頂層設(shè)計：電子政務(wù)向縱深發(fā)展的標(biāo)志

 如今“電子政務(wù)”、“政府上網(wǎng)”是個時髦的名詞，2004年更是被稱為“電子政務(wù)年”，電子政務(wù)投資增長率繼續(xù)保持兩位數(shù)，中國各級地方政府已經(jīng)普遍設(shè)立了公眾網(wǎng)站，電子政務(wù)的浪潮從國家部委一直延伸到縣級政府。在電子政務(wù)已經(jīng)普遍取得階段性成果的時候，國務(wù)院信息辦提出了下一階段電子政務(wù)的首要任務(wù)是“抓好電子政務(wù)的頂層設(shè)計”。這一任務(wù)的提出，確定了提高電子政務(wù)建設(shè)績效的導(dǎo)向，為電子政務(wù)健康地向縱深發(fā)展提出了新任務(wù)和新目標(biāo)。

　　一.何為電子政務(wù)頂層設(shè)計

　　何為頂層設(shè)計？聽起來挺新鮮，可能很多人沒聽說過，聽說過的也可能不明其然。其實到google以“頂層設(shè)計”為關(guān)鍵字搜一下，就能發(fā)現(xiàn)不少關(guān)于電子政務(wù)頂層設(shè)計的言論，可見這并不是一個新概念。舉例來說，2001年，中科院計算所所長李國杰院士提出“加強頂層設(shè)計”。2002年國家信息化專家咨詢委員會委員曲成義教授就曾經(jīng)提出電子政務(wù)實施是一場革命，“因為它面臨著四項挑戰(zhàn)。其中的第三個挑戰(zhàn)是電子政務(wù)平臺的頂層設(shè)計，因為過去政務(wù)系統(tǒng)有很多信息的故障，有很多技術(shù)的屏障，使它不是一個無縫的、協(xié)同的技術(shù)形態(tài)，所以真正做好電子政務(wù)工作要從技術(shù)體系上的頂層做設(shè)計，要解決這個系統(tǒng)的溝通，兼容，聯(lián)動等問題�！薄�2003年8月北京市范伯元副市長也指出“目前我認(rèn)為北京市的電子政務(wù)所進(jìn)行的力度雖然很大，但是缺乏一種整體的設(shè)計、整體的組織和頂層的設(shè)計。”這些言論表明最近幾年以來，不斷有人在呼吁和推動電子政務(wù)頂層設(shè)計，這說明頂層設(shè)計的提法早已有之，不過在當(dāng)時還僅限于少數(shù)人的呼吁，或者僅是在局部地區(qū)和單位進(jìn)行，沒有引起足夠的重視，在全國范圍內(nèi)展開。

　　二.頂層設(shè)計的對象

　　在電子政務(wù)建設(shè)的早期，頂層設(shè)計理念是圍繞信息技術(shù)而展開的。電子政務(wù)系統(tǒng)本身就是多種信息技術(shù)的綜合運用，是應(yīng)用系統(tǒng)級別上的互聯(lián)互通的系統(tǒng)，是要改變和整合以往的條塊分割、地域分割、部門分割建設(shè)所形成“煙筒系統(tǒng)”和“孤島系統(tǒng)”。電子政務(wù)系統(tǒng)的復(fù)雜形態(tài)、系統(tǒng)的復(fù)雜層次結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)的眾多外界約束大大超過我們已有的系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗和知識。這時的頂層設(shè)計思想內(nèi)涵主要是用系統(tǒng)論的方法，對信息系統(tǒng)建設(shè)的各個方面、各個層次、各種參與力量、各種正面的促進(jìn)因素和負(fù)面的限制因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，理解和分析影響系統(tǒng)建設(shè)的各種關(guān)系，從全局的視角出發(fā)，進(jìn)行整體技術(shù)結(jié)構(gòu)的設(shè)計，并做出各種管理和技術(shù)決策，提出體制和業(yè)務(wù)的改進(jìn)建議。

　　幾年的時間過去，在電子政務(wù)取得顯著建設(shè)成果的同時，頂層設(shè)計的視野也已經(jīng)從信息系統(tǒng)擴展到政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變和政府業(yè)務(wù)與技術(shù)的結(jié)合上，這時的頂層設(shè)計理念是圍繞電子政務(wù)項目投資和建設(shè)績效。頂層設(shè)計的內(nèi)容擴大到要考慮我國政府從計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟時代轉(zhuǎn)型的變化，要考慮政府職能客觀存在的越位、缺位、空位的情況，要考慮到我國政府的法制化水平還較低，規(guī)范化水平還較低的客觀現(xiàn)實，要盡量規(guī)避體制上的缺陷和不足，從根本上減少風(fēng)險。

　　業(yè)務(wù)和技術(shù)，正是頂層設(shè)計的兩大范疇。頂層設(shè)計中所指的業(yè)務(wù)，不但包括業(yè)務(wù)職能、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程，還要包括業(yè)務(wù)體制、業(yè)務(wù)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)模式、業(yè)務(wù)布局等事情。頂層設(shè)計中所指的技術(shù)，主要是從全局和整體出發(fā)，對技術(shù)戰(zhàn)略、技術(shù)框架和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分析和定義，還包括為了減少重復(fù)建設(shè)，增加資源(業(yè)務(wù)需求分析、數(shù)據(jù)模型、軟件模塊、界面和網(wǎng)頁設(shè)計素材等等)重用性，以模塊化服務(wù)的形式，來定義政府所有的應(yīng)用系統(tǒng)。進(jìn)行頂層設(shè)計，就是圍繞著電子政務(wù)建設(shè)中上述業(yè)務(wù)和技術(shù)的種種問題，用系統(tǒng)規(guī)范的科學(xué)理論方法，描述業(yè)務(wù)和技術(shù)的狀態(tài)，理清業(yè)務(wù)和技術(shù)中的各種關(guān)系，確定建設(shè)目標(biāo)，選擇和制定實現(xiàn)目標(biāo)的路徑和戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，從信息化的“今天”走向信息化的“明天”。

　　三.頂層設(shè)計“頂”在何處

　　頂層設(shè)計中的頂層指的是什么？頂層在哪里？以我的一孔之見，頂層的含義有三層。頂層的第一層含義指的是整體和全局。頂層設(shè)計的首要視角是要跳出局部環(huán)境的束縛和影響，站在全國互聯(lián)和全網(wǎng)通用的整體高度和全局視野，去分析決定電子政務(wù)中的具體決策。比如說信息資源目錄，在今天網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的時代，信息資源目錄不但要供自己本單位使用，還要供網(wǎng)絡(luò)上的同級單位、上級單位、下級單位使用，層層相連，網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)；不但要供人使用，還要供互聯(lián)的計算機系統(tǒng)使用，系統(tǒng)之間的接口必須統(tǒng)一兼容。如果信息資源目錄這個信息共享的關(guān)鍵部件，在內(nèi)容、格式、接口、協(xié)議上是彼此不同的，則違背了建設(shè)信息資源目錄的初衷，必將導(dǎo)致形成新的孤立割裂、群雄并存的結(jié)局。

　　頂層的第二層含義指的是業(yè)務(wù)。頂層設(shè)計的重點是業(yè)務(wù)、是政務(wù)。頂層設(shè)計要分析應(yīng)用系統(tǒng)的業(yè)務(wù)可行性，分析利益關(guān)系，根據(jù)經(jīng)驗，頂層設(shè)計的成功與否，80%與業(yè)務(wù)領(lǐng)域的事情有關(guān)，重頭是與業(yè)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的那些工作。應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)失敗的教訓(xùn)一再揭示正確全面描述用戶需求，盡力滿足用戶需求的重要性，這里的用戶需求，多半重點不在用戶的操作需求，而是用戶業(yè)務(wù)需求。頂層設(shè)計就是用信息工程的方法，從宏觀上對業(yè)務(wù)需求的收集、梳理和描述，是把業(yè)務(wù)需求按層次呈現(xiàn)出來，并以數(shù)據(jù)的形式，保存在數(shù)據(jù)庫中，以利于今后的整理、積累、傳播。頂層設(shè)計中的業(yè)務(wù)，不是進(jìn)行業(yè)務(wù)決策，但是頂層設(shè)計的輸出結(jié)果，將以豐富清晰完整的業(yè)務(wù)資料，幫助和推動業(yè)務(wù)決策，業(yè)務(wù)利益關(guān)系設(shè)計，業(yè)務(wù)職能轉(zhuǎn)變和改革。

　　頂層的第三層含義指的是政府績效。政府績效是圍繞實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，完成社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)而展開的，政府職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)，它是電子政務(wù)的核心目標(biāo)，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要優(yōu)化工作流程，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提高政務(wù)效率，推動體制創(chuàng)新。實現(xiàn)政府績效目標(biāo)，應(yīng)該是頂層設(shè)計的深層含義。

　　頂層設(shè)計也涉及到電子政務(wù)的投資績效�，F(xiàn)在一些專家正在研究電子政務(wù)評估指標(biāo)體系，研究電子政務(wù)績效評估模式，當(dāng)我們確定了如何量化績效評估之后，就要將績效評估與建設(shè)周期的各環(huán)節(jié)連續(xù)起來，不但要在項目結(jié)束之后進(jìn)行績效評估，而且要在投資環(huán)節(jié)把投資決策與績效掛鉤。四.頂層設(shè)計將推動電子政務(wù)向縱深發(fā)展

　　電子政務(wù)普遍推開以后，下一步就是如何做深做透。而頂層設(shè)計將對電子政務(wù)向縱深發(fā)展起到積極的推動作用，這種作用可概括為三點。第一點體現(xiàn)在由”粗”到”細(xì)”�！贝帧钡囊馑际窃缙陔娮诱�務(wù)的管理比較粗疏，宏觀的方針原則有了，但是中觀、微觀的政策和管理方面的指導(dǎo)和約束較少。在我們想做的許多事情上，如建立全國性的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)上、在全國性的戰(zhàn)略業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)上、在四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫上，在政府網(wǎng)站上等等，我們一直缺少比較詳細(xì)的框架與指南。管理粗放有一個客觀原因是我們沒有經(jīng)驗，許多事情不知道如何去做，如何去管。頂層設(shè)計的思路為解決電子政務(wù)建設(shè)一系列重大實踐問題指明了途徑，因此我們有理由相信頂層設(shè)計的成果將會包含當(dāng)前電子政務(wù)急需的一系列的指導(dǎo)文件、管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使電子政務(wù)的運作管理走上精細(xì)化的道路。

　　第二點體現(xiàn)在由“淺”入“深”。技術(shù)面的東西是“淺”，技術(shù)背后的業(yè)務(wù)和利益是“深”。頂

層設(shè)計的啟動，標(biāo)志著我們將更多地關(guān)注業(yè)務(wù)層面和利益層面。正如專家所言：電子政務(wù)是利用新技術(shù)開創(chuàng)的政府服務(wù)業(yè)務(wù)，電子政務(wù)的成功取決于這些創(chuàng)新服務(wù)業(yè)務(wù)本身長久生存的合理性，這些業(yè)務(wù)能否繼續(xù)下去最終將取決于它是否帶來足夠的效益，效益關(guān)系的合理性將起著極大的作用。實施電子政務(wù)機構(gòu)的長久動力來自于利益，通過業(yè)務(wù)產(chǎn)生利益，并且合理地分配這些利益，是保證電子政務(wù)持續(xù)發(fā)展的重要因素(1)。

　　第三點體現(xiàn)在由局部上升到整體。過去幾年對于整體的問題，我們碰的很少，主要側(cè)重點放在通過局部單位的試點，了解電子政務(wù)建設(shè)的第一手資料，總結(jié)經(jīng)驗，摸索辦法，用典型經(jīng)驗的做法指導(dǎo)全局的工作。這一做法是對的，今后還會堅持。但是局部的經(jīng)驗并不能代替整體的戰(zhàn)略策劃。我們也做了很多電子政務(wù)規(guī)劃或者信息化規(guī)劃，但是規(guī)劃和頂層設(shè)計，是兩個層次的東西，規(guī)劃不能代替頂層設(shè)計，規(guī)劃的內(nèi)涵與頂層設(shè)計架構(gòu)的內(nèi)涵，相去甚遠(yuǎn)，兩者說的不是一回事。在我國當(dāng)前的電子政務(wù)實踐中，在規(guī)劃與試點/工程項目之間，我們?nèi)鄙倭隧攲釉O(shè)計這個層次的工作。正因為如此，常常發(fā)生規(guī)劃和項目“兩張皮”，項目不能準(zhǔn)確地實現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)和效益。因此從頂層設(shè)計的目標(biāo)指向和部分國內(nèi)外實踐經(jīng)驗看，假設(shè)如果我們進(jìn)行了頂層設(shè)計這項工作，將大大減少電子政務(wù)建設(shè)中存在的盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、信息孤島、績效監(jiān)測失控、投資黑洞等問題。換句話說，上述問題的存在，其部分原因是我們沒有進(jìn)行頂層設(shè)計。

　　電子政務(wù)是全球性的政府現(xiàn)代化和信息化的趨勢，電子政務(wù)要進(jìn)行頂層設(shè)計也是當(dāng)代國際電子政務(wù)潮流中的一股趨勢。其它國家的頂層設(shè)計理論活動和實踐活動為我們開展電子政務(wù)頂層設(shè)計提供了豐富的知識素材和實際經(jīng)驗。為此，我們應(yīng)該抓住機遇，廣泛地參考借鑒國際上頂層設(shè)計活動的經(jīng)驗，加速我們的學(xué)習(xí)過程，降低探索成本，形成符合中國國情的頂層設(shè)計思路。

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