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論我國(guó)電子政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建
論我國(guó)電子政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)一、引言
隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，尤其是計(jì)算機(jī)技術(shù)和通訊技術(shù)的融合，人類社會(huì)進(jìn)入到了一個(gè)前所未有的信息化時(shí)代，信息技術(shù)以其強(qiáng)大的生命力，正不斷推動(dòng)著生產(chǎn)力的革命性變革，并必然誘發(fā)社會(huì)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的變革。電子政府(E-Gov)作為信息技術(shù)的產(chǎn)物，受到了各國(guó)政府的高度重視，從理論上講電子政府會(huì)帶來(lái)無(wú)與倫比的高效率和低成本，以及社會(huì)和政府的全方位交流，會(huì)極大地增強(qiáng)政府管理社會(huì)事務(wù)的能力，并有效地防范公共權(quán)力的異化，因而世界各國(guó)政府都將電子政府作為“信息高速公路” 建設(shè)中的核心工程。但是信息技術(shù)能否在政府管理中有效地發(fā)揮出預(yù)期的作用，取絕于是否有一套依據(jù)電子政府的運(yùn)行特點(diǎn)而構(gòu)建的先進(jìn)的政府績(jī)效評(píng)估體系，如果我國(guó)在電子政府基礎(chǔ)上嫁接傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，則電子政府勢(shì)必會(huì)成為勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”，設(shè)施一流，而實(shí)際效果卻與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)。IBM公司總部政府服務(wù)負(fù)責(zé)人托德·拉姆齊指出：“大約85%的政府IT項(xiàng)目是注定要失敗的。”不是說(shuō)這些項(xiàng)目從一開(kāi)始就是一場(chǎng)災(zāi)難，而是由于這些項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，成本過(guò)大，提供的服務(wù)沒(méi)有預(yù)期理想。就我國(guó)目前政府上網(wǎng)工程的進(jìn)展來(lái)看，其狀況令人堪憂，到2001年6月30日已建成5181個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，但絕大部分是死庫(kù)(僅向內(nèi)部或研究機(jī)構(gòu)開(kāi)放，不對(duì)社會(huì)開(kāi)放)，而且向社會(huì)提供的信息缺乏規(guī)范，隨意性極大，信息的采集、加工、維護(hù)均存在問(wèn)題。一些地方政府投資幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)建起的網(wǎng)站乏人問(wèn)津，成為信息海洋中一個(gè)又一個(gè)分割的信息孤島，遠(yuǎn)未發(fā)揮出預(yù)期的效果。許多地方政府對(duì)于電子政府的運(yùn)行機(jī)制、中央與地方政府在電子政府體系中的關(guān)系尚未明確就盲目上馬，極有可能相當(dāng)多的地方政府的信息化項(xiàng)目的建設(shè)結(jié)果被托德·拉姆齊不幸言中，缺乏與電子政府運(yùn)行特點(diǎn)相吻合的先進(jìn)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是造成這一局面的核心原因。如不加快構(gòu)建電子政府的績(jī)效評(píng)估體系，電子政府項(xiàng)目可能會(huì)成為我國(guó)繼企業(yè)之后由政府掀起的又一波互聯(lián)網(wǎng)泡沫。
二、政府績(jī)效評(píng)估體系的發(fā)展
政府的績(jī)效評(píng)估體系是關(guān)系到政府治理水平和運(yùn)作效率的核心制度安排。政府作為政治權(quán)力的主體，對(duì)社會(huì)實(shí)行必要的政治管理，政府所掌握的政治權(quán)力是人民授予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府行為的結(jié)果與人民的利益息息相關(guān)，所以對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行較為全面的評(píng)價(jià)是十分必要的。就世界范圍來(lái)看，美國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)走在了世界的前列。美國(guó)政府早在20世紀(jì)40年代就著手構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并有專門的雜志刊載相關(guān)學(xué)術(shù)文章，到了60年代，美國(guó)會(huì)計(jì)總署就率先把對(duì)政府工作的審計(jì)重心從經(jīng)濟(jì)性審計(jì)轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性并重的審計(jì)，俗稱“三e審計(jì)”，后擴(kuò)展到“五e(cuò)審計(jì)”，在1972年，美國(guó)政府審計(jì)師用于績(jī)效審計(jì)的工作量占到了其總工作量的86%，足見(jiàn)績(jī)效審計(jì)在美國(guó)政府審計(jì)中的地位。為了保證審計(jì)的順利進(jìn)行，其審計(jì)部門是獨(dú)立于政府行政部門的。美國(guó)會(huì)計(jì)總署1994在修訂的《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》中對(duì)績(jī)效審計(jì)作出了如下定義：績(jī)效審計(jì)就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立地評(píng)價(jià)的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為實(shí)施監(jiān)督的采取糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策提供信息�？�(jī)效審計(jì)就是包括經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)以及項(xiàng)目審計(jì)。A、經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)包括確定：1、機(jī)構(gòu)是否經(jīng)濟(jì)地和高效率地取得、保護(hù)和使用它的資源(如人員、財(cái)產(chǎn)和空間)；2、低效率和不經(jīng)濟(jì)情況產(chǎn)生的原因；3、機(jī)構(gòu)是否遵循了與經(jīng)濟(jì)性和效率性有關(guān)的法律和規(guī)章。B、項(xiàng)目審計(jì)包括確定：1、達(dá)到立法部門和其他權(quán)威機(jī)構(gòu)所確定的預(yù)期成果或收益的程度；2、組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能的有效性；3、機(jī)構(gòu)是否遵循了與項(xiàng)目有關(guān)的法律與規(guī)章。
70年代，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、瑞典等國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)得以飛速發(fā)展，成為評(píng)價(jià)政府業(yè)績(jī)的核心指標(biāo)。但由于政府行為的結(jié)果包羅萬(wàn)象，不單純是效率和經(jīng)濟(jì)性的問(wèn)題，要面面俱到對(duì)每一項(xiàng)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)是不可能做到的。為了避免“三e審計(jì)”的片面性，美國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估體系由硬性指標(biāo)和軟性指標(biāo)共同構(gòu)成，硬性指標(biāo)是由美國(guó)會(huì)計(jì)總署承擔(dān)的對(duì)政府的績(jī)效審計(jì)，軟性指標(biāo)是由社會(huì)大眾對(duì)政府進(jìn)行評(píng)價(jià)，定期發(fā)布政府支持率，以增強(qiáng)政府執(zhí)政地位的合法性和政策的權(quán)威性。
我國(guó)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究起步較晚，但發(fā)展較快，目前國(guó)內(nèi)有相當(dāng)多的學(xué)者將研究的目光投向了這一領(lǐng)域，學(xué)者們就政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的價(jià)值取向、評(píng)價(jià)的模式、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)機(jī)制展開(kāi)了深入研究，但對(duì)電子政府的評(píng)估體系的研究還相當(dāng)薄弱，基本上還沒(méi)有展開(kāi)。目前審計(jì)已成為我國(guó)評(píng)價(jià)政府的主要手段，我國(guó)全面開(kāi)展了對(duì)政府的審計(jì)，但重點(diǎn)關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)性審計(jì)，對(duì)于效率性和效果性審計(jì)目前僅局限于國(guó)有大中型企業(yè)，政府機(jī)構(gòu)尚未全面涉及，反應(yīng)出我國(guó)對(duì)政府的審計(jì)關(guān)注的主要是投入和過(guò)程，尚未高度關(guān)注結(jié)果和效率。審計(jì)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)還存在缺陷，國(guó)家審計(jì)署隸屬國(guó)務(wù)院，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在行政上對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，形成雙重領(lǐng)導(dǎo)，影響了對(duì)政府審計(jì)的客觀性和公正性(6)�？梢哉f(shuō)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系自身建設(shè)還相當(dāng)不完善，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上都與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展有一定差距。
三、我國(guó)電子政府的績(jī)效評(píng)估體系的建構(gòu)
我國(guó)電子政府的績(jī)效評(píng)估體系的建設(shè)極為緊迫，與當(dāng)前電子政府迅猛發(fā)展的態(tài)勢(shì)不相吻合。電子政府打破了時(shí)間和空間的局限，客觀上為構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一、開(kāi)放、高效率、低成本、民主的政府創(chuàng)造了條件，如果自下而上來(lái)構(gòu)建電子政府，由于各級(jí)地方政府對(duì)電子政府理解的歧義，勢(shì)必會(huì)造成標(biāo)準(zhǔn)的五化八門，各級(jí)地方政府建構(gòu)的電子政府的結(jié)構(gòu)和職能差異巨大的局面，也必然直接影響到了電子政府的運(yùn)作效率。電子政府是一個(gè)前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性變革，要確保這一項(xiàng)目的成功，充分發(fā)揮信息技術(shù)在政府管理中的巨大作用，中央政府有必要率先構(gòu)建統(tǒng)一的電子政府的組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范其職能，該撤的撤、該裁的裁、該并的并，建立電子政府的結(jié)構(gòu)和職能的標(biāo)準(zhǔn)體系，然后才能上電子政府項(xiàng)目。美國(guó)電子政府項(xiàng)目的建設(shè)程序首先是由副總統(tǒng)戈?duì)枲款^建立一個(gè)全國(guó)性的“績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”(NPR)，由計(jì)算機(jī)專家、會(huì)計(jì)師、效率專家、法律專家、管理學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家等多學(xué)科專家構(gòu)成，這一委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)電子政府的結(jié)構(gòu)和職能予以全面評(píng)估，形成相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，然后才開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)，這種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)確保了美國(guó)電子政府項(xiàng)目的成功。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年至1996年，美國(guó)政府員工減少了24萬(wàn)人，關(guān)閉了近2000個(gè)辦公室，減少開(kāi)支1180億美元，政府的200個(gè)局確立了3000多條新的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，廢止了1.6萬(wàn)多頁(yè)過(guò)時(shí)的行政法規(guī)，簡(jiǎn)化了3.1萬(wàn)多頁(yè)規(guī)定。其成效顯著，尤其重要的是，政府職員開(kāi)始關(guān)心民眾的需求，電子政府拉近了政府和民眾的距離，為創(chuàng)建一個(gè)更加民主的政府提供了現(xiàn)實(shí)保證。
(一)電子政府無(wú)法嫁接我國(guó)傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系
對(duì)傳統(tǒng)政府行政架構(gòu)和政府治理手段而言，
“電子政府”堪稱一場(chǎng)革命性變革，必然會(huì)對(duì)政府內(nèi)部運(yùn)作和部門重組帶來(lái)新的要求和內(nèi)容，并不意味著僅僅是原有的政府運(yùn)作手段的技術(shù)的變化，信息技術(shù)的發(fā)展客觀上要求重新設(shè)計(jì)和定位政府職能，再造其運(yùn)作流程，創(chuàng)新并整合其服務(wù)，以適應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展。革命性的技術(shù)變化將會(huì)帶來(lái)技術(shù)、制度和理念的互動(dòng)，沖擊傳統(tǒng)的政府管理理念和傳統(tǒng)的管理制度，帶來(lái)理念和制度的創(chuàng)新。但是，這種創(chuàng)新并非自發(fā)完成的，如果沒(méi)有與技術(shù)革命同步的制度和理念的創(chuàng)新，技術(shù)的生命力將會(huì)被遏制，先進(jìn)技術(shù)的采用不會(huì)必然帶來(lái)政府運(yùn)作的高效率和低成本，也并不必然帶來(lái)公共服務(wù)水平的提高和民主政治的發(fā)展。必須明確的是：電子政府并非現(xiàn)代政府的代名詞，但它是現(xiàn)代政府有效行使其職能的強(qiáng)有力的工具。中國(guó)所要建設(shè)的政府是一個(gè)現(xiàn)代政府，而非電子政府。因此，不能單從技術(shù)的角度來(lái)評(píng)價(jià)政府，先進(jìn)的管理技術(shù)并不必然造就現(xiàn)代的政府。必須把對(duì)電子政府的評(píng)價(jià)納入現(xiàn)代政府的價(jià)值取向之下，評(píng)價(jià)體系的靈魂就是評(píng)價(jià)的價(jià)值取向。一個(gè)完整的評(píng)價(jià)體系包括了評(píng)價(jià)的價(jià)值取向、被評(píng)價(jià)組織的結(jié)構(gòu)和職能、評(píng)價(jià)的主體、評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)的方式，即評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)主體基于一定的被評(píng)價(jià)組織的結(jié)構(gòu)和其應(yīng)履行的職能之上的，評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和方式應(yīng)反應(yīng)出評(píng)價(jià)體系的價(jià)值取向來(lái)。當(dāng)被評(píng)價(jià)組織的結(jié)構(gòu)和職能面臨重大變化，當(dāng)評(píng)價(jià)主體的價(jià)值取向發(fā)生重大變化時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)體系勢(shì)必要發(fā)生變化。
我國(guó)的電子政府工程是1999年正式開(kāi)始的，而此時(shí)政府的管理模式和評(píng)價(jià)體系正面臨重大轉(zhuǎn)軌。在20多年改革開(kāi)放中，我國(guó)政府的治理模式和評(píng)價(jià)的價(jià)值取向均與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同。由于1978年開(kāi)始改革時(shí)，政府對(duì)于未來(lái)發(fā)展目標(biāo)缺乏明確定向，對(duì)于具體的發(fā)展手段同樣存在分歧，所以，民眾和地方政府承擔(dān)起了探路的任務(wù)，中央給出原則，民眾和地方政府探索具體的道路，然后由中央政府來(lái)提煉、升華和推動(dòng)，形成了具有中國(guó)特色的“三層”決策模式。這一決策模式的優(yōu)點(diǎn)是為各種可能推動(dòng)發(fā)展的方法大開(kāi)方便之門，容許試錯(cuò)，有利于沖破僵化的思維模式，極大地提高了地方政府制度創(chuàng)新的積極性，推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；缺點(diǎn)是導(dǎo)致我國(guó)許多的改革都是實(shí)踐走在理論之前，理論研究的嚴(yán)重滯后帶來(lái)的后果是極為嚴(yán)重的，它使各級(jí)地方政府的行政行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，隨意性極大。在實(shí)踐過(guò)程中，相當(dāng)多的地方政府采取了短視的做法，犧牲環(huán)境、犧牲勞動(dòng)者利益、犧牲弱者利益，完全追求地方利益的最大化，尋租盛行，市場(chǎng)遭到層層行政權(quán)力的分割和肢解，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性、市場(chǎng)的公正性和統(tǒng)一性、社會(huì)的公平性均存在嚴(yán)重缺陷，相信北京人在漫天的沙塵暴中正在細(xì)細(xì)品味政府行為短視的惡果。這種決策模式和評(píng)價(jià)體系是相對(duì)封閉、隨意和片面的，具有人治、專制、程序不規(guī)范、單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的特點(diǎn)，也被稱為“政績(jī)型”評(píng)價(jià)模式，往往強(qiáng)調(diào)投入和過(guò)程，而忽視效率和結(jié)果，這種“政績(jī)型”評(píng)價(jià)模式導(dǎo)致一大批為官員增添政治資本的低效率、無(wú)效益的政績(jī)工程、形象工程上馬，使我國(guó)相當(dāng)多的地方財(cái)政陷入困境。早在1999年，中國(guó)官方就對(duì)1998年底以前鄉(xiāng)村兩級(jí)自身的各種債務(wù)、債權(quán)和擔(dān)保形成的各種債務(wù)進(jìn)行一次徹底清查。雖然至今仍未知確切的結(jié)果，但中國(guó)基層政府的負(fù)債狀況驚人應(yīng)是確鑿無(wú)疑的。據(jù)農(nóng)業(yè)部一位已經(jīng)離休的司長(zhǎng)對(duì)《新聞周刊》透露：中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬(wàn)個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬(wàn)元，計(jì)2200億元左右。至于縣級(jí)財(cái)政赤字就更為驚人。這是一個(gè)令人吃驚的數(shù)字，透過(guò)這一數(shù)字可以理解為什么有那么多地方政府拖欠公務(wù)員和教師的工資。造成這種局面的主要原因就在于這種決策模式和考核指標(biāo)的缺陷以及由此形成的短期行為，其評(píng)價(jià)體系是在政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未明確的情況下形成的。在這種評(píng)估體系下，干部政績(jī)好壞，只問(wèn)工廠多少，卻不問(wèn)市場(chǎng)大小，只問(wèn)產(chǎn)值利潤(rùn)多大，卻不問(wèn)負(fù)債還貸。這樣，企業(yè)是建起不少，但是形成效益的卻沒(méi)有幾個(gè)。這種長(zhǎng)期形成的評(píng)估模式具有巨大的慣性，如果自下而上來(lái)構(gòu)建電子政府，則這一決策模式和評(píng)價(jià)體系將在電子政府的建設(shè)中得以展現(xiàn)，其后果將是災(zāi)難性的，它必將導(dǎo)致巨額的國(guó)民財(cái)富的浪費(fèi)。令人擔(dān)憂的是：“目前(我國(guó))已經(jīng)建立起來(lái)的電子政務(wù)工程，大多是在一種缺乏宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)的條件下開(kāi)展起來(lái)的”，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的李廣乾博士如是說(shuō)，“電子政務(wù)要成為適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)的一種全新的政府管理方式，就必須建立和完善電子政務(wù)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，只有這樣，我國(guó)的電子政務(wù)才能得到不斷的改進(jìn)與提高�！敝袊�(guó)電子政務(wù)示范工程總體專家組成員、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，在目前缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)有一哄而起的跡象。如果這種勢(shì)頭得不到 及時(shí)的制止，可能給我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展帶來(lái)難以估量的損失。
二十多年改革開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)提示我們，是到了該結(jié)束這種試錯(cuò)型管理模式的時(shí)候了，中國(guó)到了應(yīng)該理論先行，到了應(yīng)該自上而下來(lái)推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的時(shí)候了。事實(shí)上，在我國(guó)加入WTO的前后，傳統(tǒng)的政府治理模式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就面臨著來(lái)自國(guó)際法的約束，內(nèi)外的環(huán)境都在推動(dòng)傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府的轉(zhuǎn)軌。盡管WTO是一套經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)，但良好的市場(chǎng)環(huán)境是需要由政府來(lái)建構(gòu)和維系的，所以，WTO對(duì)于政府的約束比對(duì)企業(yè)的約束多得多。要構(gòu)建一個(gè)符合WTO規(guī)則的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，客觀上要求我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系在一定程度上要接軌，不可能經(jīng)濟(jì)規(guī)則與世界接軌，而政府的行政治理模式卻依然特立獨(dú)行。西方國(guó)家普遍將增長(zhǎng)、公平、民主和秩序作為現(xiàn)代政府績(jī)效評(píng)估體系的價(jià)值核心。著名學(xué)者亨延頓在《發(fā)展的目標(biāo)》一文中提出了他認(rèn)為發(fā)展學(xué)說(shuō)中居于核心地位的五項(xiàng)指標(biāo)，即增長(zhǎng)、公平、民主、穩(wěn)定、自主，并具體闡述了每項(xiàng)指標(biāo)所包含的具體內(nèi)容。增長(zhǎng)是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以人均國(guó)民生產(chǎn)總值的提高來(lái)界定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；公平主要涉及分配，集中于兩個(gè)目標(biāo)，一是減少絕對(duì)貧困，二是減少不平等；民主是按照西方民主的模式來(lái)界定，主要關(guān)注了民主的先決條件和民主制度的發(fā)展；穩(wěn)定主要關(guān)注的是政治秩序和政治穩(wěn)定；自主主要關(guān)注了欠發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的依附問(wèn)題。亨延頓的核心指標(biāo)與其他西方學(xué)者如彭諾克、阿爾蒙德等的觀點(diǎn)有許多相通之處：如增長(zhǎng)與福利、民主和自由、安全與穩(wěn)定、公平與公正等，不同之處在于亨延頓將自主單獨(dú)列出，這對(duì)我國(guó)構(gòu)建政府的評(píng)估體系是有參考價(jià)值的。由于我國(guó)的發(fā)展水平與西方有較大差距，因此，西方的政府評(píng)估價(jià)值取向在我國(guó)的應(yīng)用是必須考慮到現(xiàn)實(shí)條件的，但不可否認(rèn)的是：增長(zhǎng)、公平、民主、穩(wěn)定和自主理應(yīng)成為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系的重要構(gòu)成部分，只不過(guò)每一指標(biāo)在不同時(shí)期其重要性會(huì)有所不同。
民主、法治、效率、自由、人權(quán)、公共利益、社會(huì)公正、正當(dāng)程序是現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值取向，也是現(xiàn)代政府的基本職能所在，這與我國(guó)傳統(tǒng)政府治理的人治、封閉、不講效率、官僚主義、不負(fù)責(zé)任形成鮮明對(duì)比。我國(guó)的政府治理模式正從對(duì)公民社會(huì)的直接干預(yù)走向宏觀調(diào)控，從政府直接投資轉(zhuǎn)向了政府為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系正處于全面調(diào)整之中，政府從原來(lái)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員轉(zhuǎn)化為只當(dāng)裁判員。我國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代政府的價(jià)值取向理應(yīng)成為電子政府評(píng)價(jià)體系的價(jià)值核心，具體而言，電子政府的評(píng)價(jià)體系的價(jià)值取向應(yīng)包括：高效率、低成本、法制化、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)
增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)公正和公平、民主、開(kāi)放、廉潔、負(fù)責(zé)任、穩(wěn)定和獨(dú)立自主。這些價(jià)值取向應(yīng)在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方式中得以充分體現(xiàn)。
(二)電子政府評(píng)估體系的基礎(chǔ)是電子政府的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和職能
績(jī)效評(píng)估是基于具體的組織結(jié)構(gòu)和組織應(yīng)履行的職能之上的，不可能在不清楚一個(gè)被評(píng)估的組織的具體結(jié)構(gòu)和其應(yīng)履行的職能時(shí)，評(píng)價(jià)主體能作出合理的評(píng)價(jià)。電子政府的組織結(jié)構(gòu)到底如何構(gòu)建？學(xué)術(shù)界和政府部門都在探討。目前比較成熟的觀點(diǎn)是：中央政府與地方政府在電子政府體系中的職能是有差異的，中央政府的主要職能在于從各級(jí)地方政府獲取社會(huì)運(yùn)行的相關(guān)信息，根據(jù)這些信息作出相應(yīng)決策，通過(guò)立法、司法、行政、財(cái)政、金融等手段來(lái)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展；地方政府的主要職責(zé)應(yīng)是為所屬區(qū)域的企業(yè)和民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并維護(hù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的公正、公平和效率。這樣，電子政府就包括一個(gè)內(nèi)網(wǎng)和一個(gè)外網(wǎng)，內(nèi)網(wǎng)主要是政府內(nèi)部的溝通，外網(wǎng)是政府與民眾互動(dòng)的紐帶。基于電子政府的職能，其結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括：實(shí)體要素、支撐要素、目標(biāo)要素和人員要素。具體而言，實(shí)體要素是構(gòu)成電子政府的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括硬件環(huán)境、軟件環(huán)境以及信息資源庫(kù)；支撐要素是保證電子政府順利運(yùn)作的法律制度，包括法律規(guī)范、共享信息的范圍和參與者的身份確認(rèn)機(jī)制；目標(biāo)要素是電子政府所要達(dá)成的目標(biāo)，包括電子化公文、電子商務(wù)、電子郵遞、電子稅務(wù)、電子福利、電子民主、政務(wù)信息公開(kāi)等內(nèi)容；人員要素是維系電子政府良好運(yùn)行的人員素質(zhì)保證，包括對(duì)系統(tǒng)的維護(hù)和數(shù)據(jù)的采集和處理。
要保證電子政府職能的實(shí)現(xiàn)，首先就必須構(gòu)筑合理的電子政府的結(jié)構(gòu)，政府管理本身的復(fù)雜性，決定電子政府結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。未來(lái)的電子政務(wù)，要實(shí)現(xiàn)的是“一站式”的辦理和不受時(shí)空限制的“在線服務(wù)”，這就需要實(shí)現(xiàn)政府各部門之間進(jìn)行交互式辦公和處理大量為公眾服務(wù)的事項(xiàng)，而每一個(gè)部門的管理業(yè)務(wù)本身又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，業(yè)務(wù)差別很大，要使這些不同業(yè)務(wù)部門的政府機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，做到“一線式服務(wù)”，是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。不僅每一個(gè)部門要根據(jù)電子政務(wù)的要求，首先在單位、系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)傳統(tǒng)的行政管理程序、流程以及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行一些必要的調(diào)整，而且還要按照互聯(lián)互通的要求，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下與其他政府部門之間進(jìn)行對(duì)接。由于我國(guó)現(xiàn)有的政府信息化工程基本上是在不動(dòng)政府原有結(jié)構(gòu)的情況下各個(gè)部門獨(dú)立來(lái)建設(shè)的，導(dǎo)致技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)五花八門，要有效發(fā)揮其作用就必須加以整合，如果對(duì)已經(jīng)建立的行業(yè)或部門的信息化系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效整合，就急于上新的電子政府項(xiàng)目，將會(huì)使未來(lái)的整合更加困難。
下面繪出了一個(gè)電子政府的參考模型，以方便分析：
電子政府的參考模型
對(duì)比電子政府這一參考模型，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)電子政府項(xiàng)目的實(shí)體要素進(jìn)展較快，而支撐要素、目標(biāo)要素和人員要素的進(jìn)展則相對(duì)欠缺，主要原因在于這些要素都不是地方政府可以單獨(dú)完成的，如相關(guān)法律法規(guī)、電子民主的運(yùn)行機(jī)制、電子服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息采集機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性等，沒(méi)有強(qiáng)有力的統(tǒng)一規(guī)范是不可想象的。關(guān)于電子政府的信息法規(guī)在我國(guó)就是一個(gè)空白，什么信息可以公開(kāi)？什么信息不能公開(kāi)？政府信息如何保證它的準(zhǔn)確性？信息服務(wù)如何確保質(zhì)量？目前無(wú)法可依，所以難于對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。而在傳統(tǒng)的政府管理模式下的政務(wù)信息公開(kāi)，其信息的可靠性是值得懷疑的。在這方面，美國(guó)和英國(guó)的立法先行的作法值得參考。1993年美國(guó)頒布《電子化信息自由強(qiáng)化法》，對(duì)于政府部門的信息資源進(jìn)行分類，規(guī)定哪些信息需要保密、哪些信息公眾可以免費(fèi)獲取，為保證信息來(lái)源的準(zhǔn)確可靠，信息的采集、制作和公開(kāi)環(huán)節(jié)絕大部分由獨(dú)立于政府的社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，而不是全部由電子政府自身來(lái)完成。英國(guó)在1993年頒布的《開(kāi)放政府白皮書(shū)》(The White Paper on Open Government)中，政府明確承認(rèn)人民有權(quán)要求他們獲取信息服務(wù)的質(zhì)量，對(duì)提供公共服務(wù)的運(yùn)作者可以施加壓力，開(kāi)放政府理論的實(shí)用規(guī)則在1994年4月正式頒布，確保了電子政務(wù)信息來(lái)源的可靠性。
電子政府建設(shè)僅僅有實(shí)體要素的孤軍深入、快速發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須有其他要素同步發(fā)展，才有可能充分發(fā)揮出電子政府的巨大優(yōu)勢(shì)。汪玉凱教授指出：推動(dòng)政府信息化和電子政務(wù)，關(guān)鍵要搞好整體規(guī)劃，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)雖然就此作出過(guò)一些具體規(guī)定，但至今還沒(méi)有制定出全國(guó)性的政府信息化的中長(zhǎng)期總體規(guī)劃，特別是有關(guān)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，幾乎還處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。與此相聯(lián)系，由于我國(guó)的地區(qū)分割、部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重，還導(dǎo)致了大量的重復(fù)建設(shè)，如基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等，如何在統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)下，整合現(xiàn)有資源，防止重復(fù)建設(shè)和各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵所在。
要控制電子政府的發(fā)展方向，確保其優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮，評(píng)價(jià)體系要優(yōu)先發(fā)展。首先要規(guī)范電子政府的結(jié)構(gòu)，然后對(duì)電子政府的實(shí)體要素、支撐要素、目標(biāo)要素和人員要素制訂全國(guó)統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)，其中，目標(biāo)要素是電子政府項(xiàng)目的產(chǎn)出，而實(shí)體要素、支撐要素、人員要素是保證電子政府產(chǎn)出的基礎(chǔ)。所以，對(duì)目標(biāo)要素的評(píng)價(jià)應(yīng)側(cè)重于效果評(píng)估，民主、社會(huì)公平和公正、高效率等電子政府價(jià)值取向應(yīng)能在其產(chǎn)出中有效反應(yīng)出來(lái)，對(duì)于電子政府的產(chǎn)出應(yīng)由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和民眾共同評(píng)估；對(duì)實(shí)體要素應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)性和效率性評(píng)估，即對(duì)政府部門是否經(jīng)濟(jì)地、高效率地構(gòu)建起了電子政府的實(shí)體進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施；支撐要素應(yīng)確保電子政府運(yùn)行的安全、可靠和高效率，應(yīng)體現(xiàn)出現(xiàn)代政府的價(jià)值取向來(lái)，即法律法規(guī)應(yīng)超前、統(tǒng)一、充分反應(yīng)電子政府運(yùn)行的內(nèi)在要求；對(duì)人員要素的評(píng)估應(yīng)體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，同樣可以由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和民眾共同來(lái)評(píng)估。
(三)評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)方式
政府的權(quán)力來(lái)源于人民，作為人民的受托人依法履行其治理的職責(zé)，這是任何民主社會(huì)的政府都會(huì)坦然承認(rèn)的，但從古至今，執(zhí)政者的權(quán)力運(yùn)行往往超出了其范圍，甚至凌駕于人民之上，民眾往往也無(wú)可奈何。但當(dāng)執(zhí)政者的權(quán)力運(yùn)行與人民的意愿偏離太遠(yuǎn)時(shí)，社會(huì)矛盾就會(huì)以劇烈的社會(huì)沖突表現(xiàn)出來(lái)，甚至產(chǎn)生革命運(yùn)動(dòng)，推翻執(zhí)政者，歷史反復(fù)在上演這樣的悲喜劇，民心的向背成為政府權(quán)力運(yùn)行的核心牽制力，似一只看不見(jiàn)的手在主導(dǎo)著政治勢(shì)力的更替。任何一個(gè)民主社會(huì)對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)主體只能是人民，電子政府同樣不能例外。但人民要表達(dá)自己的意愿常常受制于信息傳遞渠道的狹窄、傳遞通道的不暢、傳遞成本的昂貴，而不能得到及時(shí)、準(zhǔn)確、暢通的表達(dá)，加上政府為實(shí)施有效的社會(huì)控制,必定會(huì)壟斷或封鎖那些不利于政治穩(wěn)定或危及到政治統(tǒng)治的信息,會(huì)用強(qiáng)力控制傳統(tǒng)大眾傳媒,有選擇地發(fā)布經(jīng)過(guò)篩選過(guò)濾的信息來(lái)影響公眾的認(rèn)知與判斷，普通公眾要獲得充分信息或反過(guò)來(lái)通過(guò)有效渠道向大眾自由廣泛地傳播自己的思想幾乎不可能，所以必然會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)政府權(quán)力與人民意愿相背離的局面，古今中外均概莫能外，差別只在于偏離的程度與時(shí)間的長(zhǎng)短。這使政府管理體系出現(xiàn)諸多問(wèn)題，如官僚主義、效率低下、權(quán)錢交易、貪污腐化、政府失靈，公共管理的效率和社會(huì)公平的目標(biāo)在傳統(tǒng)的政府運(yùn)行方式下難于實(shí)現(xiàn)，政府自身就成為問(wèn)題的中心，為了取得人民的信任
、樹(shù)立政府的威望，世界上許多國(guó)家不得不頒布法律法規(guī)，對(duì)權(quán)錢交易、貪污腐化進(jìn)行懲罰，對(duì)官僚主義進(jìn)行約束，努力解決政府效率低下、政府失靈的問(wèn)題。電子政府提供了從根本上改變這種局面的有效手段，電子政府使政府信息公開(kāi)化、透明化、互動(dòng)化,天生就具有民主、開(kāi)放的屬性，它極大地增強(qiáng)了人民影響政府的力量，使一種有回應(yīng)力的、高效率、負(fù)責(zé)任、具有更高服務(wù)品質(zhì)的由人民意愿來(lái)驅(qū)動(dòng)的政府成為可能。
電子政府之所以令眾多有遠(yuǎn)見(jiàn)的政治家怦然心動(dòng)，其主要原因就在于它提供了公民大規(guī)模和高強(qiáng)度的政治參與的可能性,它帶來(lái)的開(kāi)放性大大加強(qiáng)了政府行政的透明度和民主化程度。公民政治參與是公民在政治運(yùn)行過(guò)程中表達(dá)自己的思想、意圖和利益以影響國(guó)家政治決策和國(guó)家行為的活動(dòng)。它是現(xiàn)代社會(huì)民主制度賴以存在的基礎(chǔ),也是民主政治的基本特征之一。在當(dāng)代社會(huì),政治權(quán)威要獲得合法性和有效性,必須使社會(huì)上具有政治參與要求和能力的公民參與到政治體系和決策過(guò)程中來(lái)；而政治穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)和政治秩序的建立,也有賴于社會(huì)各種利益得到制度化的代表和表達(dá)。傳統(tǒng)的代議制由于代表的代表性問(wèn)題，以及在及時(shí)和全面反應(yīng)民意方面存在著諸多缺陷，因此，現(xiàn)代政府完全有必要引進(jìn)直接而廣泛的電子民主。電子政府自身的結(jié)構(gòu)也迫切需要人民來(lái)參與直接評(píng)價(jià)，因?yàn)�，電子政府打破了傳統(tǒng)的政府金字塔式的管理層級(jí)結(jié)構(gòu)，使政府的組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)扁平化趨勢(shì)，每一位政府職員的權(quán)力被相應(yīng)放大，其提供的公共服務(wù)主要在網(wǎng)絡(luò)空間完成，其上級(jí)管理人員很難知曉服務(wù)的質(zhì)量，因此，對(duì)其服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估最為便捷的方式就是引進(jìn)人民的直接評(píng)價(jià)。
電子政府的評(píng)估方式除了硬性指標(biāo)--國(guó)家審計(jì)署的全面審計(jì)之外，無(wú)疑必須引進(jìn)民眾電子化的直接評(píng)估方式，充分發(fā)動(dòng)民眾的參與，才能保證電子政府運(yùn)行軌跡的正確性，才能保證電子政府的巨額投資不至于閑置。要引進(jìn)廣泛的電子民主，就必須首先確定這一評(píng)價(jià)指標(biāo)的運(yùn)行機(jī)制。西方國(guó)家普遍采用軟性指標(biāo)來(lái)動(dòng)態(tài)地評(píng)價(jià)政府，定期發(fā)布政府支持率，力圖使政府象“玻璃缸里的金魚(yú)”，清澈透明。作為軟約束，一般不會(huì)因?yàn)檎С致瘦^低而直接導(dǎo)致政府官員的更替，但支持率過(guò)低會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生強(qiáng)大的壓力，迫使政府行為盡快與人民意愿相吻合，從而有效地避免了政府行為與人民意愿偏離過(guò)遠(yuǎn)的局面的出現(xiàn)，使權(quán)力的本質(zhì)得以直觀體現(xiàn)。
電子政府的核心價(jià)值之一，就是要改善政府的公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，只有從廣大民眾最為關(guān)心的政府公共服務(wù)的角度出發(fā)，有選擇地把政府對(duì)社會(huì)、公眾服務(wù)的最主要業(yè)務(wù)率先實(shí)現(xiàn)信息化，才能真正體現(xiàn)電子政府的價(jià)值，并通過(guò)這樣的應(yīng)用，帶動(dòng)政府對(duì)社會(huì)監(jiān)管以及政府內(nèi)部的信息化。但我國(guó)面臨著與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，決定了我國(guó)的電子民主的運(yùn)行機(jī)制、對(duì)政府的約束力與發(fā)達(dá)國(guó)家不可相提并論，電子民主在我國(guó)的建設(shè)只能分步實(shí)施。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異極大，存在嚴(yán)重的“數(shù)字鴻溝” 與“電子隔離”的問(wèn)題，而且各地民眾參政議政的能力和意愿差距極大，電子民主在中國(guó)的廣泛實(shí)施必須有效解決“數(shù)字鴻溝” 與“電子隔離”的問(wèn)題，以防范政府權(quán)力淪為某些社會(huì)階層實(shí)現(xiàn)其利益的工具。但這不能成為我們拒絕民眾參與電子政府建設(shè)的借口，缺乏民眾廣泛參與的電子政府，只不過(guò)是在傳統(tǒng)管理模式和管理理念上嫁接了新的技術(shù)，是注定要失敗的。完全可以在具備條件的地區(qū)，如深圳市、上海市等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市率先引進(jìn)這種軟性指標(biāo)，在條件不具備的地方有限制地嘗試引入，并采取積極措施，努力解決“電子隔離”和“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題。
四、總結(jié)
電子政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是事關(guān)電子政府工程成敗的制度性安排，具有舉足輕重的價(jià)值和意義。我國(guó)電子政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)以現(xiàn)代政府的價(jià)值取向作為評(píng)價(jià)的核心，立法應(yīng)先行，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)充分反應(yīng)出現(xiàn)代政府的價(jià)值取向來(lái)，評(píng)價(jià)應(yīng)基于合理的電子政府結(jié)構(gòu)和其應(yīng)履行的職能，評(píng)價(jià)的主體是最為廣大的人民，評(píng)價(jià)的方式應(yīng)軟性指標(biāo)和硬性指標(biāo)相結(jié)合，硬性指標(biāo)的具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由多學(xué)科專家共同來(lái)制定，由國(guó)家審計(jì)署負(fù)責(zé)實(shí)施，軟性指標(biāo)在我國(guó)應(yīng)分步推進(jìn)，電子政府工程的實(shí)施應(yīng)從上至下來(lái)進(jìn)行。
（注：作者寫(xiě)于華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)殡娮诱�，WTO與政府管理）
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