論我國電子政府的績效評價體系的構建

     論我國電子政府的績效評價體系的構

一、引言

　　隨著信息技術的飛速發(fā)展，尤其是計算機技術和通訊技術的融合，人類社會進入到了一個前所未有的信息化時代，信息技術以其強大的生命力，正不斷推動著生產(chǎn)力的革命性變革，并必然誘發(fā)社會的生產(chǎn)關系和上層建筑的變革。電子政府(E-Gov)作為信息技術的產(chǎn)物，受到了各國政府的高度重視，從理論上講電子政府會帶來無與倫比的高效率和低成本，以及社會和政府的全方位交流，會極大地增強政府管理社會事務的能力，并有效地防范公共權力的異化，因而世界各國政府都將電子政府作為“信息高速公路” 建設中的核心工程。但是信息技術能否在政府管理中有效地發(fā)揮出預期的作用，取絕于是否有一套依據(jù)電子政府的運行特點而構建的先進的政府績效評估體系，如果我國在電子政府基礎上嫁接傳統(tǒng)的政府績效評價體系，則電子政府勢必會成為勞民傷財?shù)摹罢�績工程”，設施一流，而實際效果卻與預期相去甚遠。IBM公司總部政府服務負責人托德·拉姆齊指出：“大約85%的政府IT項目是注定要失敗的�！辈皇钦f這些項目從一開始就是一場災難，而是由于這些項目執(zhí)行時間過長，成本過大，提供的服務沒有預期理想。就我國目前政府上網(wǎng)工程的進展來看，其狀況令人堪憂，到2001年6月30日已建成5181個政府數(shù)據(jù)庫，但絕大部分是死庫(僅向內(nèi)部或研究機構開放，不對社會開放)，而且向社會提供的信息缺乏規(guī)范，隨意性極大，信息的采集、加工、維護均存在問題。一些地方政府投資幾十萬、幾百萬建起的網(wǎng)站乏人問津，成為信息海洋中一個又一個分割的信息孤島，遠未發(fā)揮出預期的效果。許多地方政府對于電子政府的運行機制、中央與地方政府在電子政府體系中的關系尚未明確就盲目上馬，極有可能相當多的地方政府的信息化項目的建設結果被托德·拉姆齊不幸言中，缺乏與電子政府運行特點相吻合的先進的績效評價體系是造成這一局面的核心原因。如不加快構建電子政府的績效評估體系，電子政府項目可能會成為我國繼企業(yè)之后由政府掀起的又一波互聯(lián)網(wǎng)泡沫。

　　二、政府績效評估體系的發(fā)展

　　政府的績效評估體系是關系到政府治理水平和運作效率的核心制度安排。政府作為政治權力的主體，對社會實行必要的政治管理，政府所掌握的政治權力是人民授予的，必須對人民負責，政府行為的結果與人民的利益息息相關，所以對政府績效進行較為全面的評價是十分必要的。就世界范圍來看，美國的政府績效評價體系的建設走在了世界的前列。美國政府早在20世紀40年代就著手構建政府績效評價體系，并有專門的雜志刊載相關學術文章，到了60年代，美國會計總署就率先把對政府工作的審計重心從經(jīng)濟性審計轉向了經(jīng)濟性、效率性和效果性并重的審計，俗稱“三e審計”，后擴展到“五e審計”，在1972年，美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總工作量的86%，足見績效審計在美國政府審計中的地位。為了保證審計的順利進行，其審計部門是獨立于政府行政部門的。美國會計總署1994在修訂的《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》中對績效審計作出了如下定義：績效審計就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標，以便為改善公共責任性，為實施監(jiān)督的采取糾正措施的有關各方進行決策提供信息�？冃�審計就是包括經(jīng)濟性和效率性審計以及項目審計。A、經(jīng)濟性和效率性審計包括確定：1、機構是否經(jīng)濟地和高效率地取得、保護和使用它的資源(如人員、財產(chǎn)和空間)；2、低效率和不經(jīng)濟情況產(chǎn)生的原因；3、機構是否遵循了與經(jīng)濟性和效率性有關的法律和規(guī)章。B、項目審計包括確定：1、達到立法部門和其他權威機構所確定的預期成果或收益的程度；2、組織、項目、活動和功能的有效性；3、機構是否遵循了與項目有關的法律與規(guī)章。

　　70年代，美國、英國、加拿大、瑞典等國的政府績效審計得以飛速發(fā)展，成為評價政府業(yè)績的核心指標。但由于政府行為的結果包羅萬象，不單純是效率和經(jīng)濟性的問題，要面面俱到對每一項結果進行評價是不可能做到的。為了避免“三e審計”的片面性，美國的政府績效評估體系由硬性指標和軟性指標共同構成，硬性指標是由美國會計總署承擔的對政府的績效審計，軟性指標是由社會大眾對政府進行評價，定期發(fā)布政府支持率，以增強政府執(zhí)政地位的合法性和政策的權威性。

　　我國對政府績效評價體系的研究起步較晚，但發(fā)展較快，目前國內(nèi)有相當多的學者將研究的目光投向了這一領域，學者們就政府績效評價體系的價值取向、評價的模式、評價指標體系、評價機制展開了深入研究，但對電子政府的評估體系的研究還相當薄弱，基本上還沒有展開。目前審計已成為我國評價政府的主要手段，我國全面開展了對政府的審計，但重點關注的是經(jīng)濟性審計，對于效率性和效果性審計目前僅局限于國有大中型企業(yè)，政府機構尚未全面涉及，反應出我國對政府的審計關注的主要是投入和過程，尚未高度關注結果和效率。審計機構的組織結構還存在缺陷，國家審計署隸屬國務院，地方審計機關在業(yè)務上向上級審計機關負責，在行政上對本級政府負責，形成雙重領導，影響了對政府審計的客觀性和公正性(6)�？梢哉f，我國政府績效評價體系自身建設還相當不完善，無論在理論上還是在實踐上都與現(xiàn)實的發(fā)展有一定差距。

   　　三、我國電子政府的績效評估體系的建構

　　我國電子政府的績效評估體系的建設極為緊迫，與當前電子政府迅猛發(fā)展的態(tài)勢不相吻合。電子政府打破了時間和空間的局限，客觀上為構建一個統(tǒng)一、開放、高效率、低成本、民主的政府創(chuàng)造了條件，如果自下而上來構建電子政府，由于各級地方政府對電子政府理解的歧義，勢必會造成標準的五化八門，各級地方政府建構的電子政府的結構和職能差異巨大的局面，也必然直接影響到了電子政府的運作效率。電子政府是一個前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性變革，要確保這一項目的成功，充分發(fā)揮信息技術在政府管理中的巨大作用，中央政府有必要率先構建統(tǒng)一的電子政府的組織結構，規(guī)范其職能，該撤的撤、該裁的裁、該并的并，建立電子政府的結構和職能的標準體系，然后才能上電子政府項目。美國電子政府項目的建設程序首先是由副總統(tǒng)戈爾牽頭建立一個全國性的“績效評估委員會”(NPR)，由計算機專家、會計師、效率專家、法律專家、管理學家、經(jīng)濟學家、政治學家等多學科專家構成，這一委員會負責對電子政府的結構和職能予以全面評估，形成相應的標準，然后才開始大規(guī)模建設，這種嚴謹?shù)淖黠L確保了美國電子政府項目的成功。據(jù)統(tǒng)計，1992年至1996年，美國政府員工減少了24萬人，關閉了近2000個辦公室，減少開支1180億美元，政府的200個局確立了3000多條新的服務標準，廢止了1.6萬多頁過時的行政法規(guī)，簡化了3.1萬多頁規(guī)定。其成效顯著，尤其重要的是，政府職員開始關心民眾的需求，電子政府拉近了政府和民眾的距離，為創(chuàng)建一個更加民主的政府提供了現(xiàn)實保證。

　　(一)電子政府無法嫁接我國傳統(tǒng)的政府績效評價體系

　　對傳統(tǒng)政府行政架構和政府治理手段而言，

“電子政府”堪稱一場革命性變革，必然會對政府內(nèi)部運作和部門重組帶來新的要求和內(nèi)容，并不意味著僅僅是原有的政府運作手段的技術的變化，信息技術的發(fā)展客觀上要求重新設計和定位政府職能，再造其運作流程，創(chuàng)新并整合其服務，以適應信息技術的發(fā)展。革命性的技術變化將會帶來技術、制度和理念的互動，沖擊傳統(tǒng)的政府管理理念和傳統(tǒng)的管理制度，帶來理念和制度的創(chuàng)新。但是，這種創(chuàng)新并非自發(fā)完成的，如果沒有與技術革命同步的制度和理念的創(chuàng)新，技術的生命力將會被遏制，先進技術的采用不會必然帶來政府運作的高效率和低成本，也并不必然帶來公共服務水平的提高和民主政治的發(fā)展。必須明確的是：電子政府并非現(xiàn)代政府的代名詞，但它是現(xiàn)代政府有效行使其職能的強有力的工具。中國所要建設的政府是一個現(xiàn)代政府，而非電子政府。因此，不能單從技術的角度來評價政府，先進的管理技術并不必然造就現(xiàn)代的政府。必須把對電子政府的評價納入現(xiàn)代政府的價值取向之下，評價體系的靈魂就是評價的價值取向。一個完整的評價體系包括了評價的價值取向、被評價組織的結構和職能、評價的主體、評價的標準和評價的方式，即評價是評價主體基于一定的被評價組織的結構和其應履行的職能之上的，評價的標準和方式應反應出評價體系的價值取向來。當被評價組織的結構和職能面臨重大變化，當評價主體的價值取向發(fā)生重大變化時，績效評價體系勢必要發(fā)生變化。

　　我國的電子政府工程是1999年正式開始的，而此時政府的管理模式和評價體系正面臨重大轉軌。在20多年改革開放中，我國政府的治理模式和評價的價值取向均與成熟的市場經(jīng)濟國家不同。由于1978年開始改革時，政府對于未來發(fā)展目標缺乏明確定向，對于具體的發(fā)展手段同樣存在分歧，所以，民眾和地方政府承擔起了探路的任務，中央給出原則，民眾和地方政府探索具體的道路，然后由中央政府來提煉、升華和推動，形成了具有中國特色的“三層”決策模式。這一決策模式的優(yōu)點是為各種可能推動發(fā)展的方法大開方便之門，容許試錯，有利于沖破僵化的思維模式，極大地提高了地方政府制度創(chuàng)新的積極性，推動了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展；缺點是導致我國許多的改革都是實踐走在理論之前，理論研究的嚴重滯后帶來的后果是極為嚴重的，它使各級地方政府的行政行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標準，隨意性極大。在實踐過程中，相當多的地方政府采取了短視的做法，犧牲環(huán)境、犧牲勞動者利益、犧牲弱者利益，完全追求地方利益的最大化，尋租盛行，市場遭到層層行政權力的分割和肢解，使得我國經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性、市場的公正性和統(tǒng)一性、社會的公平性均存在嚴重缺陷，相信北京人在漫天的沙塵暴中正在細細品味政府行為短視的惡果。這種決策模式和評價體系是相對封閉、隨意和片面的，具有人治、專制、程序不規(guī)范、單純追求經(jīng)濟增長目標的特點，也被稱為“政績型”評價模式，往往強調(diào)投入和過程，而忽視效率和結果，這種“政績型”評價模式導致一大批為官員增添政治資本的低效率、無效益的政績工程、形象工程上馬，使我國相當多的地方財政陷入困境。早在1999年，中國官方就對1998年底以前鄉(xiāng)村兩級自身的各種債務、債權和擔保形成的各種債務進行一次徹底清查。雖然至今仍未知確切的結果，但中國基層政府的負債狀況驚人應是確鑿無疑的。據(jù)農(nóng)業(yè)部一位已經(jīng)離休的司長對《新聞周刊》透露：中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400余萬元，計2200億元左右。至于縣級財政赤字就更為驚人。這是一個令人吃驚的數(shù)字，透過這一數(shù)字可以理解為什么有那么多地方政府拖欠公務員和教師的工資。造成這種局面的主要原因就在于這種決策模式和考核指標的缺陷以及由此形成的短期行為，其評價體系是在政府與市場的關系尚未明確的情況下形成的。在這種評估體系下，干部政績好壞，只問工廠多少，卻不問市場大小，只問產(chǎn)值利潤多大，卻不問負債還貸。這樣，企業(yè)是建起不少，但是形成效益的卻沒有幾個。這種長期形成的評估模式具有巨大的慣性，如果自下而上來構建電子政府，則這一決策模式和評價體系將在電子政府的建設中得以展現(xiàn)，其后果將是災難性的，它必將導致巨額的國民財富的浪費。令人擔憂的是：“目前(我國)已經(jīng)建立起來的電子政務工程，大多是在一種缺乏宏觀規(guī)劃與指導的條件下開展起來的”，國務院發(fā)展研究中心的李廣乾博士如是說，“電子政務要成為適應現(xiàn)代信息技術的一種全新的政府管理方式，就必須建立和完善電子政務的監(jiān)督和評估機制，只有這樣，我國的電子政務才能得到不斷的改進與提高�！敝袊�電子政務示范工程總體專家組成員、國家行政學院教授汪玉凱認為，在目前缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一技術標準的情況下，我國的電子政務建設有一哄而起的跡象。如果這種勢頭得不到 及時的制止，可能給我國電子政務的發(fā)展帶來難以估量的損失。

　二十多年改革開放的經(jīng)驗和教訓提示我們，是到了該結束這種試錯型管理模式的時候了，中國到了應該理論先行，到了應該自上而下來推進社會發(fā)展的時候了。事實上，在我國加入WTO的前后，傳統(tǒng)的政府治理模式和評價標準就面臨著來自國際法的約束，內(nèi)外的環(huán)境都在推動傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府的轉軌。盡管WTO是一套經(jīng)濟領域的法律法規(guī)，但良好的市場環(huán)境是需要由政府來建構和維系的，所以，WTO對于政府的約束比對企業(yè)的約束多得多。要構建一個符合WTO規(guī)則的市場經(jīng)濟體系，客觀上要求我國政府的績效評價體系與西方發(fā)達國家的政府績效評價體系在一定程度上要接軌，不可能經(jīng)濟規(guī)則與世界接軌，而政府的行政治理模式卻依然特立獨行。西方國家普遍將增長、公平、民主和秩序作為現(xiàn)代政府績效評估體系的價值核心。著名學者亨延頓在《發(fā)展的目標》一文中提出了他認為發(fā)展學說中居于核心地位的五項指標，即增長、公平、民主、穩(wěn)定、自主，并具體闡述了每項指標所包含的具體內(nèi)容。增長是指經(jīng)濟增長，以人均國民生產(chǎn)總值的提高來界定經(jīng)濟增長；公平主要涉及分配，集中于兩個目標，一是減少絕對貧困，二是減少不平等；民主是按照西方民主的模式來界定，主要關注了民主的先決條件和民主制度的發(fā)展；穩(wěn)定主要關注的是政治秩序和政治穩(wěn)定；自主主要關注了欠發(fā)達國家對發(fā)達國家的依附問題。亨延頓的核心指標與其他西方學者如彭諾克、阿爾蒙德等的觀點有許多相通之處：如增長與福利、民主和自由、安全與穩(wěn)定、公平與公正等，不同之處在于亨延頓將自主單獨列出，這對我國構建政府的評估體系是有參考價值的。由于我國的發(fā)展水平與西方有較大差距，因此，西方的政府評估價值取向在我國的應用是必須考慮到現(xiàn)實條件的，但不可否認的是：增長、公平、民主、穩(wěn)定和自主理應成為我國政府績效評估體系的重要構成部分，只不過每一指標在不同時期其重要性會有所不同。

　　民主、法治、效率、自由、人權、公共利益、社會公正、正當程序是現(xiàn)代社會的基本價值取向，也是現(xiàn)代政府的基本職能所在，這與我國傳統(tǒng)政府治理的人治、封閉、不講效率、官僚主義、不負責任形成鮮明對比。我國的政府治理模式正從對公民社會的直接干預走向宏觀調(diào)控，從政府直接投資轉向了政府為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務，政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關系正處于全面調(diào)整之中，政府從原來既當運動員又當裁判員轉化為只當裁判員。我國構建現(xiàn)代政府的價值取向理應成為電子政府評價體系的價值核心，具體而言，電子政府的評價體系的價值取向應包括：高效率、低成本、法制化、推進經(jīng)濟

增長、維護社會公正和公平、民主、開放、廉潔、負責任、穩(wěn)定和獨立自主。這些價值取向應在評估標準和評估方式中得以充分體現(xiàn)。

　　(二)電子政府評估體系的基礎是電子政府的內(nèi)在結構和職能

　　績效評估是基于具體的組織結構和組織應履行的職能之上的，不可能在不清楚一個被評估的組織的具體結構和其應履行的職能時，評價主體能作出合理的評價。電子政府的組織結構到底如何構建？學術界和政府部門都在探討。目前比較成熟的觀點是：中央政府與地方政府在電子政府體系中的職能是有差異的，中央政府的主要職能在于從各級地方政府獲取社會運行的相關信息，根據(jù)這些信息作出相應決策，通過立法、司法、行政、財政、金融等手段來宏觀調(diào)控經(jīng)濟與社會的和諧發(fā)展；地方政府的主要職責應是為所屬區(qū)域的企業(yè)和民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務，并維護當?shù)厥袌龅墓�正、公平和效率。這樣，電子政府就包括一個內(nèi)網(wǎng)和一個外網(wǎng)，內(nèi)網(wǎng)主要是政府內(nèi)部的溝通，外網(wǎng)是政府與民眾互動的紐帶�；�于電子政府的職能，其結構至少應包括：實體要素、支撐要素、目標要素和人員要素。具體而言，實體要素是構成電子政府的物質(zhì)基礎，包括硬件環(huán)境、軟件環(huán)境以及信息資源庫；支撐要素是保證電子政府順利運作的法律制度，包括法律規(guī)范、共享信息的范圍和參與者的身份確認機制；目標要素是電子政府所要達成的目標，包括電子化公文、電子商務、電子郵遞、電子稅務、電子福利、電子民主、政務信息公開等內(nèi)容；人員要素是維系電子政府良好運行的人員素質(zhì)保證，包括對系統(tǒng)的維護和數(shù)據(jù)的采集和處理。

　　要保證電子政府職能的實現(xiàn)，首先就必須構筑合理的電子政府的結構，政府管理本身的復雜性，決定電子政府結構的復雜性。未來的電子政務，要實現(xiàn)的是“一站式”的辦理和不受時空限制的“在線服務”，這就需要實現(xiàn)政府各部門之間進行交互式辦公和處理大量為公眾服務的事項，而每一個部門的管理業(yè)務本身又是一個相對獨立的系統(tǒng)，業(yè)務差別很大，要使這些不同業(yè)務部門的政府機構之間實現(xiàn)互通互聯(lián)，做到“一線式服務”，是一個非常復雜的問題。不僅每一個部門要根據(jù)電子政務的要求，首先在單位、系統(tǒng)內(nèi)部對傳統(tǒng)的行政管理程序、流程以及組織結構進行一些必要的調(diào)整，而且還要按照互聯(lián)互通的要求，在統(tǒng)一標準下與其他政府部門之間進行對接。由于我國現(xiàn)有的政府信息化工程基本上是在不動政府原有結構的情況下各個部門獨立來建設的，導致技術標準五花八門，要有效發(fā)揮其作用就必須加以整合，如果對已經(jīng)建立的行業(yè)或部門的信息化系統(tǒng)的結構和標準缺乏有效整合，就急于上新的電子政府項目，將會使未來的整合更加困難。

　下面繪出了一個電子政府的參考模型，以方便分析：

　　電子政府的參考模型

　　對比電子政府這一參考模型，我們會發(fā)現(xiàn)我國電子政府項目的實體要素進展較快，而支撐要素、目標要素和人員要素的進展則相對欠缺，主要原因在于這些要素都不是地方政府可以單獨完成的，如相關法律法規(guī)、電子民主的運行機制、電子服務標準、信息采集機構的獨立性等，沒有強有力的統(tǒng)一規(guī)范是不可想象的。關于電子政府的信息法規(guī)在我國就是一個空白，什么信息可以公開？什么信息不能公開？政府信息如何保證它的準確性？信息服務如何確保質(zhì)量？目前無法可依，所以難于對其進行評價。而在傳統(tǒng)的政府管理模式下的政務信息公開，其信息的可靠性是值得懷疑的。在這方面，美國和英國的立法先行的作法值得參考。1993年美國頒布《電子化信息自由強化法》，對于政府部門的信息資源進行分類，規(guī)定哪些信息需要保密、哪些信息公眾可以免費獲取，為保證信息來源的準確可靠，信息的采集、制作和公開環(huán)節(jié)絕大部分由獨立于政府的社會機構來承擔，而不是全部由電子政府自身來完成。英國在1993年頒布的《開放政府白皮書》(The White Paper on Open Government)中，政府明確承認人民有權要求他們獲取信息服務的質(zhì)量，對提供公共服務的運作者可以施加壓力，開放政府理論的實用規(guī)則在1994年4月正式頒布，確保了電子政務信息來源的可靠性。

　　電子政府建設僅僅有實體要素的孤軍深入、快速發(fā)展是遠遠不夠的，必須有其他要素同步發(fā)展，才有可能充分發(fā)揮出電子政府的巨大優(yōu)勢。汪玉凱教授指出：推動政府信息化和電子政務，關鍵要搞好整體規(guī)劃，制定統(tǒng)一的技術標準。我國雖然就此作出過一些具體規(guī)定，但至今還沒有制定出全國性的政府信息化的中長期總體規(guī)劃，特別是有關統(tǒng)一的技術標準方面，幾乎還處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。與此相聯(lián)系，由于我國的地區(qū)分割、部門分割現(xiàn)象嚴重，還導致了大量的重復建設，如基礎網(wǎng)絡等，如何在統(tǒng)一的規(guī)劃和標準下，整合現(xiàn)有資源，防止重復建設和各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務發(fā)展中的關鍵所在。

　　要控制電子政府的發(fā)展方向，確保其優(yōu)勢的充分發(fā)揮，評價體系要優(yōu)先發(fā)展。首先要規(guī)范電子政府的結構，然后對電子政府的實體要素、支撐要素、目標要素和人員要素制訂全國統(tǒng)一的具體標準，其中，目標要素是電子政府項目的產(chǎn)出，而實體要素、支撐要素、人員要素是保證電子政府產(chǎn)出的基礎。所以，對目標要素的評價應側重于效果評估，民主、社會公平和公正、高效率等電子政府價值取向應能在其產(chǎn)出中有效反應出來，對于電子政府的產(chǎn)出應由國家審計機關和民眾共同評估；對實體要素應側重于經(jīng)濟性和效率性評估，即對政府部門是否經(jīng)濟地、高效率地構建起了電子政府的實體進行評估，應由國家審計機關來負責實施；支撐要素應確保電子政府運行的安全、可靠和高效率，應體現(xiàn)出現(xiàn)代政府的價值取向來，即法律法規(guī)應超前、統(tǒng)一、充分反應電子政府運行的內(nèi)在要求；對人員要素的評估應體現(xiàn)出經(jīng)濟性、效率性和效果性，同樣可以由國家審計機關和民眾共同來評估。

　　(三)評價主體和評價方式

　　政府的權力來源于人民，作為人民的受托人依法履行其治理的職責，這是任何民主社會的政府都會坦然承認的，但從古至今，執(zhí)政者的權力運行往往超出了其范圍，甚至凌駕于人民之上，民眾往往也無可奈何。但當執(zhí)政者的權力運行與人民的意愿偏離太遠時，社會矛盾就會以劇烈的社會沖突表現(xiàn)出來，甚至產(chǎn)生革命運動，推翻執(zhí)政者，歷史反復在上演這樣的悲喜劇，民心的向背成為政府權力運行的核心牽制力，似一只看不見的手在主導著政治勢力的更替。任何一個民主社會對政府績效的評價主體只能是人民，電子政府同樣不能例外。但人民要表達自己的意愿常常受制于信息傳遞渠道的狹窄、傳遞通道的不暢、傳遞成本的昂貴，而不能得到及時、準確、暢通的表達，加上政府為實施有效的社會控制,必定會壟斷或封鎖那些不利于政治穩(wěn)定或危及到政治統(tǒng)治的信息,會用強力控制傳統(tǒng)大眾傳媒,有選擇地發(fā)布經(jīng)過篩選過濾的信息來影響公眾的認知與判斷，普通公眾要獲得充分信息或反過來通過有效渠道向大眾自由廣泛地傳播自己的思想幾乎不可能，所以必然會經(jīng)常出現(xiàn)政府權力與人民意愿相背離的局面，古今中外均概莫能外，差別只在于偏離的程度與時間的長短。這使政府管理體系出現(xiàn)諸多問題，如官僚主義、效率低下、權錢交易、貪污腐化、政府失靈，公共管理的效率和社會公平的目標在傳統(tǒng)的政府運行方式下難于實現(xiàn)，政府自身就成為問題的中心，為了取得人民的信任

、樹立政府的威望，世界上許多國家不得不頒布法律法規(guī)，對權錢交易、貪污腐化進行懲罰，對官僚主義進行約束，努力解決政府效率低下、政府失靈的問題。電子政府提供了從根本上改變這種局面的有效手段，電子政府使政府信息公開化、透明化、互動化,天生就具有民主、開放的屬性，它極大地增強了人民影響政府的力量，使一種有回應力的、高效率、負責任、具有更高服務品質(zhì)的由人民意愿來驅動的政府成為可能。

  　電子政府之所以令眾多有遠見的政治家怦然心動，其主要原因就在于它提供了公民大規(guī)模和高強度的政治參與的可能性,它帶來的開放性大大加強了政府行政的透明度和民主化程度。公民政治參與是公民在政治運行過程中表達自己的思想、意圖和利益以影響國家政治決策和國家行為的活動。它是現(xiàn)代社會民主制度賴以存在的基礎,也是民主政治的基本特征之一。在當代社會,政治權威要獲得合法性和有效性,必須使社會上具有政治參與要求和能力的公民參與到政治體系和決策過程中來；而政治穩(wěn)定的實現(xiàn)和政治秩序的建立,也有賴于社會各種利益得到制度化的代表和表達。傳統(tǒng)的代議制由于代表的代表性問題，以及在及時和全面反應民意方面存在著諸多缺陷，因此，現(xiàn)代政府完全有必要引進直接而廣泛的電子民主。電子政府自身的結構也迫切需要人民來參與直接評價，因為，電子政府打破了傳統(tǒng)的政府金字塔式的管理層級結構，使政府的組織結構出現(xiàn)扁平化趨勢，每一位政府職員的權力被相應放大，其提供的公共服務主要在網(wǎng)絡空間完成，其上級管理人員很難知曉服務的質(zhì)量，因此，對其服務的質(zhì)量進行評估最為便捷的方式就是引進人民的直接評價。

　　電子政府的評估方式除了硬性指標--國家審計署的全面審計之外，無疑必須引進民眾電子化的直接評估方式，充分發(fā)動民眾的參與，才能保證電子政府運行軌跡的正確性，才能保證電子政府的巨額投資不至于閑置。要引進廣泛的電子民主，就必須首先確定這一評價指標的運行機制。西方國家普遍采用軟性指標來動態(tài)地評價政府，定期發(fā)布政府支持率，力圖使政府象“玻璃缸里的金魚”，清澈透明。作為軟約束，一般不會因為政府支持率較低而直接導致政府官員的更替，但支持率過低會對政府產(chǎn)生強大的壓力，迫使政府行為盡快與人民意愿相吻合，從而有效地避免了政府行為與人民意愿偏離過遠的局面的出現(xiàn)，使權力的本質(zhì)得以直觀體現(xiàn)。

　　電子政府的核心價值之一，就是要改善政府的公共服務，提高公共服務的水平和質(zhì)量。從中國的實際情況出發(fā)，只有從廣大民眾最為關心的政府公共服務的角度出發(fā)，有選擇地把政府對社會、公眾服務的最主要業(yè)務率先實現(xiàn)信息化，才能真正體現(xiàn)電子政府的價值，并通過這樣的應用，帶動政府對社會監(jiān)管以及政府內(nèi)部的信息化。但我國面臨著與西方發(fā)達國家不同的現(xiàn)實環(huán)境，決定了我國的電子民主的運行機制、對政府的約束力與發(fā)達國家不可相提并論，電子民主在我國的建設只能分步實施。我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，存在嚴重的“數(shù)字鴻溝” 與“電子隔離”的問題，而且各地民眾參政議政的能力和意愿差距極大，電子民主在中國的廣泛實施必須有效解決“數(shù)字鴻溝” 與“電子隔離”的問題，以防范政府權力淪為某些社會階層實現(xiàn)其利益的工具。但這不能成為我們拒絕民眾參與電子政府建設的借口，缺乏民眾廣泛參與的電子政府，只不過是在傳統(tǒng)管理模式和管理理念上嫁接了新的技術，是注定要失敗的。完全可以在具備條件的地區(qū)，如深圳市、上海市等經(jīng)濟較為發(fā)達的城市率先引進這種軟性指標，在條件不具備的地方有限制地嘗試引入，并采取積極措施，努力解決“電子隔離”和“數(shù)字鴻溝”問題。

　　四、總結

　　電子政府的績效評價體系是事關電子政府工程成敗的制度性安排，具有舉足輕重的價值和意義。我國電子政府的績效評價體系應以現(xiàn)代政府的價值取向作為評價的核心，立法應先行，相關法律法規(guī)應充分反應出現(xiàn)代政府的價值取向來，評價應基于合理的電子政府結構和其應履行的職能，評價的主體是最為廣大的人民，評價的方式應軟性指標和硬性指標相結合，硬性指標的具體評價標準應由多學科專家共同來制定，由國家審計署負責實施，軟性指標在我國應分步推進，電子政府工程的實施應從上至下來進行。

　�。ㄗⅲ鹤髡邔懹谌A中科技大學公共管理學院，研究方向為電子政府，WTO與政府管理）

【論我國電子政府的績效評價體系的構建】相關文章：

論我國未成年人犯罪防控體系的構建08-14

論我國稅法體系的完善08-07

論我國環(huán)境資源法的體系08-06

論我國社會主義市場經(jīng)濟條件下的社會信用體系構建08-05

教學原則新體系的構建08-17

試論我國的經(jīng)濟法律體系08-05

論我國保險業(yè)誠信體系建設08-05

積極構建重婚的社會預防體系08-05

構建新的體育教學原則體系08-07