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認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位，《電子簽名法》亟待細(xì)化
9月25日，參與《電子簽名法》起草、研討、制定的多名專家表示，全國(guó)人大剛剛通過(guò)的《電子簽名法》只是一個(gè)開(kāi)始，要使其更具有可操作性，在明年4月1日《電子簽名法》正式實(shí)施前出臺(tái)以規(guī)范電子認(rèn)證服務(wù)為核心的實(shí)施細(xì)則是重中之重。
在9月25日的名為“《電子簽名法》高級(jí)培訓(xùn)班”上，幾乎聚齊了《電子簽名法》相關(guān)人士，全國(guó)人大副委員長(zhǎng)蔣正華、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室副主任楊學(xué)山、信息產(chǎn)業(yè)部原黨組副書(shū)記、常務(wù)副部長(zhǎng)呂新奎等官員出席會(huì)議，全國(guó)人大法工委、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、國(guó)家商用密碼辦等各方面的電子簽名法的專家都從各自的角度闡述了《電子簽名法》的意義和影響。
與會(huì)的專家表示，作為法律，《電子簽名法》只是對(duì)電子認(rèn)證服務(wù)管理做了框架性的規(guī)定。目前，國(guó)際上對(duì)電子認(rèn)證服務(wù)的管理有“行業(yè)自律型”、“政府許可與行業(yè)自律相結(jié)合”、“政府主導(dǎo)型”。《電子簽名法》明確規(guī)定我國(guó)將采用“政府主導(dǎo)型”。同日，此次會(huì)議的主辦者電子商務(wù)協(xié)會(huì)公布了其起草的《電子認(rèn)證服務(wù)管理方法的建議（討論稿）》。但目前電子認(rèn)證服務(wù)管理具體主管部門(mén)尚不清楚。政府將如何對(duì)國(guó)內(nèi)存在的70多家電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)和已發(fā)的上百萬(wàn)張數(shù)字證書(shū)進(jìn)行平穩(wěn)過(guò)渡管理？如何規(guī)定電子認(rèn)證服務(wù)的法律責(zé)任？都是日后關(guān)注的焦點(diǎn)所在。
認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理三種模式
中國(guó)金融認(rèn)證中心總經(jīng)理李曉峰給記者描繪了在電子簽名流程中認(rèn)證機(jī)構(gòu)（CA）的作用。在網(wǎng)絡(luò)上，為了完成交易，交易雙方的身份必須通過(guò)第三方得到確認(rèn)，電子商務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)由此產(chǎn)生。CA相當(dāng)于一個(gè)權(quán)威可信的中間人，它的職責(zé)是核實(shí)使用者的身份，負(fù)責(zé)電子證書(shū)的發(fā)放管理，及時(shí)公布無(wú)效的證書(shū)。如果CA機(jī)構(gòu)不安全，或者發(fā)放的證書(shū)不具備權(quán)威性、公正性和可信賴性，那么網(wǎng)上交易的可信性就無(wú)從談起。
據(jù)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委經(jīng)濟(jì)法案室處長(zhǎng)鐘真真說(shuō)，鑒于認(rèn)證機(jī)構(gòu)的重要作用，法律委在一審議《電子簽名法》時(shí)，很多專家提出把認(rèn)證機(jī)構(gòu)單列一章，認(rèn)為目前對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的規(guī)范很薄弱�！敖窈箅娮由虅�(wù)能否很好的發(fā)展，認(rèn)證機(jī)構(gòu)是一個(gè)瓶頸�！�
在電子簽名法出臺(tái)之前，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有了70多家的電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)及已發(fā)出去上百萬(wàn)數(shù)字證書(shū)，這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)有行業(yè)的、區(qū)域的，也有完全市場(chǎng)化的；數(shù)字證書(shū)包括發(fā)給企業(yè)、個(gè)人和發(fā)給服務(wù)器的。電子簽名法出臺(tái)后，如何對(duì)待這些“既成事實(shí)”？如何規(guī)范和管理現(xiàn)有的70多家認(rèn)證機(jī)構(gòu)？是否應(yīng)該抬高電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻？在《電子簽名法》中都沒(méi)有具體的解決方案。
全國(guó)人大法工委經(jīng)濟(jì)法室處長(zhǎng)劉左軍介紹，對(duì)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理，在審議過(guò)程當(dāng)中有兩種意見(jiàn)，一是根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮市場(chǎng)引導(dǎo)和行業(yè)自律，依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促使認(rèn)證機(jī)構(gòu)提高認(rèn)證服務(wù)質(zhì)量和信譽(yù)，政府不應(yīng)過(guò)多的介入；第二種意見(jiàn)是為了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理關(guān)系到整個(gè)電子交易的公正性和安全性，如果政府不管的話，會(huì)出亂子，應(yīng)加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用。
劉左軍說(shuō)，審議時(shí)研究了國(guó)外的情況，大概分為三種模式，一是強(qiáng)制性許可制度。如韓國(guó)、日本、德國(guó)、馬來(lái)西亞以及我國(guó)臺(tái)灣和我國(guó)香港。這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的許可做出了規(guī)定，認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須通過(guò)了許可才能開(kāi)展業(yè)務(wù)。第二類(lèi)是非強(qiáng)制性的許可制。經(jīng)政府認(rèn)證的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，政府會(huì)給很多的優(yōu)惠。如果不經(jīng)過(guò)認(rèn)證，沒(méi)有優(yōu)惠好處，但仍可以運(yùn)營(yíng)。如：奧地利、新加坡。第三種方式是對(duì)完全依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，通過(guò)行業(yè)自律予以規(guī)范。如美國(guó)。
劉左軍解釋說(shuō)，中國(guó)電子認(rèn)證機(jī)構(gòu)主要靠市場(chǎng)引導(dǎo)行業(yè)自律不太具備。最后《電子簽名法》規(guī)定了采用強(qiáng)制性許可制度，并對(duì)電子認(rèn)證服務(wù)應(yīng)當(dāng)具備的條件做出了規(guī)定。
同時(shí)，專家們認(rèn)為，《電子簽名法》僅僅是對(duì)電子認(rèn)證僅僅是框架型的歸省。“我國(guó)電子認(rèn)證業(yè)務(wù)還處于發(fā)展起步階段，政府部門(mén)如何就認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的監(jiān)管還需要在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。如果現(xiàn)在在法律上都規(guī)定得很清楚很具體，暫時(shí)還做不到，因?yàn)闆](méi)有經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有可行的做法�！� 劉左軍說(shuō)。
如何監(jiān)管“認(rèn)證機(jī)構(gòu)”？
在法律的審議過(guò)程中，有委員提出，“光許可，許可進(jìn)來(lái)后如果不實(shí)行日常的監(jiān)督，認(rèn)證機(jī)構(gòu)有違法行為怎么辦？應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督并追究法律責(zé)任�！�
據(jù)介紹，針對(duì)此意見(jiàn)，《電子簽名法》第25條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)依照本法制定電子認(rèn)證服務(wù)業(yè)的具體管理方法，對(duì)電子認(rèn)證服務(wù)提供者依法實(shí)施監(jiān)督管理�！边@條規(guī)定實(shí)際上是把監(jiān)督管理授權(quán)給了信息產(chǎn)業(yè)部。在9月25日的會(huì)議上，電子商務(wù)協(xié)會(huì)公布了其起草的《電子認(rèn)證服務(wù)管理方法的建議（討論稿）》。但是，具體由信息產(chǎn)業(yè)哪個(gè)部門(mén)來(lái)管理認(rèn)證機(jī)構(gòu)，目前還不清楚。
“電子簽名法中雖然對(duì)第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件做了要求，但是實(shí)踐中還需要相關(guān)的一些法規(guī)和具體的實(shí)施細(xì)則，包括對(duì)CA的準(zhǔn)入和具體辦法，CA的管理評(píng)級(jí)審計(jì)等�！� 中國(guó)金融認(rèn)證中心（CFCA）總經(jīng)理李曉峰說(shuō)。
而另外一家較大的認(rèn)證中心的天威誠(chéng)信公司執(zhí)行總裁張昌利認(rèn)為，在簽名法沒(méi)有出臺(tái)前，認(rèn)證中心在運(yùn)行過(guò)程中，信息產(chǎn)業(yè)部、公安部等都根據(jù)每個(gè)部門(mén)自身的管理責(zé)任管理范圍對(duì)CA中心有過(guò)相應(yīng)的管理�！暗谛碌姆森h(huán)境下怎么辦？我們盼望主管部門(mén)能夠盡快出臺(tái)一些可操作的細(xì)致的管理辦法，建立一個(gè)公平公正
的市場(chǎng)服務(wù)秩序和有效的監(jiān)督。我們將按照新的管理辦法進(jìn)行重新的資質(zhì)申請(qǐng)�！�
國(guó)內(nèi)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)從經(jīng)營(yíng)的范圍來(lái)分為兩種，行業(yè)性和地域性；按運(yùn)營(yíng)模式分商業(yè)性（如天威誠(chéng)信）和非商業(yè)性（即縫合和企業(yè)或者行業(yè)和地方政府共建）。據(jù)介紹，目前電子商務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題：一建設(shè)過(guò)熱，有一定的盲目性，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)；二是對(duì)電子商務(wù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的作用認(rèn)識(shí)不足；三是低估認(rèn)證機(jī)構(gòu)運(yùn)行的難度，缺乏必要的規(guī)章制度；四是認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)自身的安全性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足；五是法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范亟待健全。
在電子商務(wù)協(xié)會(huì)起草的《電子認(rèn)證服務(wù)管理方法的建議（討論稿）》中，分別從認(rèn)證機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、義務(wù)和電子認(rèn)證證書(shū)、電子簽名人的義務(wù)等各個(gè)方面作了具體的描述。但目前這個(gè)討論稿僅僅停留在電子商務(wù)協(xié)會(huì)。目前尚不知道信息產(chǎn)業(yè)部具體哪個(gè)部門(mén)會(huì)接管。
附文：各國(guó)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理
馬來(lái)西亞：數(shù)字簽名法采用了以公共密鑰技術(shù)為基礎(chǔ)并配套建立認(rèn)證機(jī)制的技術(shù)模式。該法用大量篇幅對(duì)認(rèn)證市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范，認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理由馬來(lái)西亞政府部長(zhǎng)任命的官員或人士來(lái)負(fù)責(zé)，該法將其稱為監(jiān)控人。監(jiān)控人可以根據(jù)工作的需要在部長(zhǎng)的許可下組織自己的監(jiān)控工作機(jī)構(gòu)。該法還規(guī)定應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律成立全國(guó)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體的認(rèn)證工作。該法同時(shí)對(duì)認(rèn)證工作進(jìn)行了極為詳細(xì)的規(guī)定，包括許可證的申請(qǐng)手續(xù)，生效與拒絕、撤消、遺失、有限期延長(zhǎng)、放棄等問(wèn)題。
德國(guó)：數(shù)字簽名法則明確規(guī)定，驗(yàn)證服務(wù)營(yíng)業(yè)無(wú)須批準(zhǔn)，只要達(dá)到一定的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，即可以經(jīng)營(yíng)該業(yè)務(wù)。政府并不組建或授權(quán)安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)，有能力的組織都可以進(jìn)入安全認(rèn)證市場(chǎng)。
新加坡：《電子交易法》中反映出，政府并不組建或授權(quán)安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)，有能力的組織都可以進(jìn)入安全認(rèn)證的市場(chǎng)（新加坡境外的安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)要進(jìn)入其市場(chǎng)則必須經(jīng)新加坡政府管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)），憑借自己的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力建立信用。但是，新加坡在安全認(rèn)證市場(chǎng)管理方面還是非常嚴(yán)格的。首先，《電子交易法》規(guī)定，政府任命一個(gè)安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)許可、證明、管理和監(jiān)督安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。其二，“電子商務(wù)法”規(guī)定了所有從事安全認(rèn)證業(yè)務(wù)（例如簽發(fā)電子憑證）的機(jī)構(gòu)都必須遵循的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其三，安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以自愿向管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)S可，雖然管理機(jī)構(gòu)的許可并不妨礙安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)，但是得到許可的安全認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以享受某種“優(yōu)惠”，尤其是可以享受法律規(guī)定的責(zé)任限制。
歐盟：于99年末制定的《歐盟電子簽名統(tǒng)一框架指令》結(jié)構(gòu)緊湊，由15個(gè)條款和4個(gè)附件組成，主要用于指導(dǎo)和協(xié)調(diào)歐盟各國(guó)的電子簽名立法。其中比較有特色的主要的四個(gè)方面：電子認(rèn)證服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、電子認(rèn)證服務(wù)管理的國(guó)際協(xié)調(diào)、認(rèn)證中的數(shù)據(jù)保護(hù)、電子認(rèn)證書(shū)內(nèi)容的規(guī)范。電子商務(wù)的本質(zhì)決定了與電子商務(wù)相關(guān)的服務(wù)必然逐步顯現(xiàn)國(guó)際化的趨勢(shì)，電子認(rèn)證服務(wù)也毫不例外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，電子認(rèn)證在國(guó)際范圍內(nèi)的統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化是必然的趨勢(shì)，在這一過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生不斷的協(xié)調(diào)、互相滲透、交叉認(rèn)證、競(jìng)爭(zhēng)和兼并，這是電子商務(wù)自身的要求，也是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求和結(jié)果。所以，歐盟的電子簽名統(tǒng)一框架指令在這方面可謂目光遠(yuǎn)大，分別在其第三條和第七條中，對(duì)電子認(rèn)證服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、電子認(rèn)證服務(wù)管理的國(guó)際協(xié)調(diào)進(jìn)行了規(guī)定。其第三條第一款明確規(guī)定"成員國(guó)不得為證書(shū)服務(wù)規(guī)定任何事先授權(quán)。"此外，該條其他款還規(guī)定了認(rèn)證服務(wù)管理的客觀透明、適當(dāng)和非歧視的原則。以另一個(gè)方面，該條第七款也明確指出"成員國(guó)可以對(duì)電子簽名在公用部門(mén)的使用而附加一些可能的附屬要求，這些要求應(yīng)該是合格、透明、客觀和非歧視的"。而其第7條第一款則明確規(guī)定：“成員國(guó)應(yīng)保證在第三國(guó)設(shè)立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)配發(fā)的資格證書(shū)能和在聯(lián)盟內(nèi)設(shè)立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)配發(fā)的證書(shū)一樣在法律上被承認(rèn)，如果：（A）該認(rèn)證機(jī)構(gòu)履行了在規(guī)定項(xiàng)下的要求并經(jīng)設(shè)立在成員國(guó)境內(nèi)的非官方認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證；（B）認(rèn)證機(jī)構(gòu)在聯(lián)盟內(nèi)設(shè)立并履行了本指令項(xiàng)下的要求對(duì)證書(shū)進(jìn)行擔(dān)保；（C）該證書(shū)可認(rèn)證機(jī)構(gòu)根據(jù)聯(lián)盟與第三國(guó)或國(guó)際組織的雙邊或多邊協(xié)議而得到承認(rèn)。”基于這樣的準(zhǔn)則，就可以基本上確保國(guó)際間認(rèn)證服務(wù)的相互認(rèn)可，從而為電子商務(wù)的國(guó)際化鋪就通途，應(yīng)該說(shuō)，這些基本原則和技術(shù)處理應(yīng)在世界范圍內(nèi)得到推廣。我國(guó)的電子簽字法中對(duì)國(guó)際間的電子簽字證書(shū)的認(rèn)證方面涉及不多，只是明確了有關(guān)原則。歐盟的經(jīng)驗(yàn)必定會(huì)在這一方面產(chǎn)生積極的影響。
日本：2000年制定的《電子簽名與認(rèn)證服務(wù)法》主要的篇幅都用于規(guī)范認(rèn)證服務(wù)，這一點(diǎn)與歐盟的電子簽名統(tǒng)一框架指令十分類(lèi)似。在其第二章、第三章和第四章中，以指定認(rèn)證服務(wù)的許可，境外指定認(rèn)證服務(wù)的許可、指定調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查、調(diào)查機(jī)構(gòu)的成立批準(zhǔn)等幾個(gè)方面對(duì)認(rèn)證服務(wù)進(jìn)行了全面細(xì)致的規(guī)定，其中，對(duì)于認(rèn)證服務(wù)的許可、境外認(rèn)證服務(wù)的許可，與歐盟不同的是，日本采用了須經(jīng)官方許可的做法，并且對(duì)許可的條件、不予許可的情形、許可資格的續(xù)殿、繼承。變更、中止等都做了嚴(yán)格的規(guī)定，為了保證相關(guān)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，該法中還明確了指定調(diào)查機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，形成了一個(gè)很有特色的監(jiān)管模式。
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