檢察機關環(huán)境保護工作完善

摘要:保護環(huán)境是國家的基本國策。當前，我國改革開放步伐不斷加快，經濟建設迅猛發(fā)展，與此同時，水生態(tài)失衡、大氣污染、農村生態(tài)環(huán)境質量下降等環(huán)境問題日益突出，已經成為影響我國經濟社會發(fā)展和人民生活水平提高的重要因素。

關鍵詞:檢察機關;環(huán)境保護

黨的十八屆四中全會提出，要“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”①。我國的環(huán)境保護一直以來以政府權力主導為特征，存在著司法介入少、行政處理不暢等問題，不少學者呼吁引導更多地運用司法手段保護環(huán)境②。近年來，司法機關打擊環(huán)境犯罪的力度不斷增強，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在保護環(huán)境、建設生態(tài)文明社會的過程中也發(fā)揮著重要作用。

一、存在的主要問題

(一)環(huán)境行政執(zhí)法權監(jiān)督不足。

當前我國環(huán)境保護工作中存在環(huán)境行政執(zhí)法權力怠行和權力濫用的現(xiàn)象，如有的行政機關非法低價出讓國有土地使用權，或對企業(yè)違法占用、征用農村集體土地的行為視若無堵，消極執(zhí)法或選擇性執(zhí)法，造成土地資源大量流失，更有甚者對應當依法移交司法機關處理的案件不移交或者幫助犯罪分子逃避處罰。權力失范背后暴露的是監(jiān)督缺位。我國省級以下環(huán)境保護行政機關實行的是地方政府和上級主管部門的雙重領導體制，行政系統(tǒng)內部監(jiān)督因缺乏獨立性、權威性和公信力而廣受質疑，事實上，地方政府往往便是環(huán)境行政執(zhí)法的障礙之一，更遑論監(jiān)督。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，應當發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。

(二)行政執(zhí)法與刑事司法脫節(jié)，刑法對生態(tài)環(huán)境保護的支撐作用難以發(fā)揮③。

實踐中，由于行政處罰和刑事處罰的對接機制不健全，環(huán)境行政執(zhí)法機關與司法機關的配合乏力，導致有案不移、以罰代刑等現(xiàn)象層出不窮，2001年7月，國務院頒布《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式確立了“兩法銜接”制度。2007年5月，最高人民檢察院會同國家環(huán)境保護總局、公安部發(fā)布了《關于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》。此后，部分地區(qū)制定了相關規(guī)范性文件，建立并開始運行環(huán)境保護“兩法銜接”的工作機制。該機制在實踐中暴露出如下不足:一是有關規(guī)范性文件效力低，對行政機關沒有強制效力，缺乏執(zhí)行力。二是組織保障體系不明確，由哪個部門牽頭、不同地域之間如何協(xié)作各地做法不一，影響該機制運行效果;三是信息共享平臺建立流于形式，操作性不強，無法發(fā)揮實際作用。④

(三)檢察機關審判監(jiān)督職能有待強化。

在審判環(huán)節(jié)，法院對環(huán)境犯罪案件多適用緩刑，打擊效果欠佳。法院對于環(huán)境職務犯罪在適用刑罰上適用緩刑、免刑多，沒有起到刑罰應有的懲戒作用，在客觀上也縱容了違法犯罪行為的發(fā)生。同時，因地方保護主義、追求經濟效益等因素的影響，對于破壞環(huán)境的企業(yè)、個人也未能通過判處高額罰金體現(xiàn)提高違法成本的要求。如江蘇無錫發(fā)生的王某某、馬某某污染環(huán)境案，被告人向河中傾倒煤焦油分離廢液30．24噸，對流域局部水環(huán)境、飲水安全、農業(yè)澆灌等產生較大負責影響，當?shù)丨h(huán)保局花費60萬元進行筑壩攔截、調水稀釋等應急處置，而后期全面消除負責影響所需費用更遠高于應急處置費用，但最終法院判處主犯王某某有期徒刑一年九個月并處罰金人民幣3萬元，從犯馬某某有期徒刑九個月，緩刑一年，并處罰金1萬元⑤。從刑罰結果上看，最終環(huán)境破壞與污染的巨額治理費用由政府和人民買單。

二、檢察機關環(huán)境保護工作的完善

(一)雙管齊下，加強對環(huán)境行政執(zhí)法權的監(jiān)督。

一是完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，防止有案不移、以罰代刑。運用現(xiàn)代化的信息技術，建立由政府為主導，由檢察機關、公安機關和環(huán)保、農林、水利、礦產等有關行政部門共同參與的環(huán)境信息共享網絡平臺，設置常設組織，配套落實定期聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡員制度，明確具體的部門或人員負責信息共享工作，及時更新共享信息。建立信息共享平臺的好處之一在于可以實現(xiàn)由點及面，當發(fā)生一起環(huán)境污染案件時，無論哪一個部門先掌握線索，均可通過信息共享平臺迅速找到涉及的相關部門，檢察機關也可以通過信息平臺掌握環(huán)境行政部門執(zhí)法情況和案件進展，及時發(fā)出檢察建議，對涉嫌犯罪的，及時督促移送司法機關。二是合理運用檢察建議，監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法工作。檢察機關在監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法工作過程中，要注意保持檢察機關權力監(jiān)督與環(huán)境監(jiān)管機關專業(yè)判斷之間的平衡，不宜越權，而檢察建議作為一種柔性的、程序性的權力，可以有效發(fā)揮提示、督促的作用，有的地區(qū)檢察機關在實踐中采用發(fā)出環(huán)境行政執(zhí)法檢察建議的方式，有效規(guī)制各種權力失范行為。如2011年至2012年，浙江省檢察機關就環(huán)境污染、資源破壞等環(huán)境問題向有關行政部門發(fā)出檢察建議387份，其中不僅有提示環(huán)保部門及時處置特定環(huán)境保護問題的檢察建議，也有針對環(huán)境監(jiān)管機關權力濫用行為進行監(jiān)督的建議。⑥湖北省人民檢察院2015年工作報告中也對本省檢察機關運用檢察建議開展環(huán)境保護工作的實踐予以肯定:“在土地出讓、環(huán)境保護等領域向有關行政機關提出檢察建議2519件，督促其依法履行職責，保護國家和社會公共利益�！雹吆侠磉\用檢察建議還可以從以下三方面進一步完善:一是擴大檢察監(jiān)督線索來源;二是統(tǒng)一制發(fā)主體和文書格式，優(yōu)化建議內容，完善建議的審批和發(fā)出程序，提高檢察建議嚴肅性和公信力;三是健全抄送制度，通過向被建議單位的上級機關抄送檢察建議，提高檢察建議的強制力和執(zhí)行力。

(二)明確生態(tài)檢察工作的責任主體，將環(huán)境保護工作納入檢察機關日常工作。

截止2014年9月，全國已有20個省、自治區(qū)、直轄市設立了365個環(huán)境資源法庭、合議庭或巡回法庭。與此相應，檢察機關也應當將環(huán)境保護工作作為一項常規(guī)工作進行開展和推進。而此項工作由哪一機構負責，各地司法實踐做法不盡相同。有的地區(qū)檢察機關以生態(tài)檢察工作專門化、專業(yè)化為目標，直接設立專門的環(huán)境保護檢察機構，如云南省大理檢察院成立“環(huán)境資源保護科”，專門辦理涉嫌環(huán)境資源保護方面犯罪案件的審查批捕、審查起訴和查辦環(huán)保領域的職務犯罪及預防等工作⑧。而有的地區(qū)檢察機關則依托于民事行政檢察部門開展此項工作，將環(huán)境保護工作納入則民事行政檢察工作中。如2010年8月，浙江省人民檢察院與省環(huán)保廳聯(lián)合出臺的《關于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》，其中規(guī)定了支持起訴、督促起訴、環(huán)境執(zhí)法檢查監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟等各項工作機制⑨。筆者認為，是否設立專門的機構推進環(huán)境保護檢察工作應當因地制宜，可以結合行政效率(提高的行政效果能否涵蓋專門機構的設置成本和運行成本)和自然資源的豐富程度、環(huán)境違法行為數(shù)量、環(huán)境犯罪案件數(shù)量、環(huán)境問題的嚴重性等因素進行選擇⑩，對于不需要設立專門環(huán)保檢察機構的，可以由民事行政檢察部門負責環(huán)境犯罪案件以外的環(huán)保檢察工作。

(三)充分發(fā)揮立案監(jiān)督和審判監(jiān)督職能。

督促公安機關對應當立案偵查的破壞環(huán)境資源保護犯罪進行立案偵查;行使檢察建議權，在環(huán)境污染犯罪案件中根據(jù)案情適當建議判處高額罰金，以大幅度提高犯罪經濟成本達到有效控制環(huán)境犯罪的目的;監(jiān)督人民法院對破壞環(huán)境資源保護案件、環(huán)境職務犯罪案件的審判，對輕刑判決案件及時提出抗訴。

(四)加強檢察隊伍建設，提高專業(yè)化和技術化水平。

就自然資源豐富、破壞環(huán)境資源案件頻發(fā)的長江中游城市而言，即使不設立專門的環(huán)保檢察部門，也就當建設一支具有環(huán)境領域專業(yè)知識和技術的隊伍，這是提出的必然要求。一是在檢察系統(tǒng)招錄人員時引進相關專業(yè)人才;二是定期組織相關專業(yè)知識培訓，以適應環(huán)境類犯罪案件的辦案要求。

(五)加強法制宣傳，強化環(huán)境保護意識。

一是加大對環(huán)境行政執(zhí)法法制宣傳力度，預防環(huán)境職務犯罪，強化執(zhí)法人員的證據(jù)意識。二是深入基層，加大對企業(yè)、群眾的法制宣傳力度。在許多環(huán)境污染案件中，由于群眾環(huán)保意識、法制意識淡薄，往往因為少量報酬便成為環(huán)境犯罪的共犯，身陷犯罪深淵而不自知。因此，要強化環(huán)境污染風險警示教育，提高全社會對保護自然資源和生態(tài)環(huán)境重要性的認識。

［注釋］

①中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，2014－10－29．

②汪勁．環(huán)保法修改從有限實現(xiàn)有效必須解決的十大課題［J］．環(huán)境保護，2011(1)．

③張建升，元明，楊書文，王燦發(fā)，王秀梅．發(fā)揮檢察職能作用，保護生態(tài)環(huán)境［J］．人民檢察，2013(13)．

④劉海鷗，羅珊．完善環(huán)境污染案件中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接［N］．光明日報，2015－2－28．

⑤＜刑事審判參考＞總第97期第970號指導案例，2014．

⑥郭林將．論檢察建議對環(huán)境監(jiān)管權的監(jiān)督［J］．云南大學學報(法學版)，2013，5，26(3)．

⑦2015年湖北省人民檢察院工作報告．

⑧云南大理檢察院成立環(huán)境資源保護科加大生態(tài)保護力度［EB/OL］．正義網，

⑨省檢察院召開“積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護”新聞發(fā)布會［EB/OL］．浙江省人民政府法制辦網，

⑩蔡學恩．環(huán)境司法專門化研究［C］．經濟發(fā)展方式轉變與環(huán)境、資源與能源法律實踐會議論文集，2010．

作者：龔曉梅 單位：湖北省鄂州市華容區(qū)人民檢察院