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美國農(nóng)業(yè)政策對(duì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示
中國入世在即，隨著世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)形勢(shì)變化及我國與世貿(mào)組織成員就農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放談判的進(jìn)一步進(jìn)行，我國必須及時(shí)有效地制定“十五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，積極應(yīng)對(duì)入世沖擊，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國是我國最大的農(nóng)業(yè)貿(mào)易伙伴之一，分析研究美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策，對(duì)我國“十五”期間農(nóng)業(yè)政策制定具有極大的借鑒意義。一、美國政府農(nóng)業(yè)扶持政策發(fā)展?fàn)顩r分析
美國農(nóng)業(yè)政策由來已久，早在南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國政府就制定了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，為滿足不斷增長(zhǎng)的國內(nèi)外需求起到了積極的推動(dòng)作用。到了20世紀(jì)20~30年代，由于國內(nèi)外市場(chǎng)收縮和嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩，美國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了空前嚴(yán)酷的危機(jī)。為了避免農(nóng)業(yè)部門的全面崩潰，從1933年羅斯福政府開始推行“新政”農(nóng)業(yè)政策，支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)收入，到這些政策和技術(shù)進(jìn)步使生產(chǎn)發(fā)展大大超過需求增長(zhǎng)時(shí)，政府轉(zhuǎn)而制定擴(kuò)大內(nèi)外需求的政策。所有這些政策的匯集，成為戰(zhàn)后歷屆政府推行的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。該政策體系主要包括以下三個(gè)方面：
(一)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本的政策。
1．發(fā)展農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運(yùn)輸、供電和通訊事業(yè)。20世紀(jì)30~60年代，政府累計(jì)農(nóng)業(yè)投資88億美元，使680萬農(nóng)戶受益。
2．推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及。聯(lián)邦政府通過各地建立起來的農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站三級(jí)機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和生產(chǎn)率的持續(xù)提高。此外，農(nóng)戶還可以通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站獲得有關(guān)市場(chǎng)、管理、氣象、病蟲害和技術(shù)方面的信息和指導(dǎo)。
3．提供農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)可以從政府獲得低息貸款轉(zhuǎn)而提供給農(nóng)戶。農(nóng)產(chǎn)品信貸公司則為參加價(jià)格支持計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主提供短期優(yōu)惠貸款。農(nóng)戶信貸管理局的貸款則帶有很大的補(bǔ)助性質(zhì)，它向受災(zāi)地區(qū)提供利率很低的緊急貸款。1981年《農(nóng)業(yè)法》把這種緊急貸款作為援助遭受自然災(zāi)害農(nóng)戶的主要方法，取代了70年代的直接補(bǔ)助。政府還為保險(xiǎn)費(fèi)用提供多至30％的補(bǔ)貼。
4．稅收優(yōu)惠。農(nóng)戶可以在收益多的年份提前支付開支，收益少的年份提前出售農(nóng)產(chǎn)品，以少繳所得稅。此外，農(nóng)戶還享有資產(chǎn)的“加速折舊”優(yōu)惠。
5．補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入。政府資助水利設(shè)施的興建和維修，提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水。為保護(hù)土地，政府還出資修造遞田，按等高線平整土地，施用石灰，等等。政府補(bǔ)貼的結(jié)果使農(nóng)戶在不增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的情況下，可以獲得更多的收成。
(二)價(jià)格和收入支持政策。
1．價(jià)格支持。為防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下跌，政府成立了農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，著手實(shí)施農(nóng)業(yè)價(jià)格支持計(jì)劃。支持計(jì)劃主要包括“直接收購”和“無追索權(quán)貸款”兩項(xiàng)�！爸苯邮召彙笔侵皋r(nóng)產(chǎn)品信貸公司為了支持某些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，隨時(shí)準(zhǔn)備以最低保證價(jià)格(即支持價(jià)格)從市場(chǎng)上收購任何數(shù)量的剩余農(nóng)產(chǎn)品。“無追索權(quán)貸款”是指農(nóng)戶以農(nóng)產(chǎn)品為擔(dān)保從農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得貸款。在貸款期限內(nèi)(多為一年之內(nèi))，如果農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格高于貸款，農(nóng)戶可以還本付息，重新得到他的農(nóng)產(chǎn)品以投放市場(chǎng)；反之，在貸款到期時(shí)，則可以用擔(dān)保的農(nóng)產(chǎn)品來抵償，而不必歸還本息。政府通過價(jià)格支持政策，總可以讓農(nóng)戶獲得高于市場(chǎng)的售清價(jià)格(即長(zhǎng)期均衡價(jià)格)，獲取利益。
2．限制生產(chǎn)。價(jià)格支持政策只是使剩余的農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)入政府倉庫，并不能根本解決生產(chǎn)過剩問題。為此，政府又出臺(tái)了限制生產(chǎn)的三項(xiàng)政策：限耕、限售和休耕。限耕主要是限制農(nóng)戶生產(chǎn)某些農(nóng)產(chǎn)品的最大面積。限售即“配額銷售制”，每個(gè)農(nóng)戶的銷售配額按歷史銷售情況決定，從而使有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)固定化，政府亦可以防止農(nóng)戶之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。所有限耕和限售的規(guī)定農(nóng)戶都必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則要受到政府嚴(yán)厲處罰。休耕則是把限制生產(chǎn)與水土保持相結(jié)合，保持生態(tài)環(huán)境。
3．保證供應(yīng)。為了滿足20世紀(jì)70年代出口增長(zhǎng)的需要，聯(lián)邦政府擔(dān)心“貸款率”(即支持價(jià)格)會(huì)限制美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力，于1973年制定了《農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法》，以便使價(jià)格支持和收入支持這兩重目標(biāo)分離開來。70年代中期，由于市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)偏高，政府擔(dān)心庫存不足而引起價(jià)格劇烈波動(dòng)，又于1977年出臺(tái)了《食品和農(nóng)業(yè)法》，建立起新的農(nóng)產(chǎn)品信貸計(jì)劃——“農(nóng)場(chǎng)主儲(chǔ)備”，以刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
(三)擴(kuò)大需求的政策。
1．?dāng)U大內(nèi)需。由于“農(nóng)場(chǎng)主儲(chǔ)備”政策效應(yīng)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，產(chǎn)品銷售成為農(nóng)戶面臨的首要任務(wù)。政府為保護(hù)農(nóng)戶利益，推出最龐大計(jì)劃——“食品券計(jì)劃”，即向低收入者發(fā)放只能購買食品的“食品券”、“學(xué)校免費(fèi)午餐”等政策，以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)需求。
2．?dāng)U大出口，限制進(jìn)口。根據(jù)1954年的《480號(hào)公法》實(shí)行的“食品用于和平”計(jì)劃，美國政府把減少農(nóng)產(chǎn)品信貸公司的庫存同開拓國外市場(chǎng)和推行對(duì)外政策結(jié)合在一起。向第三世界國家贈(zèng)送剩余農(nóng)產(chǎn)品，或者向那里低價(jià)銷售，換取當(dāng)?shù)刎泿呸D(zhuǎn)作援助資金或美國駐那里的官方機(jī)構(gòu)的開支。美國20世紀(jì)60年代的糧食出口幾乎有40％是通過《480號(hào)公法》進(jìn)行的。為了維護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)集團(tuán)利益，《480號(hào)公法》對(duì)一些第三世界國家的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響。從20世紀(jì)60~70年代，美國政府一直通過出口補(bǔ)貼來減少庫存農(nóng)產(chǎn)品，但由于受到關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定的限制，該政策不可能大規(guī)模進(jìn)行。80年代以來，為了迫使其他出口國(尤其是歐共體)減少出口補(bǔ)貼，美國政府開始采用“混合貸款”和特殊補(bǔ)貼的辦法來擴(kuò)大出口。所謂“混合貸款”就是把無息政府貸款同有政府擔(dān)保(或無擔(dān)保)的商業(yè)貸款“混合”提供給買主。僅在1981~1983年三年間該項(xiàng)貸款金額就由15億美元增加到48．7億美元。另外。農(nóng)產(chǎn)品“目標(biāo)價(jià)格”也起到出口補(bǔ)貼作用。通過“目標(biāo)價(jià)格”壓低市場(chǎng)價(jià)格，以刺激農(nóng)產(chǎn)品出口，農(nóng)戶因價(jià)格下降所受的損失則可以從“差額支付”中得到補(bǔ)償。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國在20世紀(jì)80年代對(duì)小麥的出口補(bǔ)貼率為5．4％，水稻為30％，煙草為23％。在進(jìn)口方面，為了保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)者，政府對(duì)某些農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)口配額限制，例如，規(guī)定每年進(jìn)口的乳制品不得超過國內(nèi)市場(chǎng)的2％。其他實(shí)行進(jìn)口配額的農(nóng)產(chǎn)品還有食糖、棉花和花生等。在牛肉貿(mào)易方面，美國政府要求主要對(duì)美出口國實(shí)行“自愿限制”，否則美國也將實(shí)施進(jìn)口配額。
進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)形勢(shì)變化和歐美農(nóng)業(yè)摩擦的雙重影響下，美國政府更加注重制定和實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)、信貸支持、信息管理與服務(wù)等方面的農(nóng)業(yè)支持政策。
首先，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，政府早已意識(shí)到生態(tài)環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大作用，利用各種媒體向農(nóng)戶講述改進(jìn)土地使用方法，聘請(qǐng)水土保護(hù)工作人員為農(nóng)民講解新技術(shù)。此外政府還提供免費(fèi)技術(shù)服務(wù)及改進(jìn)土壤、改善環(huán)境的資金。例如，目前美國農(nóng)業(yè)中廣泛使用的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)，具有降低自然災(zāi)害發(fā)生率的功效，美國目前還具有耐除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等基因改性農(nóng)作物。它們已占到全部農(nóng)作物的67％。這些作物的開發(fā)極大地降低和取代了除草劑、抗蟲劑、殺蟲劑等化學(xué)品的使用，直接改善了生態(tài)環(huán)境。
其次，在科技信息支持方面，政府允許農(nóng)戶使用GPS，即全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)輔助生產(chǎn)。全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)，是通過地面接收裝
置，接收衛(wèi)星信號(hào)，來確定地面方位的設(shè)備。這項(xiàng)技術(shù)是美國在海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中打擊伊拉克時(shí)才運(yùn)用于軍事上的一項(xiàng)新技術(shù)，而目前在美國已有15％以上的農(nóng)戶將其應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)戶可以依據(jù)定位系統(tǒng)測(cè)得的有關(guān)土壤的技術(shù)數(shù)據(jù)對(duì)耕地“對(duì)癥下藥”，有針對(duì)性地施肥、澆水，大大提高了整片土地的生產(chǎn)率。目前以基因工程為核心和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備正在推動(dòng)美國農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。
再次，在信貸支持方面，美國政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入更加巨大。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)戶已不可能完全依靠自身的資本來發(fā)展生產(chǎn)，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤(rùn)低，私人金融機(jī)構(gòu)一般不愿向農(nóng)戶提供貸款，因此，政府承擔(dān)起農(nóng)業(yè)信貸支持這一重任。目前美國農(nóng)業(yè)資本投入中約有40％依靠信貸來解決，70％以上的農(nóng)場(chǎng)每年需要借款來維持與擴(kuò)大生產(chǎn)。政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系，它包括12家聯(lián)邦土地銀行及地方聯(lián)邦土地銀行會(huì)(向農(nóng)場(chǎng)提供不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款)、12家聯(lián)邦中間信貸銀行(向農(nóng)場(chǎng)提供中、短期貸款)、12家生產(chǎn)信貸公司以及由他們組成的地方生產(chǎn)協(xié)會(huì)(向農(nóng)場(chǎng)提供生產(chǎn)貸款)以及13家合作社銀行(向合作社提供貸款)。此外，政府還推出出口信貸擔(dān)保，即由“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司”負(fù)責(zé)實(shí)施各類出口信貸擔(dān)保項(xiàng)目，使美國農(nóng)業(yè)出口商和銀行避免出口銷售貨款未能按期支付的風(fēng)險(xiǎn)。出口信貸擔(dān)保，即在進(jìn)口商未能付款的情況下，按美國出口貨值的一定比例予以擔(dān)保；設(shè)施和設(shè)備擔(dān)保，即向進(jìn)口商提供為銷售農(nóng)產(chǎn)品而設(shè)立的倉儲(chǔ)、分撥、加工設(shè)施和設(shè)備等項(xiàng)目的信貸擔(dān)保。
最后，在農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)方面，政府更是大力協(xié)助。農(nóng)業(yè)部下設(shè)“經(jīng)濟(jì)研究所”、“農(nóng)業(yè)合作局”、“食品安全和技術(shù)服務(wù)局”、“食品和農(nóng)產(chǎn)品出口檢驗(yàn)局”、“農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和銷售信息中心”等部門，為農(nóng)戶提供有關(guān)市場(chǎng)信息、農(nóng)產(chǎn)品政策、出口對(duì)象國貿(mào)易政策、環(huán)境、運(yùn)輸、檢疫、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等多方面的信息，以幫助擴(kuò)大生產(chǎn)與出口。此外，農(nóng)業(yè)部下屬的“美國促進(jìn)出口辦公室”還負(fù)責(zé)向出口的農(nóng)戶提供關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)計(jì)劃安排、國外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的信息和資料，進(jìn)行出口咨詢和世界各國市場(chǎng)準(zhǔn)入狀況的分析，同時(shí)負(fù)責(zé)為農(nóng)戶出口牽線搭橋，使之與國外買主直接建立聯(lián)系。
美國作為最大的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，高度重視農(nóng)業(yè)信息管理與服務(wù)，特別是現(xiàn)代信息技術(shù)和生物工程技術(shù)等高科技被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國農(nóng)業(yè)正在發(fā)生一次新的革命性變化。我國與美國雖然國情不同，但美國農(nóng)業(yè)扶持政策仍有許多我國可以學(xué)習(xí)和借鑒的內(nèi)容。
二、目前我國農(nóng)業(yè)與發(fā)達(dá)國家存在的主要差距
隨著我國入世進(jìn)程的加快，我國農(nóng)業(yè)將融入國際市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)中。這種競(jìng)爭(zhēng)雖然表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上，但其核心卻是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和綜合生產(chǎn)能力的競(jìng)爭(zhēng)。改革開放使我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了翻天覆地的變化。然而同歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)無論在生產(chǎn)能力還是在發(fā)展水平上與歐美發(fā)達(dá)國家仍然存在很大差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件薄弱。
我國目前人均耕地面積僅1．2畝，尚不及世界平均水平的1／3，且耕地總體質(zhì)量不高，一二類耕地僅占耕地總面積的21％，79％的耕地屬于中低產(chǎn)地。不僅如此，耕地面積還因自然環(huán)境變化及人為因素正在逐年減少。每年因?yàn)?zāi)害廢棄的土地在600萬畝以上，每年干旱、半干旱地區(qū)沙化面積拓展達(dá)2460平方公里，相當(dāng)于損失一個(gè)中等縣的土地面積。水資源嚴(yán)重缺乏，人均占有量?jī)H為世界水平的l／4，是全球13個(gè)缺水國家之一。我國農(nóng)業(yè)對(duì)自然環(huán)境的依賴性極強(qiáng)，農(nóng)民到現(xiàn)在還沒有擺脫靠天吃飯的狀況。
(二)我國農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，品質(zhì)低。
我國農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)不合理，品種單一，品質(zhì)不高，且更新?lián)Q代周期較長(zhǎng)。低質(zhì)產(chǎn)品充斥市場(chǎng)，而優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足。小麥以生產(chǎn)面筋含量不到30％的軟麥為主，面筋度超過35％的硬質(zhì)小麥僅占國內(nèi)產(chǎn)量的20%左右。專用小麥品種較少，能與美國、加拿大硬質(zhì)小麥相比的品種僅十余個(gè)，產(chǎn)量不足總產(chǎn)的8％，且價(jià)格高于國際市場(chǎng)30％。我國現(xiàn)有的二百多條專用小麥加工生產(chǎn)線所用小麥幾乎全部依靠進(jìn)口。玉米蛋白質(zhì)含量、含油量、賴氨酸含量均低于美國，含水量高于美國2~3個(gè)百分點(diǎn)。油料的芥酸、硫代物含量均高于國際衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，很難走向國際市場(chǎng)。農(nóng)產(chǎn)品的綜合優(yōu)質(zhì)率僅占1596左右，遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家。一些糧食品種質(zhì)量過于低劣，不僅在國際上沒有市場(chǎng)，在國內(nèi)也找不到市場(chǎng)。
(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后。
美國等發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)初就開始積極推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并實(shí)現(xiàn)了機(jī)械力對(duì)人力和畜力的替代，20世紀(jì)70年代實(shí)現(xiàn)了全面機(jī)械化，進(jìn)入90年代后全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)工人的裝備水平已經(jīng)接近或超過產(chǎn)業(yè)工人。而我國仍實(shí)行以農(nóng)戶家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)機(jī)械雖有一定程度的推廣和應(yīng)用，但人力、畜力以及傳統(tǒng)的耕作習(xí)慣和耕作方式仍占主導(dǎo)地位。據(jù)《國際統(tǒng)計(jì)年鑒1998》統(tǒng)計(jì)，我國平均每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口占有耕地面積0．2公頃，僅占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的44．1％，占美國平均水平的0．7％；每千人擁有收割機(jī)1．4臺(tái)，占亞洲平均水平的31．5％，占世界平均水平的8．8％，占美國平均水平的10．1％；每千人化肥施用量64．6噸，略高于亞洲平均水平，但僅占世界平均水平的67．5％，占美國平均水平的1．2％。科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用雖逐年增加，但應(yīng)用的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，科技在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中的份額只占27％一35％，較美國等發(fā)達(dá)國家低四十多個(gè)百分點(diǎn)。
(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平落后，勞動(dòng)生產(chǎn)效率低。
由于我國尚未普及機(jī)械化耕作方式，生產(chǎn)力發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美發(fā)達(dá)國家。據(jù)世界糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，按每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每年生產(chǎn)的實(shí)物計(jì)算，1994年我國為1194公斤，是世界平均水平的71％，日本的33％，意大利的10％，美國的1．25％�？梢�，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與發(fā)達(dá)國家存在極大差距。
(五)生態(tài)環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁。
生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為我國面臨的越來越嚴(yán)重的問題。每年我國受災(zāi)害面積都在8億畝左右(占全部農(nóng)作物種植面積的1／3以上)，災(zāi)害造成的糧食損失都在400億公斤以上，經(jīng)濟(jì)損失每年都在600億元以上。近兩年災(zāi)害不斷加重。1999年，中國氣候繼1998年度之后再度異常，沙塵暴發(fā)生頻繁，且范圍廣；降水北少南多，大部分地區(qū)冬春連旱，夏季南澇北旱，秋季旱澇并存。北方地區(qū)降水出現(xiàn)了建國以來的最小值，江淮、黃淮、華北等地大部分地區(qū)夏旱嚴(yán)重。2000年旱情持續(xù)加重，全國大部分地區(qū)遭受了建國以來最嚴(yán)重的旱災(zāi)，加上調(diào)整種植結(jié)構(gòu)糧食播種面積減少的因素，全國糧食減產(chǎn)450多億公斤，減幅達(dá)10％以上。如受災(zāi)較重的河北省春季受旱面積5600萬畝，占耕地面積的85．9％；秋季糧食成災(zāi)1740萬畝，占播種面積的76％；絕收553萬畝，占播種面積的24．1％。由于干旱少雨，河流和地下水得不到及時(shí)補(bǔ)給，全省372座水庫干涸(占全省水庫總數(shù)的1／3)，48412眼機(jī)井出水不足，765萬人(占全省總?cè)藬?shù)的12％)和70萬頭大牲畜發(fā)生飲水困難。
以我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展
現(xiàn)狀，很難應(yīng)對(duì)人世沖擊。加入世界貿(mào)易組織，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但我國如不能在人世之前，及時(shí)有效制定農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策，必然會(huì)使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展承受更大壓力，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。分析借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快制定“十五”期間符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策是當(dāng)務(wù)之急。
三、“十五”期間加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示
(一)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
美國為改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府每年都出資興建維護(hù)大型水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過休耕、限耕等措施改善土地品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，政府必須投入大量資金支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善土壤條件，改良農(nóng)作物品種。針對(duì)目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中水資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀，政府應(yīng)出巨資興建和維護(hù)水利設(shè)施，在干旱時(shí)期通過蓄水工程或人工降雨等方式為農(nóng)戶提供價(jià)格低廉的農(nóng)業(yè)用水，解決干旱地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的缺水困難。政府還應(yīng)定期撥款改良土質(zhì)。雖然我國農(nóng)村實(shí)行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)戶擁有幾十年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。但對(duì)于土質(zhì)的改良等生產(chǎn)要素的資金投入，政府仍然有責(zé)任負(fù)擔(dān)部分投資費(fèi)用，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，此外，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，準(zhǔn)確、快速的信息對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用也越來越重要。因此，我們?cè)诩訌?qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，不僅要注重加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。各級(jí)政府可以有線電視網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，盡快建立上下暢通、靈敏快捷的信息網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，全面開發(fā)利用國內(nèi)外信息資源。積極鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民加入因特網(wǎng)，加快以因特網(wǎng)為代表的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的步伐，讓農(nóng)民通過因特網(wǎng)充分利用社會(huì)信息資源，解決自己產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程中出現(xiàn)的問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
(二)建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范與保險(xiǎn)機(jī)制。
從美國等世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，通過實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)非常必要。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立與完善，有助于減少農(nóng)民突遇自然災(zāi)害的損失。這也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的一項(xiàng)重要措施。政府應(yīng)首先制定災(zāi)害救濟(jì)制度。
對(duì)于非人為因素造成的自然災(zāi)害，政府應(yīng)給予農(nóng)民往年平均收成一定比例(如60％)的補(bǔ)貼，以便維持農(nóng)民的正常生活及來年對(duì)生產(chǎn)的再投入。其次，政府可以推行多種災(zāi)害保險(xiǎn)制度。每年由農(nóng)戶自愿申請(qǐng)參加多種災(zāi)害保險(xiǎn)，農(nóng)戶繳納一定費(fèi)用給政府作為保費(fèi)，如果本年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況良好，政府不退費(fèi)；如果本年度在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)天災(zāi)人禍，則政府承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，償還農(nóng)戶全部損失。此外，政府還可以對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行多種形式的補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為有別于一般商業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)。
(三)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育與科技進(jìn)步。
近年來，美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科技革命的一個(gè)顯著標(biāo)志，就是以基因工程為核心的現(xiàn)代生物技術(shù)和以全球定位系統(tǒng)為代表的高科技設(shè)備被運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，使農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)越來越多地受到人類的直接控制，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。21世紀(jì)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，說到底是農(nóng)業(yè)科技尤其是高科技的競(jìng)爭(zhēng)。為適應(yīng)21世紀(jì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，必須加大科技投入，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐。改革目前我國農(nóng)業(yè)科研與推廣相脫節(jié)的體制和機(jī)制，積極創(chuàng)新，使教科農(nóng)緊密結(jié)合。政府應(yīng)專門撥出經(jīng)費(fèi)，形成農(nóng)業(yè)教育、科研、科技推廣三位一體的科技服務(wù)體系。各地區(qū)應(yīng)設(shè)立至少一所農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校(推廣站)，承擔(dān)本地區(qū)農(nóng)民的技術(shù)普及教育。技校還應(yīng)承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)科研任務(wù)，把平時(shí)的科研成果及時(shí)用于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)中，提高技術(shù)轉(zhuǎn)化速度。此外，技�？萍既藛T還應(yīng)深入到田間地頭，隨時(shí)解決農(nóng)民生產(chǎn)中存在的技術(shù)問題。通過三位一體的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系，逐步提高我國農(nóng)民的素質(zhì)與技術(shù)水平。
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