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尋求公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動——中新蘇州工業(yè)園區(qū)的成功探索及啟示
［摘要］蘇州工業(yè)園區(qū)的成功很大程度上得益于園區(qū)積極借鑒新加坡公共管理的經(jīng)驗，形成了一系列富有特色的先進(jìn)的公共管理意識、體制和模式。本文分析了園區(qū)政府理念創(chuàng)新的三個緯度，論證了體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實踐的中介，以及園區(qū)公共管理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動，并在提出借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗與立足本國國情相結(jié)合原則的基礎(chǔ)上，深入探討了園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗對外輻射的制約因素。在二十世紀(jì)九十年代興起的新一輪改革大潮中，以總設(shè)計師鄧小平同志的特區(qū)開發(fā)思想為指引，一大批各級各類的開發(fā)區(qū)在我國如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，成為經(jīng)濟(jì)增長的“領(lǐng)頭羊”和動力源。中新蘇州工業(yè)園區(qū)（以下簡稱園區(qū)）就是其中一個光彩奪目的亮點。由鄧小平同志首倡，1994年2月26日，中國政府和新加坡政府在北京簽署《中新兩國政府合作開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)的協(xié)議》，創(chuàng)造了兩國政府之間合作進(jìn)行土地成片開發(fā)的案例，并由于協(xié)議中對借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗的規(guī)定而使這次合作具有了非同尋常的重大意義。如今，八年過去了，園區(qū)不僅按照預(yù)定的設(shè)想運(yùn)轉(zhuǎn)正常，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得輝煌成就，而且由于其在尋求公共管理創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動方面所積累的實踐經(jīng)驗及其理論價值而受到政府、經(jīng)濟(jì)界和社科界的廣泛關(guān)注。我們認(rèn)為，園區(qū)建設(shè)成功的不可或缺的一環(huán)是在借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新從內(nèi)到外表現(xiàn)為三個層次，即理念創(chuàng)新——體制創(chuàng)新——行為創(chuàng)新——經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
一、 政府理念創(chuàng)新的三個緯度
理念創(chuàng)新是公共管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在動因，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗首先體現(xiàn)為政府公共管理理念上的創(chuàng)新。它包括以下三個層面。
1．從管制思維到親商思維（服務(wù)思維）
在全球化趨勢日愈凸顯的大背景下，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管制思維，樹立權(quán)利本位、親商思維、服務(wù)理念。在親商思維的指引下，政府行為由服務(wù)型方式取代命令型方式。所謂親商思維是指園區(qū)行政部門以為客商服務(wù)為最高宗旨，把親商思維消化在招商引資、日常管理服務(wù)的態(tài)度和價值觀中，幫助客商獲得滿意回報率，同時使園區(qū)獲得相應(yīng)收益從而形成雙贏格局。親商思維是新加坡公共管理經(jīng)驗的核心，它認(rèn)為政府并非真正的財富創(chuàng)造者；只有當(dāng)政府成功地提供了一個適于工商業(yè)發(fā)展的環(huán)境，并使這些企業(yè)取得比在其他國家和地區(qū)更高的投資回報率，才能吸引更多的優(yōu)質(zhì)投資，國家經(jīng)濟(jì)才能得到快速提高。親商思維把政府——工商業(yè)——人民利益三者統(tǒng)一于工商業(yè)的發(fā)展，通過發(fā)展工商業(yè)以提高人民的生活水平，提高國家競爭能力，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速的發(fā)展。
園區(qū)管委會將親商思維溶入到公共管理實踐中，具體體現(xiàn)為親商觀念的培育，園區(qū)各部門依靠高效的招商網(wǎng)絡(luò)，建立了無微不至的客戶服務(wù)體系，充分尊重客戶的意愿，為客商提供快捷、簡便的一站式服務(wù)體系。同時采用敲門法的“國際招商網(wǎng)絡(luò)”，即有的放矢地主動招取優(yōu)質(zhì)投資項目；建立綜合性的競爭優(yōu)勢，即園區(qū)管委會給予客商確定、清楚、快速的答復(fù)，一旦承諾，務(wù)必兌現(xiàn)；提供有吸引力的特殊政策；確立為我而用的招商標(biāo)準(zhǔn)。園區(qū)依靠新加坡經(jīng)發(fā)局的國際招商網(wǎng)絡(luò)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體，由淺入深地逐步形成點一線一面一化的園區(qū)發(fā)展高新技術(shù)的招商策略。親商思維改善了園區(qū)政府形象，提升了政府信譽(yù)，促進(jìn)了園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引了一批又一批世界產(chǎn)業(yè)巨頭落戶園區(qū)，從而形成了高科技。高稅收、高就業(yè)的園區(qū)發(fā)展格局。
2．從人治思維到法治思維
國際貿(mào)易中的公正觀念。互惠觀念、談判協(xié)商觀念本質(zhì)上都與規(guī)則觀念緊密聯(lián)系。全球化時代下的公共管理就是要按規(guī)則辦事，公正、公平、互利。通過協(xié)商談判的途徑解決糾紛和難題。政府應(yīng)制定與世貿(mào)組織的原則相一致的游戲規(guī)則，完善市場經(jīng)濟(jì)體系，逐步地把政府行為納入法治化的軌道，使政府管理模式從個人權(quán)威轉(zhuǎn)向規(guī)則權(quán)威，使政府理念由從人治思維到法治思維。新加坡是一個法治國，它強(qiáng)調(diào)：法律面前人人平等，法律之內(nèi)人人自由，法律之外沒有民主，法律之上沒有權(quán)威。堅持依法治理。嚴(yán)格執(zhí)法是新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)驗。
園區(qū)通過對新加坡法治經(jīng)驗的引進(jìn)一一借鑒——運(yùn)用，以法治思維探索建立了依法治園的法規(guī)體系和執(zhí)法機(jī)制，形成工業(yè)園區(qū)完善的法制環(huán)境。其內(nèi)涵表現(xiàn)為：
首先轉(zhuǎn)變政府職能，建立專家治園的規(guī)劃管理體制。園區(qū)的規(guī)劃管理體制推行專家治園，公開公布政府的園區(qū)規(guī)劃，然后授權(quán)規(guī)劃師分級管理，行政首長只處理違規(guī)申請和上訴案例。同時實行一套嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制以杜絕腐敗。
其次，完善和明晰園區(qū)法規(guī)。結(jié)合中國國情和園區(qū)實際需要，園區(qū)管委會共編制了18項管理辦法，如城市規(guī)劃建設(shè)管理辦法、建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法才十商投資項目管理辦法、外商投資企業(yè)行政性收費目錄搏動管理辦法、公積金管理辦法、國家公務(wù)員實施細(xì)則、預(yù)算外資金管理辦法等等，將園區(qū)公共管理納入法治化。公開化、透明化的軌道。
最后，執(zhí)法透明化。園區(qū)制定的《蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃管理辦法》明確規(guī)劃管理的內(nèi)容。程序和工作時限，執(zhí)法人員嚴(yán)格依法辦事，一視同仁，努力營造公平、公正、公開的園區(qū)投資環(huán)境，使客商清楚地了解園區(qū)管理依據(jù)、程序和方法，從而使執(zhí)法主體與外商企業(yè)之間形成信息對稱。管委會依法治園的精簡、高效、廉潔的政府形象受到了普遍好評，增強(qiáng)了園區(qū)的綜合競爭力。
3．從以物為本到以人為本的思維
“人的現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化必不可少的因素，它并不是現(xiàn)代化過程結(jié)束后的副產(chǎn)品，而是現(xiàn)代化制度與經(jīng)濟(jì)賴以長期發(fā)展取得成功的先決條件”。公共管理既是對人的管理，也是為人的管理。公共管理的目標(biāo)木單純是公共物品的生產(chǎn)，而且也包括如何促進(jìn)人的發(fā)展。尊重人、依靠人、發(fā)展人、為了人是園區(qū)人力資源管理的關(guān)鍵內(nèi)容�！叭肆Y源是新加坡唯一的資源”是新加坡人在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的共識。它將人的智慧和能力作為一種巨大的社會資源來開掘和利用，其內(nèi)涵體現(xiàn)為：充分有效地發(fā)現(xiàn)城市內(nèi)外、國內(nèi)外人力，做到人盡其才；提供創(chuàng)造精神和物質(zhì)財富的條件，知識更新和再培訓(xùn)的條件；發(fā)展教育和智力投資。
園區(qū)通過對新加坡以人為本的人力資源管理體制的借鑒，改變了計劃經(jīng)濟(jì)體制下簡單粗糙的管理方式，把人視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的第一要素，形成了“人力資源是工業(yè)園區(qū)最重要資源”、“人力資源環(huán)境是工業(yè)園區(qū)最重要的投資環(huán)境”的理念。園區(qū)把以人為本的理念融入到人力資源市場化配置管理中，其基本特點體現(xiàn)為：寓簡明于透明之中，寓靈活于規(guī)范之中，寓親商于服務(wù)之中
，寓動態(tài)于有序之中。這一管理方法在建立精干高質(zhì)量的公務(wù)員隊伍和復(fù)合型經(jīng)營管理技術(shù)隊伍的引進(jìn)等方面效果顯著，適應(yīng)了園區(qū)開發(fā)建設(shè)、管理服務(wù)的需求，并使園區(qū)人力資源市場化配置從被動服務(wù)向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變；從分散型服務(wù)向一條龍服務(wù)轉(zhuǎn)變；從低層次服務(wù)向高層次服務(wù)轉(zhuǎn)變。
二、體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為實踐的中介
政府體制改革動力來源于兩個方面，一是全球化的外力要求，一是由內(nèi)向外地表現(xiàn)為政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的動機(jī)。政府體制創(chuàng)新亦是一個過程，表現(xiàn)為：由改革之初的供給主導(dǎo)型制度變遷方式逐漸向中間擴(kuò)散型制度變遷方式轉(zhuǎn)變，最終過渡到與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式，從而奠定企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的微觀主體地位。
體制創(chuàng)新是理論創(chuàng)新轉(zhuǎn)化實踐的中介，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗進(jìn)行體制創(chuàng)新主要體現(xiàn)為兩個方面；政府經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新和政府社會管理體制的創(chuàng)新。
1．政府經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新
1997年世界發(fā)展報告《變革世界中的政府》指出，“有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵，這已越來越成為人們的共識，政府的作用是補(bǔ)充市場，而不是替代市場”。加人世貿(mào)組織必將加快我國政企分開的步伐，使企業(yè)逐漸脫離政府的行政控制，保證國有企業(yè)、民營企業(yè)與外資企業(yè)在同一競爭平臺上，并建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。同時，隨著我國加入MO，政府經(jīng)濟(jì)職能又被賦予了新的內(nèi)蘊(yùn)，這體現(xiàn)為：引導(dǎo)，政府應(yīng)研究和分析世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，尋找發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最佳路徑。調(diào)控，政府應(yīng)通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整以維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長。扶持，在WTO制度規(guī)范的框架下積極尋求發(fā)展本國工業(yè)的途徑，在全球化浪潮維護(hù) 國家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。
園區(qū)政府經(jīng)濟(jì)管理體制的借鑒和創(chuàng)新優(yōu)化了園區(qū)投資環(huán)境，吸引大批跨國企業(yè)落戶園區(qū)，三資企業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，已形成了適合國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
2．政府社會管理體制的創(chuàng)新
政府轉(zhuǎn)變職能應(yīng)以社會本位為導(dǎo)向，應(yīng)以社會利益和社會要求作為自身價值的參照體系，不斷依據(jù)社會變量決定自身的結(jié)構(gòu)、權(quán)限及其運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變，把政府全方位控制社會的沖動減小到最低限度。政府主要是社會的服務(wù)者、協(xié)調(diào)者和一定范圍的干預(yù)者，社會才是主導(dǎo)者，因而評判政府職能的標(biāo)準(zhǔn)將不完全依仗效益和效率，而主要取決于服務(wù)對象的滿意程度。全球化背景下的地方政府管理逐漸趨向政府公共政策化、公共管理社會化從而形成小政府大社會的格局。“通過參與式民主給公民授權(quán)�！痹谶@樣的政府中，公共管理的職能部分地甚至完全地轉(zhuǎn)移給非政府公共管理組織。政府從公共管理的具體事務(wù)中解脫出來，不僅自身可以達(dá)到消腫減肥的目標(biāo)，而且可以以旁觀者的身份審視公共管理的質(zhì)量和效果。
更小的政府——更好的服務(wù)是園區(qū)管委會政府社會管理體制創(chuàng)新的中軸。首先，更小的政府。園區(qū)管委會根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”和“小政府，大社會”的原則，切實轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)意識，僅設(shè)立七套常設(shè)機(jī)構(gòu)共12個局和1個非常設(shè)機(jī)構(gòu)，定編120人，卻承擔(dān)了相當(dāng)于市一級黨政機(jī)構(gòu)和近百個部門和職能，實現(xiàn)了對外（新加坡20多個政府機(jī)構(gòu)）接軌，對內(nèi)（蘇州市及省，國家）接 口的要求。同時，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗建立了高效的公務(wù)員管理體制，既有利于提高政府效能，又有利于實現(xiàn)公共管理的法治化、公開化、民主化。其次，更好的社會服務(wù)。園區(qū)管委會的社會職能就在于維護(hù)社會秩序，提供醫(yī)療保險和社會保障，營造有利于工商業(yè)發(fā)展的良好的園區(qū)生活環(huán)境。
三、公共管理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨動
現(xiàn)代公共管理以社會需求為起點，以成本——效益分析工具，通過體制創(chuàng)新以滿足社會福利需求，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終形成公共管理體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成互動關(guān)系。它表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求公共管理體制創(chuàng)新；公共管理體制創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場體制日益成熟，這又為公共管理在更高層次上的體制創(chuàng)新提供更佳的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境。
1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展呼喚公共管理體制創(chuàng)新
全球化背景下，跨國公司用腳投票選擇投資領(lǐng)域。在全球化環(huán)境下，跨國公司根據(jù)區(qū)域投資環(huán)境可以隨時將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到法律透明度高、勞工法律松、市場機(jī)制完善的區(qū)域或國家�？鐕具@種用腳投票方式的微妙方式不僅僅要求而且迫使政府進(jìn)行公共管理體制創(chuàng)新，改善投資環(huán)境，樹立親商理念、法治理念、從剛性行政轉(zhuǎn)向柔性行政。
園區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒新加坡公共管理經(jīng)驗和經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗，正是希望通過對其借鑒、消化和吸收，在園區(qū)盡快形成一種全新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，以制度創(chuàng)新來構(gòu)造新的招商優(yōu)勢，并為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定的增長構(gòu)造新的增長點。此外，園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)也必須依靠體制創(chuàng)新為先導(dǎo)。園區(qū)要實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)，即成為國際最具競爭力的開發(fā)區(qū)之－，以及成為我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的超前試驗區(qū)，以“管理示范”和“產(chǎn)業(yè)輻射”有效帶動長江三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就必須“敢于試驗，大膽地試，大膽地闖”，以體制改革為先導(dǎo)，探索出一條以注重功能效益的體制供給來取代單純的優(yōu)惠政策，進(jìn)而形成新一輪經(jīng)濟(jì)成長驅(qū)動機(jī)制的新路。
2．公共管理體制創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
公共體制創(chuàng)新的目標(biāo)是完善政府過程功能，從而使政府輸出功能符合社會生態(tài)環(huán)境并滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。體制創(chuàng)新賦予了政府理念、體制、行為新的內(nèi)涵。
首先，高瞻遠(yuǎn)矚的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。園區(qū)依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、人才資源戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的研究，提出園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的原則是“先二后三到二三并重”，重點發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和適當(dāng)發(fā)展高效益產(chǎn)業(yè)、高就業(yè)產(chǎn)業(yè)；提出園區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是立足蘇州，依托浦東，帶動長江三角洲和長江流域的開放開發(fā)。
其次，親商思維下更快捷的服務(wù)。園區(qū)建立上海——蘇州工業(yè)園區(qū)的海關(guān)綠色通道。在上海海關(guān)和園區(qū)海關(guān)之間建立電腦聯(lián)網(wǎng)，使園區(qū)的進(jìn)出口實現(xiàn)直通與口岸式管理，從而極大提高通關(guān)速度，方便了客商；園區(qū)建立起由網(wǎng)絡(luò)化職業(yè)介紹系統(tǒng)、社會化的社會保障系統(tǒng)、市場化的勞動力價格系統(tǒng)、法制化的管理系統(tǒng)等等。
3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展為更高層次上的體制創(chuàng)
新提供更佳的制度環(huán)境
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場體制日益成熟，這又為公共管理在更高層次上體制創(chuàng)新提供更佳的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境，從而形成體制創(chuàng)新——經(jīng)濟(jì)發(fā)展——更高層次上的體制創(chuàng)新的良性循環(huán)。園區(qū)在借鑒新加坡經(jīng)濟(jì)研究取得階段性成果，目前，一個規(guī)劃科學(xué)、布局合理、管理嚴(yán)格，借鑒新加坡裕廊鎮(zhèn)規(guī)劃模式建設(shè)的國際化、現(xiàn)代化的新城區(qū)已在金雞湖畔初現(xiàn)。
園區(qū)對新加坡經(jīng)驗的大軟件和小軟件借鑒已基本完成，園區(qū)已經(jīng)成為國內(nèi)最具競爭力的園區(qū)之一。在此基礎(chǔ)上，園區(qū)又樹立了新的戰(zhàn)略目標(biāo)；通過體制創(chuàng)新繼續(xù)努力把園區(qū)建設(shè)為與世界經(jīng)濟(jì)接軌、符合國際慣例的最具國際競爭力的一流園區(qū)。而這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)又要求通過更高層次上的體制借鑒和體制創(chuàng)新，從而形成制度供給以滿足生產(chǎn)力發(fā)展的需要，這樣就形成了體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間否定之否定的良性循環(huán)。
四、園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗對外輻射的制約因素
園區(qū)八年來的實踐證明，有選擇地借鑒新加坡經(jīng)驗，以制度的創(chuàng)新營造一流的投資環(huán)境，從而為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展建立新的增長點，具有十分重要的現(xiàn)實意義。全國開發(fā)區(qū)協(xié)會、山東省開發(fā)區(qū)協(xié)會、江蘇省對外經(jīng)貿(mào)廳先后在蘇州舉辦了“蘇州工業(yè)園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗研討班”，對園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗的對外輻射產(chǎn)生了一定的影響。但應(yīng)該看到，這種輻射的力度是有限的。園區(qū)經(jīng)驗的對外推廣有待于進(jìn)一步探索。
當(dāng)前，我國的改革開放正由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步向政治領(lǐng)域擴(kuò)展，政府管理體制的改革更是方興未艾，加入WTO則構(gòu)成加速這一改革進(jìn)程的外部動因。在這種有利的宏觀條件之下，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗的對外輻射作為一種制度創(chuàng)新的要求仍要受到種種現(xiàn)實情境的制約：
第一，從體制創(chuàng)新的內(nèi)在動力來看，園區(qū)經(jīng)驗的對外推廣存在著一個“路徑依賴”問題。體制創(chuàng)新是對現(xiàn)實社會關(guān)系的變革，而現(xiàn)實的社會關(guān)系恰恰就凝結(jié)在現(xiàn)行的體制框架當(dāng)中，實際地調(diào)控著社會經(jīng)濟(jì)生活的運(yùn)行。它們曾經(jīng)有過存在的充分理由，并以其巨大的歷史慣性作用于當(dāng)下人們的活動。因此，地方政府及其官員自身對于體制轉(zhuǎn)變的緊迫性的認(rèn)識，對于改革將要帶來的利益關(guān)系調(diào)整的心理承受能力，以及更深層次的一定區(qū)域社會生產(chǎn)方式內(nèi)部的矛盾運(yùn)動狀況和該地區(qū)的社會歷史條件，成為制約體制創(chuàng)新的決定性因素。我國各地區(qū)之間政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的不平衡性將影響到園區(qū)經(jīng)驗對外輻射的接受程度，同時意味著學(xué)習(xí)園區(qū)經(jīng)驗同樣有一個如何從本地實際出發(fā)。因地制宜并有所創(chuàng)新的問題。
第二，從體制創(chuàng)新的外部條件來看，園區(qū)借鑒新加坡經(jīng)驗的實踐探索是在一種特定的環(huán)境下進(jìn)行的，能否爭取到有利的外部條件支撐構(gòu)成園區(qū)經(jīng)驗對外推廣的第二重制約因素。園區(qū)作為中外政府間的合作項目，一開始就獲得了強(qiáng)有力的組織支撐。從中新兩國領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視到雙邊三級聯(lián)合協(xié)調(diào)體系的建立以及被賦予的一系列“不特有特”、“特中有特”的功能性優(yōu)惠政策，為園區(qū)的運(yùn)作營造了優(yōu)越的外部環(huán)境。園區(qū)作為一個新建的城市實體，是按照一種全新的模式來設(shè)計和運(yùn)作的，它的資金的投入巨大而先天的負(fù)擔(dān)很小，使其得以高起點發(fā)展，高效能運(yùn)轉(zhuǎn)：園區(qū)以150人的機(jī)構(gòu)編制規(guī)模創(chuàng)造了130多億元的GDP。園區(qū)的實踐告訴我們，政府機(jī)構(gòu)和管理體制的改革任重道遠(yuǎn)。
第三，從體制創(chuàng)新的外部空間來看，我國目前中央政府與地方政府之間的職權(quán)劃分方式影響著地方政府對于體制創(chuàng)新的能動作用及其形式空間。園區(qū)的成功探索為發(fā)展中外經(jīng)濟(jì)技術(shù)互利合作積累了新的經(jīng)驗，即這種互利合作也可以在兩國政府之間展開，通過共組的國家財團(tuán)進(jìn)行運(yùn)作，從而拓展了國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)的形式空間。這不能不說是一種新的思想解放和更深層次的對外開放。由此推而廣之，對我國的對內(nèi)開放和地區(qū)之間的互利合作也不無啟示。問題在于，由于我國實行的是單一制——集權(quán)型的政府管理體制，中央政府與地方政府之間缺乏明確的職權(quán)劃分①，中央政府對地方政府實行雙重的垂直領(lǐng)導(dǎo)，這勢必制約地方政府對于體制創(chuàng)新的能動性和這種創(chuàng)新的形式空間。園區(qū)經(jīng)驗的對外輻射推廣有賴于地方政府積極發(fā)揮自身能動作用和中央政府的適當(dāng)授權(quán)。
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