經(jīng)濟一體化與國家主權的碰撞
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學科發(fā)展的一部分�！薄盁o論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統(tǒng)行政學的研究對象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業(yè)管理（學），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學的基本內(nèi)容。誠然，它也會包括政府管理學的內(nèi)容。企業(yè)管理學與公共管理學，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務管理活動中的一般性規(guī)律，實際上在傳統(tǒng)的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內(nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質(zhì)性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現(xiàn)管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程�！焙翢o疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業(yè)目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現(xiàn)目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監(jiān)督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動�！倍x的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務）所進行的管理活動。”
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規(guī)律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科�！彼裕补芾硪芯咳缦禄緝�(nèi)容：
公共管理的基礎理論，公共管理系統(tǒng) 公共利益 公共權力 公共責任 公共問題 公共決策 公共產(chǎn)品（服務） 公共資源管理 公共項目管理 公共監(jiān)督 公共道德 法與公共秩序 戰(zhàn)略管理 公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚�方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對社
會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調(diào)動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經(jīng)濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經(jīng)濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術性問題
既然公共行政研究的實質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學科“公共管理”譯為"Public Administration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"Public Administration"。
4.在中文中凡涉及到的是操作、技術性的“公共管理”一詞，英文均譯為"Public Management"，這與新公共管理運動的原意相符。
以上這些建議不一定成熟，特別是涉及到中英文翻譯的問題，更需認真斟酌、推敲。建議學界對此展開討論，以求達到共識。
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