檢察機關(guān)環(huán)境保護工作完善

摘要:保護環(huán)境是國家的基本國策。當前，我國改革開放步伐不斷加快，經(jīng)濟建設(shè)迅猛發(fā)展，與此同時，水生態(tài)失衡、大氣污染、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等環(huán)境問題日益突出，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高的重要因素。

關(guān)鍵詞:檢察機關(guān);環(huán)境保護

黨的十八屆四中全會提出，要“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”①。我國的環(huán)境保護一直以來以政府權(quán)力主導(dǎo)為特征，存在著司法介入少、行政處理不暢等問題，不少學(xué)者呼吁引導(dǎo)更多地運用司法手段保護環(huán)境②。近年來，司法機關(guān)打擊環(huán)境犯罪的力度不斷增強，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在保護環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明社會的過程中也發(fā)揮著重要作用。

一、存在的主要問題

(一)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督不足。

當前我國環(huán)境保護工作中存在環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力怠行和權(quán)力濫用的現(xiàn)象，如有的行政機關(guān)非法低價出讓國有土地使用權(quán)，或?qū)ζ髽I(yè)違法占用、征用農(nóng)村集體土地的行為視若無堵，消極執(zhí)法或選擇性執(zhí)法，造成土地資源大量流失，更有甚者對應(yīng)當依法移交司法機關(guān)處理的案件不移交或者幫助犯罪分子逃避處罰。權(quán)力失范背后暴露的是監(jiān)督缺位。我國省級以下環(huán)境保護行政機關(guān)實行的是地方政府和上級主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督因缺乏獨立性、權(quán)威性和公信力而廣受質(zhì)疑，事實上，地方政府往往便是環(huán)境行政執(zhí)法的障礙之一，更遑論監(jiān)督。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。

(二)行政執(zhí)法與刑事司法脫節(jié)，刑法對生態(tài)環(huán)境保護的支撐作用難以發(fā)揮③。

實踐中，由于行政處罰和刑事處罰的對接機制不健全，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)的配合乏力，導(dǎo)致有案不移、以罰代刑等現(xiàn)象層出不窮，2001年7月，國務(wù)院頒布《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式確立了“兩法銜接”制度。2007年5月，最高人民檢察院會同國家環(huán)境保護總局、公安部發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》。此后，部分地區(qū)制定了相關(guān)規(guī)范性文件，建立并開始運行環(huán)境保護“兩法銜接”的工作機制。該機制在實踐中暴露出如下不足:一是有關(guān)規(guī)范性文件效力低，對行政機關(guān)沒有強制效力，缺乏執(zhí)行力。二是組織保障體系不明確，由哪個部門牽頭、不同地域之間如何協(xié)作各地做法不一，影響該機制運行效果;三是信息共享平臺建立流于形式，操作性不強，無法發(fā)揮實際作用。④

(三)檢察機關(guān)審判監(jiān)督職能有待強化。

在審判環(huán)節(jié)，法院對環(huán)境犯罪案件多適用緩刑，打擊效果欠佳。法院對于環(huán)境職務(wù)犯罪在適用刑罰上適用緩刑、免刑多，沒有起到刑罰應(yīng)有的懲戒作用，在客觀上也縱容了違法犯罪行為的發(fā)生。同時，因地方保護主義、追求經(jīng)濟效益等因素的影響，對于破壞環(huán)境的企業(yè)、個人也未能通過判處高額罰金體現(xiàn)提高違法成本的要求。如江蘇無錫發(fā)生的王某某、馬某某污染環(huán)境案，被告人向河中傾倒煤焦油分離廢液30．24噸，對流域局部水環(huán)境、飲水安全、農(nóng)業(yè)澆灌等產(chǎn)生較大負責影響，當?shù)丨h(huán)保局花費60萬元進行筑壩攔截、調(diào)水稀釋等應(yīng)急處置，而后期全面消除負責影響所需費用更遠高于應(yīng)急處置費用，但最終法院判處主犯王某某有期徒刑一年九個月并處罰金人民幣3萬元，從犯馬某某有期徒刑九個月，緩刑一年，并處罰金1萬元⑤。從刑罰結(jié)果上看，最終環(huán)境破壞與污染的巨額治理費用由政府和人民買單。

二、檢察機關(guān)環(huán)境保護工作的完善

(一)雙管齊下，加強對環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督。

一是完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，防止有案不移、以罰代刑。運用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，建立由政府為主導(dǎo)，由檢察機關(guān)、公安機關(guān)和環(huán)保、農(nóng)林、水利、礦產(chǎn)等有關(guān)行政部門共同參與的環(huán)境信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺，設(shè)置常設(shè)組織，配套落實定期聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡(luò)員制度，明確具體的部門或人員負責信息共享工作，及時更新共享信息。建立信息共享平臺的好處之一在于可以實現(xiàn)由點及面，當發(fā)生一起環(huán)境污染案件時，無論哪一個部門先掌握線索，均可通過信息共享平臺迅速找到涉及的相關(guān)部門，檢察機關(guān)也可以通過信息平臺掌握環(huán)境行政部門執(zhí)法情況和案件進展，及時發(fā)出檢察建議，對涉嫌犯罪的，及時督促移送司法機關(guān)。二是合理運用檢察建議，監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法工作。檢察機關(guān)在監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法工作過程中，要注意保持檢察機關(guān)權(quán)力監(jiān)督與環(huán)境監(jiān)管機關(guān)專業(yè)判斷之間的平衡，不宜越權(quán)，而檢察建議作為一種柔性的、程序性的權(quán)力，可以有效發(fā)揮提示、督促的作用，有的地區(qū)檢察機關(guān)在實踐中采用發(fā)出環(huán)境行政執(zhí)法檢察建議的方式，有效規(guī)制各種權(quán)力失范行為。如2011年至2012年，浙江省檢察機關(guān)就環(huán)境污染、資源破壞等環(huán)境問題向有關(guān)行政部門發(fā)出檢察建議387份，其中不僅有提示環(huán)保部門及時處置特定環(huán)境保護問題的檢察建議，也有針對環(huán)境監(jiān)管機關(guān)權(quán)力濫用行為進行監(jiān)督的建議。⑥湖北省人民檢察院2015年工作報告中也對本省檢察機關(guān)運用檢察建議開展環(huán)境保護工作的實踐予以肯定:“在土地出讓、環(huán)境保護等領(lǐng)域向有關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議2519件，督促其依法履行職責，保護國家和社會公共利益�！雹吆侠磉\用檢察建議還可以從以下三方面進一步完善:一是擴大檢察監(jiān)督線索來源;二是統(tǒng)一制發(fā)主體和文書格式，優(yōu)化建議內(nèi)容，完善建議的審批和發(fā)出程序，提高檢察建議嚴肅性和公信力;三是健全抄送制度，通過向被建議單位的上級機關(guān)抄送檢察建議，提高檢察建議的強制力和執(zhí)行力。

(二)明確生態(tài)檢察工作的責任主體，將環(huán)境保護工作納入檢察機關(guān)日常工作。

截止2014年9月，全國已有20個省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了365個環(huán)境資源法庭、合議庭或巡回法庭。與此相應(yīng)，檢察機關(guān)也應(yīng)當將環(huán)境保護工作作為一項常規(guī)工作進行開展和推進。而此項工作由哪一機構(gòu)負責，各地司法實踐做法不盡相同。有的地區(qū)檢察機關(guān)以生態(tài)檢察工作專門化、專業(yè)化為目標，直接設(shè)立專門的環(huán)境保護檢察機構(gòu)，如云南省大理檢察院成立“環(huán)境資源保護科”，專門辦理涉嫌環(huán)境資源保護方面犯罪案件的審查批捕、審查起訴和查辦環(huán)保領(lǐng)域的職務(wù)犯罪及預(yù)防等工作⑧。而有的地區(qū)檢察機關(guān)則依托于民事行政檢察部門開展此項工作，將環(huán)境保護工作納入則民事行政檢察工作中。如2010年8月，浙江省人民檢察院與省環(huán)保廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》，其中規(guī)定了支持起訴、督促起訴、環(huán)境執(zhí)法檢查監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟等各項工作機制⑨。筆者認為，是否設(shè)立專門的機構(gòu)推進環(huán)境保護檢察工作應(yīng)當因地制宜，可以結(jié)合行政效率(提高的行政效果能否涵蓋專門機構(gòu)的設(shè)置成本和運行成本)和自然資源的豐富程度、環(huán)境違法行為數(shù)量、環(huán)境犯罪案件數(shù)量、環(huán)境問題的嚴重性等因素進行選擇⑩，對于不需要設(shè)立專門環(huán)保檢察機構(gòu)的，可以由民事行政檢察部門負責環(huán)境犯罪案件以外的環(huán)保檢察工作。

(三)充分發(fā)揮立案監(jiān)督和審判監(jiān)督職能。

督促公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的破壞環(huán)境資源保護犯罪進行立案偵查;行使檢察建議權(quán)，在環(huán)境污染犯罪案件中根據(jù)案情適當建議判處高額罰金，以大幅度提高犯罪經(jīng)濟成本達到有效控制環(huán)境犯罪的目的;監(jiān)督人民法院對破壞環(huán)境資源保護案件、環(huán)境職務(wù)犯罪案件的審判，對輕刑判決案件及時提出抗訴。

(四)加強檢察隊伍建設(shè)，提高專業(yè)化和技術(shù)化水平。

就自然資源豐富、破壞環(huán)境資源案件頻發(fā)的長江中游城市而言，即使不設(shè)立專門的環(huán)保檢察部門，也就當建設(shè)一支具有環(huán)境領(lǐng)域?qū)�業(yè)知識和技術(shù)的隊伍，這是提出的必然要求。一是在檢察系統(tǒng)招錄人員時引進相關(guān)專業(yè)人才;二是定期組織相關(guān)專業(yè)知識培訓(xùn)，以適應(yīng)環(huán)境類犯罪案件的辦案要求。

(五)加強法制宣傳，強化環(huán)境保護意識。

一是加大對環(huán)境行政執(zhí)法法制宣傳力度，預(yù)防環(huán)境職務(wù)犯罪，強化執(zhí)法人員的證據(jù)意識。二是深入基層，加大對企業(yè)、群眾的法制宣傳力度。在許多環(huán)境污染案件中，由于群眾環(huán)保意識、法制意識淡薄，往往因為少量報酬便成為環(huán)境犯罪的共犯，身陷犯罪深淵而不自知。因此，要強化環(huán)境污染風險警示教育，提高全社會對保護自然資源和生態(tài)環(huán)境重要性的認識。

［注釋］

①中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定，2014－10－29．

②汪勁．環(huán)保法修改從有限實現(xiàn)有效必須解決的十大課題［J］．環(huán)境保護，2011(1)．

③張建升，元明，楊書文，王燦發(fā)，王秀梅．發(fā)揮檢察職能作用，保護生態(tài)環(huán)境［J］．人民檢察，2013(13)．

④劉海鷗，羅珊．完善環(huán)境污染案件中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接［N］．光明日報，2015－2－28．

⑤＜刑事審判參考＞總第97期第970號指導(dǎo)案例，2014．

⑥郭林將．論檢察建議對環(huán)境監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督［J］．云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)，2013，5，26(3)．

⑦2015年湖北省人民檢察院工作報告．

⑧云南大理檢察院成立環(huán)境資源保護科加大生態(tài)保護力度［EB/OL］．正義網(wǎng)，

⑨省檢察院召開“積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護”新聞發(fā)布會［EB/OL］．浙江省人民政府法制辦網(wǎng)，

⑩蔡學(xué)恩．環(huán)境司法專門化研究［C］．經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與環(huán)境、資源與能源法律實踐會議論文集，2010．

作者：龔曉梅 單位：湖北省鄂州市華容區(qū)人民檢察院