電子政務(wù)與行政環(huán)境

羅伯特·達(dá)爾在《行政學(xué)的三個(gè)問題》中曾指出：“從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究之后才可以判定�！�

　　電子政務(wù)的策略，是從各國(guó)的實(shí)踐中歸納出來的“概論”，從行政生態(tài)學(xué)研究角度，我們不對(duì)它進(jìn)行好或壞的價(jià)值判斷。我們只關(guān)心某種具體策略“是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合”。一個(gè)具體的電子政務(wù)策略，只有適合“特殊場(chǎng)合”的具體國(guó)情，我們才對(duì)它判斷為“好”，否則就要判斷其為“壞”。隨著一國(guó)行政環(huán)境的發(fā)展變化，行政系統(tǒng)的策略選擇也不可能一成不變。好與壞的判斷，也是與時(shí)俱進(jìn)的。

　　

　　什么是行政環(huán)境

　　行政環(huán)境就是政府管理的環(huán)境，它是指圍繞行政活動(dòng)和行政現(xiàn)象這一主體的外部境況，是各種直接地或間接地作用和影響行政活動(dòng)的客觀因素的總和。 宏觀行政環(huán)境即通常所說的國(guó)情，包括國(guó)際的社會(huì)、自然環(huán)境和國(guó)內(nèi)的社會(huì)、自然環(huán)境，它是行政環(huán)境的基礎(chǔ)，對(duì)行政活動(dòng)有決定性的作用。

　　1961年,美國(guó)夏威夷大學(xué)教授弗雷得·雷各斯（Fred W·Riggs）發(fā)表了《行政生態(tài)學(xué)》一書。通過對(duì)各國(guó)行政生態(tài)要素的分析,提煉出他認(rèn)為最重要的五個(gè)要素,并對(duì)這些要素造成的影響進(jìn)行了分析。這五個(gè)要素分別是：經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治構(gòu)架。這五種要素之間不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影響的，因此在實(shí)際考察中，情形是錯(cuò)綜復(fù)雜的，既要注意單個(gè)分析這些重要因素，又要注意到彼此之間的互動(dòng)性。

　　行政管理與行政環(huán)境的關(guān)系是雙向的、辨證的。一方面，行政管理都處在一定的行政環(huán)境中，并受到行政環(huán)境的影響和制約，有什么樣的行政環(huán)境，就有什么樣的行政管理，行政管理必須適應(yīng)行政環(huán)境的變化，由于行政環(huán)境不是一成不變的，所以行政管理也不是一成不變的，行政管理必須從實(shí)踐出發(fā)，從客觀的行政環(huán)境出發(fā)；另一方面，行政管理對(duì)行政環(huán)境具有能動(dòng)的反作用，它可以改造行政環(huán)境，要么使行政環(huán)境變好，要么使行政環(huán)境變壞。

　　依據(jù)這種理論，我們研究電子政務(wù)與行政環(huán)境的關(guān)系就會(huì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)要素在各種環(huán)境要素中，對(duì)電子政務(wù)的影響最大。

　　

　　行政環(huán)境對(duì)電子政務(wù)的影響

　　經(jīng)濟(jì)要素作為行政環(huán)境的首要環(huán)境因素，對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展階段水平，具有決定性影響。表現(xiàn)為，不同的現(xiàn)代化程度和收入水平，生產(chǎn)方式不同；不同生產(chǎn)方式，社會(huì)組織形式不同；不同社會(huì)組織形式，政府組織結(jié)構(gòu)不同。

　　第一， 不同現(xiàn)代化程度和收入水平的國(guó)家，生產(chǎn)方式階段不同。高收入國(guó)家已經(jīng)完成工業(yè)化意義上的現(xiàn)代化，正向后工業(yè)社會(huì)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變；中高收入和中低收入國(guó)家，處在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化意義的現(xiàn)代化過程中，一般處在向工業(yè)生產(chǎn)方式的全面轉(zhuǎn)變之中；低收入國(guó)家往往是農(nóng)業(yè)國(guó)，如烏克蘭、孟加拉國(guó)等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式還在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占重要地位。

　　第二， 不同生產(chǎn)方式?jīng)Q定不同社會(huì)組織方式。扁平化網(wǎng)絡(luò)組織，是隨著信息化生產(chǎn)方式興起而興起的；科層制組織，是隨工業(yè)生產(chǎn)方式興起而普及的；家庭式組織，是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相伴隨的。

　　第三， 社會(huì)組織方式?jīng)Q定政府組織結(jié)構(gòu)。 政府流程再造，往往出現(xiàn)于扁平化企業(yè)網(wǎng)絡(luò)組織發(fā)達(dá)的后工業(yè)化國(guó)家。例如，美國(guó)政府提出的“重塑政府”的改革，重點(diǎn)就是把企業(yè)家精神引入政府管理。其中大量引入了企業(yè)的扁平化組織管理經(jīng)驗(yàn)；在科層化組織為主的工業(yè)化社會(huì)之中，科層制一般成為政府組織結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)形式；在主要經(jīng)濟(jì)體中廣泛存在農(nóng)業(yè)家族式組織的社會(huì)之中，政府改革主要還集中在從家長(zhǎng)制向科學(xué)管理轉(zhuǎn)變上。

　　中國(guó)社科院信息化研究中心按世界銀行高、中高、中低和低收入四類國(guó)家劃分，分別找10個(gè)國(guó)家進(jìn)行實(shí)測(cè)分析。在全部40個(gè)國(guó)家中，有38個(gè)國(guó)家呈現(xiàn)一般規(guī)律，只有泰國(guó)（中低收入組）和印度尼西亞（低收入組）與眾不同。

　　一般規(guī)律是：一國(guó)電子政務(wù)發(fā)展階段和策略，與其經(jīng)濟(jì)要素水平，呈現(xiàn)高度正相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)要素水平高的，電子政務(wù)發(fā)展階段和策略較高；經(jīng)濟(jì)要素水平低的，電子政務(wù)發(fā)展階段和策略水平低。更難能的是，這個(gè)規(guī)律不僅對(duì)于組間比較適用；在組內(nèi)（每組組內(nèi)一般都跨兩個(gè)發(fā)展階段）比較也適用。即同一收入組內(nèi)，經(jīng)濟(jì)要素水平高的，電子政務(wù)發(fā)展階段和策略較高；經(jīng)濟(jì)要素水平低的，電子政務(wù)發(fā)展階段和策略水平低。而其它三個(gè)環(huán)境要素（溝通網(wǎng)、創(chuàng)新基礎(chǔ)和人力資源），只在組間比較存在類似規(guī)律；組內(nèi)比較不存在類似規(guī)律。

　　泰國(guó)和印度尼西亞是上述規(guī)律的明顯例外。它們的經(jīng)濟(jì)要素均在本收入組中，處于領(lǐng)先地位，但電子政務(wù)發(fā)展階段，反不如同組經(jīng)濟(jì)要素環(huán)境值低的國(guó)家。但這兩個(gè)國(guó)家均有一共同之處：雖然經(jīng)濟(jì)要素在組內(nèi)領(lǐng)先，但同時(shí)有多個(gè)其它環(huán)境要素值，低于本組平均值。泰國(guó)是其它所有三項(xiàng)環(huán)境值，均低于本組平均值；印度尼西亞是有兩項(xiàng)環(huán)境值低于本組平均值。說明，雖然經(jīng)濟(jì)要素是電子政務(wù)發(fā)展第一位的環(huán)境決定因素，但經(jīng)濟(jì)以外的環(huán)境要素與經(jīng)濟(jì)要素之間，具有明顯的相互制約作用。尤其對(duì)于涉及體制改革的政務(wù)來說，意識(shí)形態(tài)、文化傳統(tǒng)、技術(shù)狀況等的作用不可忽視。電子政務(wù)發(fā)展不可能只考慮經(jīng)濟(jì)一個(gè)因素，還必須與社會(huì)的全面進(jìn)步，聯(lián)系在一起考慮。

　　從以上分析中我們可以看出，電子政務(wù)策略，作為一種行政系統(tǒng)的決策，不是隨心所欲的。其合理性，不光不是決策者個(gè)人或集體主觀決策單方面決定的，甚至不是行政系統(tǒng)自身單方面決定的，而是要求系統(tǒng)選擇與行政環(huán)境實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一，才能達(dá)到的。

　　

　　我國(guó)的行政環(huán)境和電子政務(wù)

　　那么，我國(guó)行政環(huán)境有何特殊性，對(duì)電子政務(wù)中的行政組織方式，會(huì)產(chǎn)生什么樣的特殊要求呢？

　　行政生態(tài)學(xué)的創(chuàng)始人雷各斯認(rèn)為：與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的是融合型行政模式（Fused Model）。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中社會(huì)結(jié)構(gòu)是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一樣。它以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒有明確、細(xì)致的社會(huì)分工。與之相適應(yīng),行政行為與其他行為，如政治行為、立法行為、司法行為、戰(zhàn)爭(zhēng)行為等是混雜一起的，沒有專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)，因而行政效率低下。其權(quán)力來自君主，官吏來自特殊階層，實(shí)行世卿世祿制度；政府與民眾溝通很少，官僚職位重于政府政策，行政風(fēng)范帶有濃厚的親屬主義色彩。

　　與現(xiàn)代工業(yè)化相適應(yīng)的是衍射型行政模式。白光經(jīng)過棱柱體的折射后,衍射為紅橙黃綠青藍(lán)紫七色光，意思是象工業(yè)化生產(chǎn)方式中明確、細(xì)致的分工一樣，政府職能也要進(jìn)行明確的、極細(xì)的行政分工，通過分工明確的職能機(jī)構(gòu)，執(zhí)行不同的行政職能，以提高行政效率與管理的科學(xué)性。

　　雷各斯由于時(shí)代局限，沒有預(yù)見到信息社會(huì)，及與信息社會(huì)相適應(yīng)的扁平型行政模式的出現(xiàn)。但他提出了一個(gè)與過渡社會(huì)相適應(yīng)的是棱柱型行政模式。雷各斯將介于農(nóng)業(yè)社會(huì)和現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)之間的社會(huì)形態(tài)作為過渡社會(huì)。由于其過渡性,故既保持著傳統(tǒng)社會(huì)的一些特征,又具有現(xiàn)代社會(huì)的一些因素。如同光進(jìn)入棱柱中的折射過程,所以可以稱為“棱柱型”模式。

　　我

們認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前對(duì)電子政務(wù)的基本訴求，是要有助于建立“雙棱柱型”行政模式。第一重棱柱是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)組織方式向工業(yè)組織方式的過渡；第二重棱柱是實(shí)現(xiàn)工業(yè)組織方式向信息組織方式的過渡。為此，要轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)方式。這是由我國(guó)所處的半農(nóng)業(yè)、半工業(yè)、半信息化的復(fù)雜行政環(huán)境決定的。不考慮行政環(huán)境中的農(nóng)業(yè)社會(huì)遺留問題，行政決策就會(huì)脫離國(guó)情；不考慮行政環(huán)境中的信息社會(huì)挑戰(zhàn)問題，行政決策就會(huì)喪失機(jī)遇；更重要的是，不考慮工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問題，行政決策就會(huì)失去重心。

　　當(dāng)然，“雙棱柱型”行政模式只是一個(gè)理論推測(cè)，它的實(shí)際形態(tài)將是什么模樣，還有待在實(shí)踐發(fā)展中觀察。

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