電子政務(wù)與電子政府

電子政務(wù)(E-government)在世界范圍發(fā)展方興未艾，而在中國也是勢頭強勁。從1999年被稱為“政府上網(wǎng)年”，那么到2002年，則可以稱之為“電子政務(wù)年”�！皣�家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組決定把加快電子政務(wù)建設(shè)作為我國信息化工作的突破口和今年的工作重點�！币源藶槠鯔C，無論是各級政府在推進(jìn)和實施電子政務(wù)的實際動作，還是學(xué)界對電子政務(wù)的討論、研究，都在2002年達(dá)到一個盛極一時的程度；進(jìn)入2003年，這種蓬勃發(fā)展的勢頭依然強勁。

　　一、若干名稱與說法

　　作為一個新生事物和一個新的研究領(lǐng)域，首先就電子政務(wù)這個概念本身而言，尚存在不同的說法；經(jīng)過幾年的發(fā)展或淘汰，目前被經(jīng)常使用，也是其中最有代表性的就是電子政府與電子政務(wù)。兩個概念之間有區(qū)別，但是在很多表述中也有相當(dāng)程度的重合。

　　從名稱上，存在著諸如以下幾種相近的稱謂：“電子化政府”(李永剛、張成福等)；“數(shù)字政府”(梁木生)；“連線政府”、“網(wǎng)絡(luò)政府”、“在線(on-line)政府”、“虛擬政府”(李綏州)，“電子政府”(趙暉)，等等，另外還有政府信息化等類似概念。

　　在這些說法之間，常常區(qū)分的不是那么明確，甚至常常是混為一談的。有的學(xué)者從信息化的角度上，認(rèn)為“電子政府”(或電子政務(wù))是“政府工作信息化建設(shè)下的一個子概念”(姚江)；也有說法，“電子政府”(或電子政務(wù))一般也可通俗地稱為“政府上網(wǎng)”(王穎)；有的說法是，所謂政府上網(wǎng)，也就是政府職能上網(wǎng)，在網(wǎng)上建立一個虛擬政府(virtual government)，等等。

　　“電子化政府又叫虛擬政府、網(wǎng)上政府或政府在線，而在我國是婦孺皆知的‘政府上網(wǎng)＇。”

　　“電子化政府最重要的內(nèi)涵及精髓是建構(gòu)一個‘虛擬政府＇(Virtual Government)，即跨越時間、地點、部門的全天候的政府服務(wù)體�！�

　　二、電子政務(wù)與電子政府的概念明晰

　　“與e-commerce一樣，e-government也是一個地地道道的舶來品，學(xué)者和媒體多將其譯為‘電子政務(wù)＇，最近‘電子政府＇的稱謂有逐漸增多的趨勢�！彪娮诱�務(wù)與電子政府是諸多說法中最需要加以明晰的兩個概念。

　　誠如上文所言，從緣起上，電子政務(wù)與電子政府的差異，在很大程度是由于對E-government這個英文名詞中文翻譯的差異。而在很多人的實際理解中，兩者僅僅是翻譯名稱上的差異而已，兩者本質(zhì)、內(nèi)涵的把握基本一致，并沒有根本性的區(qū)別；當(dāng)然隨著其實際建設(shè)發(fā)展進(jìn)程及其研究的推進(jìn)和深化，已經(jīng)逐漸把這兩個概念加以必要地區(qū)分。

　　電子政務(wù)概念的由來，直接地受到電子商務(wù)概念的影響，是電子商務(wù)理念與實踐延伸到公共政治領(lǐng)域的結(jié)果。判定其核心內(nèi)容，電子政務(wù)主要是從近期發(fā)展而言的，是指政府行政和管理方式或手段相對于傳統(tǒng)政府的變革，即從根本上改變傳統(tǒng)的政府行為方式，使政府運作和管理業(yè)務(wù)計算機化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化，從而將大幅提高政府效率。簡言之，電子政務(wù)的重點在于“政務(wù)”，即政務(wù)的電子化；電子政務(wù)不涉及或者只在很小的程度上觸及政府的體系、制度、組織和結(jié)構(gòu)等。

　　“什么是電子政務(wù)？電子政務(wù)首先是政務(wù)，政務(wù)是電子政務(wù)的主體、內(nèi)容，即政府日常管理事務(wù)、政府行政事務(wù)，以及政府在處理各種各樣政務(wù)的過程中所不得不涉及到的有關(guān)政府內(nèi)部工作流程、體制形式、權(quán)力關(guān)系以及官員間所形成的公務(wù)性和私人性的關(guān)系模式，其次是電子化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化的基礎(chǔ)設(shè)施和手段，即電子政務(wù)不同與普通政務(wù)的地方在于電子政務(wù)所賴以存在和運行的環(huán)境是虛擬化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化的。由于任何一項政務(wù)最終必定會產(chǎn)生一定的、真實的、物質(zhì)化的輸出結(jié)果，因此電子政務(wù)的本質(zhì)在于：通過使用電子和信息手段，擴大了政府活動的領(lǐng)域，使政府活動從原先單一的實體環(huán)境延續(xù)到另外的虛擬環(huán)境，從而增加了政府行政的空間和資源，使政府行政輸出從原先直接的實體輸出增加為實體輸出和虛擬輸出兩個通道�！�

　　與之相對應(yīng)，電子政府的重點則明確在于“政府”的電子化，意味著政府體系建構(gòu)在電子化基礎(chǔ)上，意味著政府組織、結(jié)構(gòu)相對于傳統(tǒng)政府體制的變革，甚至觸及整個政治體系的革新。

　　電子政府就是在實現(xiàn)政府政務(wù)電子化的基礎(chǔ)上，并主要由于政務(wù)過程電子化、網(wǎng)絡(luò)化的影響和推動，促使政府機制和體系重組，而形成的適應(yīng)電子化、信息化需求的政府結(jié)構(gòu)形態(tài)，實現(xiàn)“政府再造”(Reinventing Government)�！半娮诱�府的核心內(nèi)容是建構(gòu)一個虛擬狀態(tài)的政府及其部門結(jié)構(gòu)體系，即：一個突破時間、空間限制、24小時在線的、主要存在于電子環(huán)境中的、依賴信息技術(shù)手段的、虛擬的、高效率的政府。因此，電子政府又稱為虛擬政府�！�

　　與傳統(tǒng)政府形態(tài)相比，電子政府的政府行為手段和方式從傳統(tǒng)的人工或簡單機械方式到電子化、網(wǎng)絡(luò)化方式，而這只是兩種形態(tài)最直觀的差異；除此之外，從本質(zhì)上，傳統(tǒng)政府組織體制的根本可以簡單地概括為兩點：集權(quán)與科層制。而電子政府將實現(xiàn)的是——扁平化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、分權(quán)化(參與與互動及責(zé)任本位)、無縫隙的政府(Seamless government)。

　　1.扁平化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，中間層弱化。

　　約翰.奈斯比特：“計算機將摧毀政治領(lǐng)域的金字塔。我們建立等級森嚴(yán)的金字塔式的管理系統(tǒng)，是因為我們需要掌握下屬的去向以及他們完成任務(wù)的情況，而有了計算機幫助，我們可以采用平行聯(lián)系的方法重新設(shè)計我們的組織結(jié)構(gòu)�！毙畔⒒�和電子化使傳統(tǒng)政府的部門組織結(jié)構(gòu)朝著網(wǎng)絡(luò)組織方向發(fā)展，打破地域、層級、部門的限制，促使政府結(jié)構(gòu)和職能的整合。

　　有的學(xué)者將電子政府的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)歸結(jié)為“矩陣式結(jié)構(gòu)”——“電子政府作為區(qū)別于傳統(tǒng)政府的一種組織形態(tài)，它充分運用了現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，打破了傳統(tǒng)政府的組織界限，在網(wǎng)上構(gòu)建了一種新型的信息傳播模式，從而形成了一種完全開放的矩陣式的組織結(jié)構(gòu)�！本唧w而論，“電子政府所具有的這種發(fā)散式的網(wǎng)絡(luò)傳播途徑，使上、下級政府之間的各種政令、信息能夠在網(wǎng)絡(luò)上通過。即中央政府的政令能夠暢通無阻地抵達(dá)權(quán)力底層，基層的反饋也能迅速地向上傳遞，同級政府之間不再被地理邊界所阻隔，傳統(tǒng)垂直的組織層級信息傳遞功能被網(wǎng)絡(luò)所替代�！�

　　在電子政府條件下，有可能實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)向扁平化方向發(fā)展，通過有效的網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)，使管理流程和任務(wù)科學(xué)化、簡單化，大大減輕了管理勞動的強度，也大大拓展了管理的寬度；現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)和通信手段，不僅促使社會公眾廣泛參與政府管理及政治事務(wù)，也創(chuàng)造了便利的條件，使處于基層的民眾也可能了解國家高層權(quán)力機構(gòu)的組織構(gòu)成和決策活動，并積極與之互動。這樣，決策高層與執(zhí)行層就可能實現(xiàn)直接溝通，中間層的存在意義受到根本性的沖擊。

　　當(dāng)然，所謂中間層的弱化在一定意義上也是相對的。首先，除基層政府與中央政府以外，一般層級政府都是同時作為特定的高層與中間層雙重甚至多重角色并立存在的，其所強化的內(nèi)容和弱化的內(nèi)容雖然不同，但是從整體上看，并沒

有也不可能完全被削弱；另外在電子政務(wù)條件下，決策權(quán)下移和決策與執(zhí)行合一是一種發(fā)展的趨勢，地方政府在某種意義上更具有獨立自主和地方?jīng)Q策的權(quán)力，由此也可能表現(xiàn)出地方政府權(quán)能的進(jìn)一步加強。

　　2.非集權(quán)化或分權(quán)化

　　在科層制政府體系下，權(quán)力方向是層層往上集中，最終到達(dá)頂層；而即使在一個層級上，權(quán)力也是集中在該層級最高領(lǐng)導(dǎo)人那里。下層和基層政府人員一般不具有實際的決定權(quán)力，由此也就在平時不需擔(dān)負(fù)特別的責(zé)任；并同時極大地造成政府基層機構(gòu)及其一般職員的庸碌和缺乏責(zé)任觀念。

　　在電子政府形態(tài)下，扁平狀的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)首先決定了權(quán)力層層向上集中不太可能實現(xiàn)，而必然是發(fā)散方向的。每一個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點都可以直接聯(lián)系上層與基層，并且互相連通，由此，他們可以直接運用相應(yīng)的權(quán)力，當(dāng)然也需要為此擔(dān)負(fù)比以前更大的責(zé)任。這樣將大大激發(fā)各級政府機構(gòu)及其職員的工作積極性和責(zé)任感。

　　另一方面，借助現(xiàn)代化的手段，在良好的政治環(huán)境下，公眾對政府政治的參與也將空前提高，基于政府的責(zé)任本位，公眾——政府的良性互動必然大大增進(jìn)政治的民主化色彩，導(dǎo)致社會政治朝著民主化或直接民主化方向發(fā)展。如在美國，“九十年代初，他們在俄亥俄州哥倫比亞市建立了世界上第一個‘電子市政廳＇，它通過一個雙向的通訊系統(tǒng)，使居民可以經(jīng)由電子設(shè)備真正參與地方計劃委員會的政治會議，他們在家中按一下按鈕，就馬上能對地方分區(qū)、建立高速公路等建議進(jìn)行投票，還可以參與討論，發(fā)表廣播演說�！�

　　3. 無縫隙的政府(Seamless government )

　　從政府結(jié)構(gòu)來看，網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)的電子政府本身就是一個“無縫隙”的政府，上下之間、縱橫方向上都相互連通，避免了在傳統(tǒng)科層制模式下，高層政府與基層公眾、政府機構(gòu)上下之間及橫向上都相互隔閡、割裂、斷層的現(xiàn)象。

　　電子政務(wù)意義上的“無縫隙政府”，最根本的是政府服務(wù)。在電子政府條件下，通過計算機、通信、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段的綜合應(yīng)用，政府可能為社會公眾提供全天候的、高質(zhì)量的、“一站式”的公共服務(wù)。

　　從政府與公眾的關(guān)系來看，電子政府與民眾實現(xiàn)了是全方位的互動，政府是面對公眾開放的，而公眾也非常便利地可以參與到政府事務(wù)中來，特別是那些與他們切身利益緊密相關(guān)的事務(wù)。

　　電子政府的虛擬性質(zhì)決定其不可能對實體政府的完全替代。電子政府是“虛擬政府”與實體政府的相結(jié)合，這種結(jié)合模式是：虛擬政府——前臺，直接面向不同公眾，接收并解決其部分需求，而將大部分信息傳遞到后臺——實體政府，由其作出響應(yīng)，具體處理各種事務(wù)，并通過“網(wǎng)上政府”反饋給公眾，或者就處理結(jié)果直接與公眾聯(lián)系。電子政府是虛擬與實體的“無縫隙”結(jié)合，是人與組織與現(xiàn)代技術(shù)，在社會政治領(lǐng)域的理想統(tǒng)一體。

　　三、電子政務(wù)與電子政府的比較和關(guān)系

　　對電子政務(wù)與電子政府兩個概念分別做出一定的明確之后，也更容易明確兩者的基本關(guān)系。把握兩個概念及其關(guān)系的關(guān)鍵在于兩者的范圍或發(fā)展的階段性。

　　1.范圍的區(qū)分

　　目前對于電子政務(wù)討論最多和實際所推廣的，就范圍來看，電子政務(wù)的內(nèi)容主要集中在行政領(lǐng)域，具體為：政府對內(nèi)部管理、政府之間連通、政府對社會事務(wù)的管理和對公眾的公共服務(wù)等方面。而對立法、司法及其他方面，電子政務(wù)還沒有涉及更多，特別在我國，一般場合上所強調(diào)的電子政務(wù)意義，只在于行政部門職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)重組、政務(wù)透明、改善政府形象等，雖然也不乏提倡立法(人大)及司法等的電子化，但是都沒有被提上議事日程。

　　而電子政府的內(nèi)容將要廣泛的多，如立法、選舉、司法、監(jiān)督等活動，都滲透著電子化的涵義。在現(xiàn)階段電子政務(wù)條件下出現(xiàn)的一些新政治現(xiàn)象，可以被視為未來電子政府某些內(nèi)容的雛形，如“吉林、福建、湖南三省的9個縣建立了‘村委會電腦選舉系統(tǒng)＇，實現(xiàn)了對候選人資格的限制、秘密投票、公開唱票，農(nóng)民可以實現(xiàn)按照自己的意愿選舉自己的領(lǐng)導(dǎo)人，而不再由鄉(xiāng)政府指派�！�。如在美國，已經(jīng)“開通了國會的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”；“美國眾多的參議員和眾議員都有公開的網(wǎng)頁，選民與他們之間的交流更為直接、迅速�！薄霸谌ツ�(注：2000年)剛剛結(jié)束的美國總統(tǒng)大選中民主黨人在亞利桑納州的一次初選由于采納了網(wǎng)上投票，使得投票率比以前提高了5倍！紛至沓來的電子郵件以及候選人情況上網(wǎng)讓當(dāng)選者更具代表性；網(wǎng)上競選與網(wǎng)上籌集競選經(jīng)費也成為選舉中的道道風(fēng)景�！绷硗�，諸如“電子政黨”、“電子院外集團(tuán)”等等新生事物也在美國初現(xiàn)。這一切已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我們一般意義上所討論的“電子政務(wù)”，而只能歸為“電子政府”發(fā)展的內(nèi)容。

　　當(dāng)然，也有的學(xué)者提出“電子政治”的概念，這個概念勢必包含了更加廣泛的社會政治范疇，對于這個概念尚需進(jìn)一步明確；一般來說，電子政治是電子政務(wù)及電子政府的政治放大。

　　2. 理念的差異

　　電子政務(wù)的根本目標(biāo)或者其核心的價值就在于政府通過電子化的方式為社會公眾提供更加方便快捷和完善的公共服務(wù)�！耙怨�眾服務(wù)為中心，讓他們享受到最方便、最體貼的服務(wù)，這才是我國實施電子政務(wù)戰(zhàn)略計劃的最終目的�！闭�如上文所表述的，電子政務(wù)的基本內(nèi)容就是政府對內(nèi)部管理、政府之間連通、政府對社會事務(wù)的管理和對公眾的公共服務(wù)等方面。而政府內(nèi)部管理及其政府之間連接的電子化、網(wǎng)絡(luò)化等，可以說都是為政府的公共服務(wù)鋪墊：提供優(yōu)越于以往任何形態(tài)政府所能供給的公共服務(wù)是電子政務(wù)的靈魂，是其核心理念。

　　電子政府將實現(xiàn)的是——扁平型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、分權(quán)化(參與、互動及責(zé)任本位)、無縫隙的政府。相似的，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、“無縫隙政府”都指向于非集權(quán)化或分權(quán)化，意味著公眾參與、公眾——政府的互動、責(zé)任政府等等，這都是民主政治的重要內(nèi)涵或要素。電子政府將在電子政務(wù)的優(yōu)越公共服務(wù)基礎(chǔ)上，超越政府服務(wù)的范疇，實踐民主化政治的理念。

　　3. 基礎(chǔ)與包含(方向、目標(biāo))的關(guān)系

　　可以說，從內(nèi)容上，電子政府包含了電子政務(wù)；而從預(yù)期的發(fā)展來看，構(gòu)建一個成熟的電子政府體系，其堅實基礎(chǔ)必然是成熟的電子政務(wù)。“對于電子政府，有不同的理解，但其最重要的內(nèi)涵及精髓是構(gòu)建一個‘虛擬政府＇，從而實現(xiàn)政府的網(wǎng)絡(luò)信息化、政務(wù)公開以及電子政務(wù)�！�

　　政府電子化的必由之路是政務(wù)電子化，電子政務(wù)是電子政府發(fā)展過程中的一個重要環(huán)節(jié)，是構(gòu)建比較完全意義上的電子政府的基礎(chǔ)：“電子化政府的基礎(chǔ)之一在于政府業(yè)務(wù)的電子化，即改變傳統(tǒng)的政府機關(guān)的辦事方式和手段�！倍�同樣，電子政府也正是電子政務(wù)建設(shè)和發(fā)展的方向或目標(biāo)。

　　“電子政務(wù)(e-government)，通俗的講，就是政府部門辦公事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化和電子化，它是以計算機技術(shù)和INTERNET技術(shù)為基礎(chǔ)，通過虛擬政府網(wǎng)站將大量頻繁的行政管理和日常事務(wù)按照設(shè)定的程序在網(wǎng)上實施的一種工作方式，是電子政府的物化形式�！�

　　4. 價值性的差別

　　目前

所討論和實踐推廣的電子政務(wù)，主要集中在政府行政領(lǐng)域，通過行政技術(shù)手段的革新，創(chuàng)造高效能、服務(wù)型政府�？梢赃@樣認(rèn)為，電子政務(wù)是政府自身試圖實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換和效率提升的手段而已；或者更切實地從中國政府實際出發(fā)來理解，我國黨和政府極力倡導(dǎo)電子政務(wù)固然有以上目的的考慮，但是，更重要的政治意義可能在于：通過提升政府效能而提高政府能力，擴展政治合法性來源；因應(yīng)時代趨勢，實現(xiàn)政府統(tǒng)治方式的從管理型乃至統(tǒng)制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變；通過電子化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，引導(dǎo)公眾需求指向行政領(lǐng)域，緩解因公眾需求膨脹而渠道滯塞所產(chǎn)生的政治壓力；傳統(tǒng)政治——社會關(guān)系下遺留的政府及其官員監(jiān)督缺位，通過政務(wù)公開化，引入社會力量監(jiān)督，最大限度遏制這種缺位的巨大后患；加入WTO和融入世界的需求，首當(dāng)其沖的政府迫切需要改善形象和行政方式以適應(yīng)國際化趨勢；等等。電子政務(wù)的工具性意義非常明顯。

　　而電子政府將完全超越了這種工具性，而具有某種終極性價值。從政府本身的結(jié)構(gòu)和功能來看，電子政府意味著政府體系構(gòu)造的根本變革，這種變革將積極推動電子政府去實踐其根本理念——民主化政治；電子政府完全超越工具性，而具有民主政治的價值追求。

　　雖然電子政府包含著電子政務(wù)，也代表著電子政務(wù)的發(fā)展方向或目標(biāo)；但是基于以上理念與價值性的差異，這些差異決定了電子政務(wù)并不必然地、自然地導(dǎo)向電子政府�？梢赃@么直觀地認(rèn)為，電子政務(wù)作為一種手段或工具，適用于任何性質(zhì)的制度、體制下，只要具備良好的電子、信息、通訊硬件及相應(yīng)軟設(shè)施，加上政府的適當(dāng)引導(dǎo)，電子政務(wù)就可以成為政府實現(xiàn)科學(xué)高效的公共管理、提供優(yōu)質(zhì)全面公共服務(wù)的有效載體。但是，政府如果僅僅以此為目標(biāo)，電子政務(wù)的歷史使命將在較短時間內(nèi)完成，并終結(jié)于此；電子政府不會由此而自然生長起來。電子政府的發(fā)展與現(xiàn)實社會政治的性質(zhì)有著某種直接的、確定的關(guān)聯(lián)性。

　　電子政務(wù)與電子政府兩個名稱和概念有著密切的聯(lián)系，也包含了一定的差別。但從根本上來說，電子政務(wù)、電子政府都意味著信息時代政府行政和管理的信息化、數(shù)字化和電子化，促發(fā)了政府體制結(jié)構(gòu)與功能、方式的極大創(chuàng)新和改造。在目前中國政府的組織和管理實踐中，切實提倡和推進(jìn)電子政務(wù)可能更具有其現(xiàn)實的意義；由此，使用電子政務(wù)名稱和概念也就更為適當(dāng)、準(zhǔn)確。

　

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