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突破電子政務(wù)中互聯(lián)互通
“以信息化帶動工業(yè)化”的背后是各地政府及部門的電子政務(wù)熱。要實現(xiàn)真正意義上的電子政務(wù)，達到信息完全共享和交換，必須解決橫亙在部門之間的互聯(lián)互通問題。
互聯(lián)互通分為兩個方面：橫向的互聯(lián)互通和縱向的互聯(lián)互通。橫向的互聯(lián)互通指同一級別的不同政府，或同一政府下不同的政府部門之間的信息共享；縱向的互聯(lián)互通指本級政府和下級政府之間的，或同一系統(tǒng)內(nèi)的上下級之間的信息共享，例如全國工商系統(tǒng)的互聯(lián)互通問題。
互聯(lián)互通的普遍性
就目前狀況來看，我國“普遍存在著縱強橫弱的現(xiàn)象——所謂縱強就是部門的系統(tǒng)做得比較強，而橫向的互聯(lián)互通存在著局部的信息孤島”(劉鶴，2002)。根據(jù)賽迪CCID2002年2月的報告，中國300億電子政務(wù)投資絕大部分在縱向垂直領(lǐng)域。<電子政務(wù)的最終目的是信息能夠跨時間、空間和部門而流通，做到政務(wù)公開，增加政府透明程度，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式。如果不能互聯(lián)互通，再多再好的電子政務(wù)項目也形同虛設(shè)。這方面的例子與教訓在我國實施互聯(lián)互通中不乏少數(shù)，1993年就開始實施的金關(guān)工程就是很典型的一例。而互聯(lián)互通問題并非只存在于金關(guān)工程中，四大國有商業(yè)銀行發(fā)行的銀行卡10多年來一直不能實現(xiàn)互聯(lián)互通，引起消費者、媒體和企業(yè)的廣泛批評，很早以來中央銀行就著手解決，并成立了專門的機構(gòu)負責落實，直到2002年初成立了中國銀聯(lián)股份有限公司，嘗試著真正打破各個銀行間的信息阻隔，互聯(lián)互通問題才得以初步解決(硅谷動力網(wǎng)《金字號工程大盤點》，2002/7/26)。其他金字工程(如金衛(wèi)工程、金審工程)也不同程度存在著互聯(lián)容易互通難的問題。至于電信行業(yè)的互聯(lián)互通問題更是糾纏至今，雖然各電信運營商之間的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通在心不甘情不愿的情況下實現(xiàn)了，但互通的質(zhì)量和費用結(jié)算仍舊是個不解的結(jié)。因此，要想電子政務(wù)工程效益得到真正的發(fā)揮和成熟的發(fā)展，重要的就是要分析、解決互聯(lián)互通問題。
互聯(lián)互通的瓶頸
要把政府之間、上下左右之間獨立的系統(tǒng)連接起來，并不是一件容易的事情。首先，系統(tǒng)上馬之前，原本就沒有一個整體協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略方案，沒有考慮到技術(shù)上的兼容性，也沒有考慮軟件的通用程度。往往是同一個數(shù)據(jù)，不同的政府部門會用不同的編碼去描述，數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的分類和功能也不盡相同，有些連基本的應(yīng)用平臺和環(huán)境都不統(tǒng)一。但技術(shù)問題并不是不可跨越的。不少政府部門過分夸大技術(shù)上的客觀原因，成為抵制互聯(lián)互通的借口。實際上，更多的困擾往往是在技術(shù)問題得到解決之后，互聯(lián)互通仍然可望而不可及。比如在金關(guān)工程中，雖然投了大量的錢，解決了數(shù)據(jù)庫相接、信息編碼等技術(shù)問題，但信息仍不能有效流通。所以說，技術(shù)與標準是阻礙互聯(lián)互通的一個原因，但絕對不是最根本的原因。到底什么是導致互聯(lián)互通不成功的真正原因？研究表明，比技術(shù)更重要的是體制原因。首先是由于信息尋租，即政府部門利用行政管制和法律等手段來人為限制信息自由流動以維護其既得利益。尋租不是一個新的概念，但利用信息尋租甚至信息化的手段尋租則是一個新的現(xiàn)象。導致信息尋租的主要原因是傳統(tǒng)政務(wù)體制里的弊端，即政府權(quán)力部門化、部門權(quán)利利益化、獲利途徑審批化。在我國傳統(tǒng)政務(wù)體制下，政府根據(jù)職能和權(quán)力，劃分成條塊分割的部門結(jié)構(gòu)，他們獨占的大量信息往往成為政府部門尋租的基本資源與來源，而信息的共享會導致租金的流失或減少，削減原來部門的經(jīng)濟利益。例如，房地產(chǎn)交易中，土地出讓方式缺乏公開透明度，國土管理部門可以獲得租金，導致房地產(chǎn)開發(fā)中的營私舞弊和黑幕交易。權(quán)力的部門分割和部門的尋租利益，必然阻礙了信息共享。因為共享導致成本降低，為用戶帶來便利的同時也意味著部門原有尋租機會降低；與此同時，權(quán)力從一個部門轉(zhuǎn)移到其他部門(power shift)，意味著租金也隨之轉(zhuǎn)移到別的部門，勢必導致本部門租金的弱化、甚至瓦解。即便信息共享帶來總體利益最大化，但共享部門之間要么沒有激勵進行利益補償，要么利益補償?shù)某杀緳C制太高，因為信息資源往往比實物資源更難以估價。更何況長期以來審批經(jīng)濟的復雜性、不透明性，使得政府工作流程很難真正優(yōu)化，更無法借助互聯(lián)網(wǎng)達成資源共享。<假如說原來網(wǎng)下依靠人工手段要實現(xiàn)政府的信息共享成本太高，那么通過網(wǎng)絡(luò)共享信息的邊際成本已經(jīng)越來越低(僅有一些維護成本)，但為什么信息依然無法實現(xiàn)共享？一大障礙就在部門分割的信息尋租。其次是來自于官員自身的政治激勵。中國政府官員的選拔體制是典型的錦標賽模型(tournament model)，錦標賽模型是一種橫向相對業(yè)績比較的激勵形式，每個代理人所得只依賴于他在所有人中的排名，而與他的絕對表現(xiàn)無關(guān)。在這種模型下，第一名會獲得巨大獎品，而第二名的所得會與第一名相差很遠，這樣就加劇了代理人之間的競爭的激烈程度，代理人之間的合作可能性很小。自上而下的官員選拔機制，就是這種錦標賽模型。眾多同級政府官員競爭一個崗位，這種“你上則我不能上” 的選拔規(guī)則使同級政府官員之間處于零和博弈，其最優(yōu)解是導致競爭對手之間無法形成自愿合作。這中間還涉及到一個不確定性風險的問題。電子政務(wù)所涉及的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和政務(wù)重組均是不確定性很大的事物，甚至包括政策預(yù)期的不確定性風險。當官員不知道電子政務(wù)政策長期走向如何的時候，他選擇靜觀其變。中國政府官員奉行一條法則“多做多犯錯，少做少犯錯，不做不犯錯”。如果他預(yù)期電子政務(wù)的風險很大的話，做好是一個業(yè)績，但做不好就有可能是官位的丟失，最優(yōu)解就是保住當前。中國特殊性質(zhì)的政治激勵背后受“官本位”意識的強勢支撐，這也是導致官員選拔體制呈現(xiàn)錦標賽博弈模型的重要原因。互聯(lián)互通不僅僅指政治系統(tǒng)內(nèi)部能夠達成互聯(lián)互通，更包括政府與公眾之間達成互聯(lián)互通。中國的現(xiàn)狀是政府和相當程度的公共權(quán)力機關(guān)不能主動與公共服務(wù)對象達成切實的互聯(lián)互通，剖析原因就在于政府長期缺乏、不再保有或者說從未保持過對公眾的敬畏、對公共服務(wù)對象權(quán)利和利益的敬畏；如果各級政府、公共權(quán)力機關(guān)沒有對公民利益和服務(wù)需求的最基本的敬畏，就不用再奢談“以民為本”、“人民機關(guān)為人民”等等政治承諾了。
互聯(lián)互通的解決方案
針對電子政務(wù)中的信息尋租和政治激勵這兩個瓶頸，我們分別提出了過渡性解決方案和長遠性解決方案。
過渡性解決方案
1、建立信息資源利益補償機制。據(jù)統(tǒng)計，目前我國的政府部門掌握著全體社會信息資源的80%(其中包括3000多個數(shù)據(jù)庫)。這些信息資源又分別屬于不同的部門控制和利用，沒有相關(guān)的信息資源歸屬、收集、管理、使用和費用預(yù)算的法律機制。信息資源歸屬不明確，各部門把自己掌握的信息資源當作尋求政治利益和經(jīng)濟利益的籌碼，形成了信息壟斷。在相關(guān)的法律法規(guī)沒有出臺之前，各部門是不會主動放棄原來既得的信息租金的。必須尋求一種過渡性的解決辦法——建立一個利益補償機制，讓使用信息的部門以某種形式對提供信息的部門給與一定的補償。
2、上級主管部門協(xié)調(diào)利益沖突。電子政務(wù)最后的結(jié)果可能導致某些部門的職能轉(zhuǎn)變，機構(gòu)精簡，失去的利益無法補償，也不應(yīng)該補償，這時需要上級主管部門出面進行協(xié)調(diào)和
再分配。
3、績效考核，把電子政務(wù)尤其是互聯(lián)互通納入官員績效考核。對于政府官員而言，職位升遷是最重要的激勵因素，政治利益先于經(jīng)濟利益，也是其他利益的最重要的來源。所以把電子政務(wù)建設(shè)的效能效益，互聯(lián)互通的合作態(tài)度和貢獻與官員的考核機制結(jié)合起來，讓官員認識到互聯(lián)互通和個人的政治前途緊密相關(guān)，他們就不會表面上支持電子政務(wù)，實際上抵制互聯(lián)互通。
4、出臺相應(yīng)法規(guī)，通過法律約束和引導政府部門。現(xiàn)在全國還沒有出臺統(tǒng)一的互聯(lián)互通領(lǐng)域的法規(guī)，則可以先在各地或根據(jù)某個項目制訂一些法規(guī)、制度，以此來約束、規(guī)范政府部門的行為。對拒絕和抵制互聯(lián)互通的政府及其部門和部門領(lǐng)導人進行處罰。
長遠、根本性方案
1、信息歸屬、管理、使用及費用預(yù)算方面立法。要根除政府信息尋租，國家必須盡快對信息資源的歸屬、收集、管理、使用和費用預(yù)算等各方面制定法律，讓各個部門有法可依。其中，制定政府信息公開法已經(jīng)刻不容緩。在此次的SARS事件中，北京市有些政府環(huán)節(jié)對于SARS情況的虛報、瞞報，導致病情無法控制，使公眾親身體會到信息不暢危害置人死地。如果公眾能在第一時間獲得準確信息，人們就會重視并采取正確的措施，那么受害的患者就會少很多。有位患者非常激動的說：“如果新聞資源被很好的用到宣傳SARS知識上，那該多好��！” 2001年末天津艾滋病扎針事件，如果當時天津有著良好的信息公開渠道，政府部門能夠及時通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等傳媒向公眾發(fā)布權(quán)威信息，社會恐慌是完全有可能“胎死”的。可見，缺乏法律手段來保障信息的公開，已不能適應(yīng)社會對信息公開流動的迫切要求。
2、激勵機制的改善
政府官員的選拔、晉升是體制上的問題，如何使政府官員更多地為他們的服務(wù)對象負起責、而不是僅對對上級部門負責，如何消除那些一窩蜂的“政績工程”——滿足了上級的評價標準卻把真正的服務(wù)對象(公民和企業(yè))利益放到一邊，是必須解決的障礙。不解決這種狀況，電子政務(wù)很容易流于形式。電子政務(wù)的服務(wù)對象是公眾和企業(yè)，來自服務(wù)對象的需求是互聯(lián)互通合作的巨大動力。只有讓各級政府直接面對服務(wù)對象，直接讓服務(wù)對象來考核各級政府的業(yè)績，這樣才會轉(zhuǎn)變管制型政府的管理體制，樹立政府對公眾和企業(yè)的服務(wù)意識，才能更好的為民眾辦實事，使電子政務(wù)的效能效益落到服務(wù)對象的利益這個著眼點上來，才能從根本上達到互聯(lián)互通。有些人認為，網(wǎng)下政務(wù)體制改革須優(yōu)先解決才能達到電子政務(wù)的真正完善，但筆者認為虛擬領(lǐng)域互聯(lián)互通的實現(xiàn)，為傳統(tǒng)政務(wù)流程重組提供了平臺、創(chuàng)造了契機和準備條件。中國的改革一向先立新后破舊，邊立邊破，以破促立，最后達到有破有立的結(jié)果。在實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的互聯(lián)互通中，不失時機地推進流程重組和部門整合，以促使互聯(lián)互通問題的根本解決。國務(wù)院辦公廳一位不愿透露姓名的官員在看到《政府信息公開條例》(討論稿)后吃驚地說：“如果真的實施，這簡直就是一場革命。在我們的工作中，所掌握的政府信息全部歸國家所有，不公開是原則，公開是例外，有時，甚至連例外都沒有�，F(xiàn)在，這個條例的第二款要求政府信息以公開為原則，以不公開為例外。這會從根本上改變我們的工作方式和工作思路。這可真是一場工作制度的革命�！� 2002年11月國務(wù)院做出決定：“取消789項行政審批項目，涉及56個部門單位” 國務(wù)院提出：要按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標和建立“廉潔、勤政、務(wù)實、高效”政府的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)深入推進行政審批制度改革。要將行政審批制度改革與政府機構(gòu)改革、實行政務(wù)公開和“收支兩條線”管理以及其他有關(guān)工作緊密結(jié)合起來，努力建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的行政管理體制。由此可見，電子政務(wù)、政府信息化和行政管理體制改革是相輔相成的。中國政府要真正做到“責任政府、法制政府、服務(wù)政府”，還有很長的路要走。
電子政務(wù)是一場深刻的變革，必將大力推動政府職能轉(zhuǎn)變。解決了互聯(lián)互通這一瓶頸，它才能促進政府進行部門整合和流程重組。最終導致信息技術(shù)和政府無縫的整合，形成“無邊界政府”。將來無邊界的政府，服務(wù)對象無論在登陸政府的哪一個網(wǎng)站，都可以非常容易和透明地獲得來自不同級別政府和部門提供的整合的信息和服務(wù)。
破解互聯(lián)互通的成功案例
——北京市44家局委辦如何實現(xiàn)互聯(lián)互通？
局部的互聯(lián)互通，局部的信息共享在一定程度上已經(jīng)有所突破。例如北京地稅和工商部門的互聯(lián)互通早在兩年前就已經(jīng)實現(xiàn)。其中，地稅部門由于得到了工商的企業(yè)信息之后，那些在工商管理部門登記注冊而不在稅務(wù)部門登記的企業(yè)就無所遁行，大大加強了稅收征管和查稅，結(jié)果在互聯(lián)互通后短期內(nèi)就查獲大量偷稅漏稅案件，稅收因此增加2億人民幣。到2001年，北京市地稅局(2000)、國稅局(2001)、勞動保障局(2001)與工商局都實現(xiàn)了互聯(lián)互通。在這中間，工商局是地稅、國稅和勞動保障局的數(shù)據(jù)供應(yīng)者，也是一個最重要的綜合信息匯總部門。當時的工商局局長一直是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟和電子政務(wù)的鼓吹者，曾經(jīng)在電子政務(wù)領(lǐng)域著書數(shù)本。他對電子政務(wù)的開明態(tài)度，作為一把手對局部互聯(lián)互通的明確支持，使得北京工商局扮演了一個非常積極的提供信息與共享信息的先行者，對推動北京市的互聯(lián)互通起到了重要作用。 但是，當工商局與房地產(chǎn)局、文化部門等單位進行互聯(lián)互通或者某種形式的業(yè)務(wù)合作時，遭到了拒絕和抵制，全面的互聯(lián)互通仍然有相當?shù)睦щy。2002年3月，在北京市政府建立企業(yè)信用信息系統(tǒng)這樣一個跨部門的項目時，北京市政府直接出面干預(yù)項目的運行。首先讓15個信息技術(shù)水平較好的委辦局作為試點參加，當取得一定的成績時，北京市政府又組織另外29個委辦局加入，從而實現(xiàn)44個委辦局在北京市政府協(xié)調(diào)下進行合作。2002年8月北京市政府通過106號政府令：《北京市行政機關(guān)歸集和公布企業(yè)信用信息管理辦法》。該法令自2002年10月1日期施行，以法令的形式規(guī)定：“行政機關(guān)通過政府專網(wǎng)，按照統(tǒng)一規(guī)定和標準，及時、準確地向企業(yè)信用信息系統(tǒng)提供真實、合法、完整的企業(yè)信用信息，并承擔相應(yīng)的法律責任。市級各行政機關(guān)負責確定和公布本系統(tǒng)的信息的具體項目、范圍和標準收集、整理本系統(tǒng)的信息，并統(tǒng)一負責信息的提交、維護、更新和管理 �？梢哉f，北京的互聯(lián)互通既用行政手段，也用法令法規(guī)，才能初步實現(xiàn)了相關(guān)部門之間的聯(lián)通。
破解互聯(lián)互通之啟示錄
從北京市44家局委辦實現(xiàn)互聯(lián)互通的事例中我們不難看出北京市全面互聯(lián)互通的實現(xiàn)，依賴于北京市政府大力統(tǒng)籌與組織，包括強制性的行政規(guī)定甚至法律手段；其次，局部互聯(lián)互通中，工商局是地稅、國稅和勞動保障局的數(shù)據(jù)供應(yīng)者，在整個互聯(lián)互通工程中態(tài)度積極，起到了先行者的推動作用。此外，我們從這樣的事例中也可以了解到破解錦標賽模型的途徑和條件。首先，一個強有力的上級主管部門的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，對成功消除互聯(lián)互通障礙有著決定性的意義。電子政務(wù)的高效化、透明化一方面帶來某些職能權(quán)力的消解和弱化，我們稱之為“技術(shù)消解職權(quán)”，另一方面又能發(fā)揮信息綜合優(yōu)勢，強化與擴充某些職能權(quán)力，創(chuàng)造出新的政治機會與利益途徑，我們稱之
為“技術(shù)強化職權(quán)”。那些職能越綜合，越有信息優(yōu)勢的部門，越有可能成為這場數(shù)字競爭的得益者——比如工商局是一個信息綜合部門，它掌握的信息越多，就越有發(fā)展的機會與價值。工商局抓住了這次信息化的機會，以充分的熱情與激勵訴諸與尋求上級部門支持，從而成為了互聯(lián)互通中的先行者(initiator)。但是，那些部門職能單一，缺乏信息優(yōu)勢的部門，由于在數(shù)字機會中處于劣勢，就越有可能成為互聯(lián)互通的被動者，甚至抵制者(inhibitor)；而錦標賽模型的政治激勵又導致得益部門與損失部門無法建立利益補償機制，這樣信息資源市場無法有效運行，從而使合作無法自愿發(fā)生。所以，要破解互聯(lián)互通的障礙，必須依靠強有力的上級主管人，統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)下屬部門的利益沖突，才能破除錦標賽模型。這其中的關(guān)鍵，還必須提倡與利用先行者的熱情與動力，從技術(shù)創(chuàng)新到提供制度創(chuàng)新，破解反對者的阻力，從而使上級部門成為互聯(lián)互通中最有力的支持者(supporter)。第二，并非所有上級主管都能成功破解錦標賽模型，破解成功與上級主管部門的協(xié)調(diào)力度高度相關(guān)，而協(xié)調(diào)力度又受制于集權(quán)度(centralization)的高低：集權(quán)度越高，破解的可能性越大。集權(quán)度越低，破解的難度越大。比如，由北京市政府牽頭協(xié)調(diào)下屬部門的利益關(guān)系，決策集權(quán)度就比國務(wù)院協(xié)調(diào)下屬部委要高(主管人擁有對下屬更直接的任免權(quán)、業(yè)績考核權(quán))，所以統(tǒng)一決策成本低， 消解錦標賽模型成功性大；相反，一系列的金字工程中，由中央一級牽頭協(xié)調(diào)各部委關(guān)系，試圖擺平各部委利益沖突，統(tǒng)一決策成本要比北京市大很多，破解錦標賽模型的成功可能性相應(yīng)也��；至于部門內(nèi)的決策成本就最低，因為縱向集權(quán)度最高，負責人是直接上級，最容易協(xié)調(diào)，這就是為什么各部委縱向系統(tǒng)的互聯(lián)互通做得最好的原因。例如公安部的金盾工程，各地的公安部門，已經(jīng)根據(jù)自己的實際情況，不再局限于網(wǎng)絡(luò)的搭建、系統(tǒng)的安裝，而開始傾向于各個市、地，甚至是省內(nèi)的互聯(lián)互通。綜上所述，互聯(lián)互通的推進目前只能是“一把手”工程，強有力的領(lǐng)導人是觸及與協(xié)調(diào)個人和集團利益，破解錦標賽模型不可缺少的。其中，利用與支持先行者的變革熱情，以行政乃至法律手段破解反對者的阻力，是解決問題的關(guān)鍵。
作者系北京大學光華管理學院副院長、北京大學網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟研究中心主任
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