非營利組織必須拿出物品和服務(wù)成果吸引公眾捐獻，要善用媒體宣傳自己，還要建立嚴格的財務(wù)審核和準確的信息披露制度。非營利組織必須是“廉潔組織”。

   公共事務(wù)的責任分擔，不僅僅是擴大了社會責任的覆蓋面，實質(zhì)上是開發(fā)利用了高品質(zhì)的社會資源，大大增加了公共物品和公共服務(wù)的有效供給量，給飛速發(fā)展變化的社會添加了新的生機和活力。

   2．公共事務(wù)管理引入競爭

   市場競爭，可以帶來資源的優(yōu)化配置，帶來公共物品和公共服務(wù)的多樣化。但是，公共事務(wù)不像經(jīng)濟事務(wù)可以直接通過市場競爭，實現(xiàn)最優(yōu)化目標。因為，公共物品和公共服務(wù)所具有的特性，使得花錢購買的人和不花錢購買的人，都能得到同樣的享受。如果大多數(shù)社會成員都希望別人出錢出力，自己“免費占光”，公共物品和公共服務(wù)便無人提供。由此可見，公共事務(wù)不可能通過市場體系，即由個別消費者與生產(chǎn)者之間的交易來解決。而在計劃經(jīng)濟時代，政府是將公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域當成純消費領(lǐng)域，由行政職能部門或稱為“事業(yè)單位”的政府附屬機構(gòu)，靠有限且固定的撥款來經(jīng)營運作，這便在很大程度上限制了公共物品和公共服務(wù)的開發(fā)、生產(chǎn)及供給。實踐證明，政府獨家壟斷公共事務(wù)，無論從質(zhì)或量方面衡量，都有無法滿足公眾的普遍需求和特殊需求。

   但是，政府是市場原則的永恒禁區(qū)，公共權(quán)力不可交換。也就是說，由政府壟斷公共事務(wù)，公共事務(wù)領(lǐng)域就不可能按市場原則引入競爭機制。現(xiàn)在，推進公共事務(wù)管理社會化，承擔公共事務(wù)的非政府的非營利組織就可以打破禁區(qū)，合情合理合法地實現(xiàn)公共管理與市場競爭的“稼接”。

   首先，營利組織的“效益第一、優(yōu)勝劣汰、用戶是上帝”的管理理念和管理方式可以引入公共管理過程。在公共權(quán)力社會化環(huán)境中，公眾掌握有選擇公共管理組織的絕對權(quán)力。公眾的滿意程度是評價服務(wù)組織的基本標準。因此，哪個組織要在市場競爭中謀求和爭取自己的機會。份額和地位，就必須拿出自己的物品和服務(wù)接受公眾的選擇。原來政府壟斷公共事務(wù)時的一切弊端和局限，在公平競爭中，在公眾的選擇中將會減少、弱化甚至被消解。

   其次，承擔公共事務(wù)的非營利組織以政府的經(jīng)費和社會捐款作為業(yè)務(wù)運作的資本，那么，就必須自覺接受政府和社會捐助人的監(jiān)督，搞好行業(yè)自律，建立規(guī)范的財會制度，對產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)項目進行成本核算，以求獲得最優(yōu)的社會效益和經(jīng)濟效益。這樣，從制度上克服政府壟斷時只投入，不管效益，追求“公平”，犧牲“效率”的弊端，實現(xiàn)公共事務(wù)管理的“公平、效率、成本”三者兼得，均衡發(fā)展。

   第三，承擔公共事務(wù)的非營利組織為爭取產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化。多樣化、個性化，可以憑自身優(yōu)勢與營利企業(yè)合作，進行項目的技術(shù)研究和開發(fā)，在不影響服務(wù)質(zhì)量和公眾接受的原則下，甚至可以給予營利組織相應的商業(yè)機會和商業(yè)利益。需要指出的是，非營利組織的宗旨和根本性質(zhì)是非營利性的，并不意味著這些組織不會盈利。它不以營利為目的，它依法合理的服務(wù)性收費及運作中獲得的利潤，再投入繼續(xù)運作，可以增強服務(wù)能力，提高產(chǎn)品素質(zhì)�？傊�，公共管理引入競爭，可以使公共產(chǎn)品公共服務(wù)更加多樣化。優(yōu)質(zhì)化和低成本，直接受益的必然是公共事務(wù)的主體——公眾。

   3．公共事務(wù)的利益共享

   “共享”，是一個含義豐富的概念。1995年，在丹麥首都哥本哈根舉行的社會發(fā)展問題世界首腦會議，把“人人共享的社會”作為主題。在會議通過的《行動綱領(lǐng)》中對其含義作了闡述：一個人人共享的社會，是一個包容的社會，其基礎(chǔ)是尊重所有人的人權(quán)和基本自由，文化和宗教多樣化，社會正義、民主參與和法制。人人共享的社會，是一個根據(jù)所有人的需要和能力，調(diào)整自身結(jié)構(gòu)和動作，并調(diào)整自己政策和計劃的社會，從而發(fā)揮全體社會成員的潛能，并為所有人謀取福利。因此，可以理解，“共享”，是人類生存資源的共享，是發(fā)展機會的共享，是社會成果的共享。共享的社會，將進一步使人能夠在互惠和公平的原則指導下，彼此投資，并分享此種投資的成果。

   我們認為，把“利益共享”作為中國特色社會主義公共管理改革的終極目標最恰當不過了。公共事務(wù)，實質(zhì)上體現(xiàn)的是公共利益。

過去，我們在公共事務(wù)管理中，強調(diào)國家利益、集體利益、個人利益三者的統(tǒng)一。無疑，這是正確的。只有三者統(tǒng)一，才能實現(xiàn)共同利益，才能“共享”。遺憾的是，實踐中卻總是將個人利益從“統(tǒng)一”中剝離出來，又總是以公共利益的“理由”限制、削弱甚至“犧牲”個人利益，而且，這種“犧牲”長期得不到“補償”。久而久之，人們參與公共事務(wù)的真誠與熱望受到傷害，人們對待公共事務(wù)就變得冷淡、虛假應付。消極抵觸，而作為社會公共利益的“蛋糕”遲遲做不大，甚至萎縮。實際上，這已經(jīng)造成了公共事務(wù)領(lǐng)域的惡性循環(huán)。

   公共事務(wù)管理的改革與創(chuàng)新，勢必要在制度上和宏觀環(huán)境上創(chuàng)造“利益共享”的局面。使更多的人走出私人生活的領(lǐng)域，樂于與他人合作交往；更多的人樂于投資于社會公共事務(wù)，承擔社會公共事務(wù)。在公共事務(wù)中，個人的權(quán)利、非政府的社會組織的權(quán)利與政府的權(quán)利是平等的，待遇是互惠的，利益是共享的。這樣，社會主義公共利益的“蛋糕”才能越做越大，人人共享的資源才能越來越豐富，社會發(fā)展和個性發(fā)展的空間才能越來越廣闊。這方面，大連。上海、南京等地社區(qū)建設(shè)的成果，深圳市志愿者組織“義工聯(lián)”的活動，都是成功的范例。今年，國家將要實施的“志愿者注冊登記制度和志愿者服務(wù)時間儲蓄制度”（據(jù)2000年12月 6日《中央電視臺》報道），為推動公共事務(wù)管理的改革，實現(xiàn)“利益共享”開創(chuàng)了制度先例。

   中國改革開放的設(shè)計師鄧小平曾提出：發(fā)展才是硬道理。還提出，要把人民滿意不滿意，人民擁護不擁護，作為黨和政府制定政策和推進工作的出發(fā)點。可以說，只有實現(xiàn)公共事務(wù)管理制度的改革開放，才能促進公共事物豐富和發(fā)展，公共利益充實和擴大，而能不能夠?qū)崿F(xiàn)“利益共享”，是檢驗以勤政。廉潔、務(wù)實、高效為目標的政府體制改革成功與否的標志，是檢驗政府新的公共事務(wù)的管理制度成功與否的標志，是檢驗政府是否真正貫徹落實“全心全意為人民服務(wù)”宗旨的標志。

   中國人口眾多，地域廣闊，社會又處在大變革大轉(zhuǎn)折大發(fā)展的過程。因此，任何～項改革與創(chuàng)新的舉措都將是一個漸進的過程，都將有一個實驗推廣的階段，都應當是實事求是，因地制宜，因“事”制宜的。我們堅信，公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新，必將推動我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展，推動社會文化的全面進步，極大地增進廣大人民群眾的根本利益。

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