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加入WTO將促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（一）
[摘要]加入WTO，必然要逐步對外開放農(nóng)產(chǎn)品市場；同時，擴大農(nóng)產(chǎn)品出口的有利條件也將增多。這對我國目前正在進(jìn)行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而言，既帶來新的挑戰(zhàn)，又提供了新的機遇。挑戰(zhàn)不可避免，這是由WTO貿(mào)易規(guī)則、雙邊貿(mào)易協(xié)議和市場法則共同決定的。機遇稍縱即逝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更多地面向國際市場只是一種可能，把這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，關(guān)鍵在于我們自身的努力。因此，我們既要了解WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易的基本規(guī)則和主要成員國所采取的應(yīng)對措施，更要客觀分析入世對我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的挑戰(zhàn)和機遇，然后在此基礎(chǔ)上提出面向國際市場調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本思路和政策建議。
（中經(jīng)評論·北京）加入WTO，必然要逐步對外開放農(nóng)產(chǎn)品市場；同時，擴大農(nóng)產(chǎn)品出口的有利條件也將增多。這對我國目前正在進(jìn)行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而言，既帶來新的挑戰(zhàn)，又提供了新的機遇。挑戰(zhàn)不可避免，這是由WTO貿(mào)易規(guī)則、雙邊貿(mào)易協(xié)議和市場法則共同決定的。機遇稍縱即逝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更多地面向國際市場只是一種可能，把這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，關(guān)鍵在于我們自身的努力。因此，我們既要了解WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易的基本規(guī)則和主要成員國所采取的應(yīng)對措施，更要客觀分析入世對我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的挑戰(zhàn)和機遇，然后在此基礎(chǔ)上提出面向國際市場調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本思路和政策建議。
一、WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易的基本規(guī)范及主要成員國采取的行動
WTO是關(guān)貿(mào)總協(xié)定的繼承和發(fā)展，有義務(wù)承認(rèn)關(guān)貿(mào)總協(xié)定貿(mào)易自由化的成果和烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判的所有成果。這其中包括烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》。對農(nóng)業(yè)部門而言，加入WTO意味著在2004年之前必須遵守烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》。該協(xié)議為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域中的逐步自由化改革提出了一個行動方案。該方案旨在建立一個“公平、公正、以市場為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體制”，要求各方在擴大市場準(zhǔn)入、維護(hù)公平競爭（主要是將非關(guān)稅措施關(guān)稅化、削減農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅、非歧視地實施關(guān)稅配額和規(guī)定最低市場準(zhǔn)入機會），進(jìn)一步規(guī)范政府支持措施和出口補貼（主要是政府為提高農(nóng)民收入水平可采取“綠箱”政策、謹(jǐn)慎使用“藍(lán)箱”政策、逐步削減農(nóng)產(chǎn)品出口補貼），以及提高動植物衛(wèi)生檢疫的科學(xué)性和合理性等方面，遵守新的紀(jì)律�！ 趵缁睾稀掇r(nóng)業(yè)協(xié)議》雖然使農(nóng)業(yè)貿(mào)易向著自由化的方向邁出了一大步，但仍存在許多缺陷。在新一輪WTO談判即西雅圖回合中，農(nóng)業(yè)部門是焦點之一，主要集中在以下問題上：進(jìn)一步削減進(jìn)口關(guān)稅，取消或擴大關(guān)稅配額，約束國家貿(mào)易壟斷，減少出口補貼，降低國內(nèi)補貼和“藍(lán)箱”政策力度，規(guī)范和提高“綠箱”政策標(biāo)準(zhǔn)，降低特別保障條款運用的幾率，提高衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)等�？傮w上看，凱恩斯集團(tuán)國家仍將繼續(xù)不遺余力地謀求進(jìn)一步的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化，而美國由于國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場情況的變化和國內(nèi)政治的制約，貿(mào)易保護(hù)主義可能有所抬頭。
從WTO主要成員國來看，為執(zhí)行烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的規(guī)定，各自對農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行了一些改革和調(diào)整。美國于1996年4月出臺了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)及改革法》，適用于1996至2002年，涉及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、信貸、農(nóng)業(yè)促進(jìn)、教育、農(nóng)村發(fā)展等方面的問題。主要內(nèi)容是：取消自20世紀(jì)70年代開始實施的對小麥、稻米、棉花和飼料糧（玉米、大麥、高粱及燕麥）等主要作物的目標(biāo)價格和價差補貼，改為直接對以前參與政府限產(chǎn)計劃的農(nóng)場主發(fā)放收入補貼，7年間的補貼總額鎖定為360億美元，解除對大部分作物種植的限制；逐步取消對奶制品的價格支持，削減對花生。蔗糖的支持；對擴大出口計劃中的出口補貼規(guī)定了上限；鞏固和擴大對自然資源的保護(hù)，建立用于農(nóng)業(yè)研究和鄉(xiāng)村發(fā)展的基金。歐盟在1997年公布的《2000年綱要》中，把農(nóng)業(yè)改革作為重點。
特別值得一提的是韓國。韓國1995年加入WTO后，放開了15項農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口限制，其中對水稻規(guī)定了最低市場準(zhǔn)人機會，其他14項農(nóng)產(chǎn)品通過高關(guān)稅、適用關(guān)稅稅率之上限。完全關(guān)稅化等方式實現(xiàn)自由化。為了應(yīng)對開放市場對國內(nèi)農(nóng)業(yè)的沖擊，韓國還對農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行力度相當(dāng)大的改革和調(diào)整：（1）水稻方面，進(jìn)口水稻全部用作加工和提煉酒精，以避免對國內(nèi)米價的沖擊；為提高本國水稻競爭力，政府投入巨額資金，以期降低生產(chǎn)成本30％。（2）牛肉方面，到 1998年，政府扶持1．4萬個養(yǎng)牛專業(yè)戶，建設(shè)150個養(yǎng)牛專業(yè)區(qū)，所需進(jìn)口飼料免征進(jìn)口關(guān)稅。（3）豬肉方面，養(yǎng)豬專業(yè)戶到2001年增至5000家，養(yǎng)豬專業(yè)區(qū)到1998年達(dá)到78個，希望通過擴大經(jīng)營規(guī)模以降低生產(chǎn)成本；給予養(yǎng)豬專業(yè)戶財政支持，所需進(jìn)口飼料免征進(jìn)口關(guān)稅。（4）柑橘方面，將進(jìn)口旺季與本國產(chǎn)橘季節(jié)錯開，由國營企業(yè)經(jīng)營進(jìn)口，所獲利益用于支持柑橘種植者。實際上，在1995年加入WTO之前，韓國政府已經(jīng)采取措施增強其農(nóng)業(yè)的競爭力，迎接開放農(nóng)產(chǎn)品市場的挑戰(zhàn)。如鼓勵老年農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地，促進(jìn)年輕農(nóng)民擴大經(jīng)營規(guī)模。農(nóng)林水產(chǎn)部于1994年3月14日決定，從1995年開始，60歲以上的老齡農(nóng)民如果把土地轉(zhuǎn)讓給未滿50歲的農(nóng)民，他就會從政府得到“轉(zhuǎn)讓經(jīng)營獎金”。轉(zhuǎn)讓的方式，一是把耕地傳給直接務(wù)農(nóng)的子女，二是如果沒有務(wù)農(nóng)的子女則把耕地賣給未滿50歲的農(nóng)民或?qū)⒏亻L期出租。為了執(zhí)行這項政策，政府在1995年預(yù)算中列入1600億韓元（約合2億美元）專項資金。
二、加入WTO給我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來新的挑戰(zhàn)和機遇
�。ㄒ唬┘尤薟TO將增強我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫性。
對我國農(nóng)業(yè)而言，加入WTO，意味著在2004年之前的這一段時期內(nèi)，理所當(dāng)然要遵守烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》之規(guī)定，并履行與各成員國簽訂的雙邊貿(mào)易協(xié)議。2005年之后，農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化的程度只會增強，不會降低。我國在2004年之前所采取的一些保護(hù)性措施，屆時將不能繼續(xù)運用。這對我國目前正在進(jìn)行的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將增加新的壓力，使農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫性更加凸顯。
我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個重要背景是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品普遍供大于求。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)下跌。但是，這并沒有改變我國土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品價格比國際市場價格高的局面。而在加入WTO的過程中，對我國有農(nóng)產(chǎn)品出口優(yōu)勢的成員國紛紛提出了開放農(nóng)產(chǎn)品市場的要求。據(jù)有關(guān)材料，我國農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅將從目前的 45％下降到2004年的17％，玉米、小麥進(jìn)口量將分別從市場準(zhǔn)入時的450萬噸和730萬噸增加到2004年的720萬噸和930萬噸。據(jù)美國官方估計，根據(jù)1999年簽署的《中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議》，美國 2004年對華農(nóng)產(chǎn)品出口額將比目前增加 2倍，達(dá)到30億美元。我國已經(jīng)取消對美國肉類。柑橘和TCK小麥在衛(wèi)生檢疫方面的限制。2000年3月24日，首批20噸美國加州“新奇士”柑橘從長灘離港，駛往中國大連，美國貿(mào)易代表、農(nóng)業(yè)部副部長為其送行；同時，“新奇土”柑橘促銷團(tuán)來中國廣泛進(jìn)行促銷活動。據(jù)估計，此后每周將有2至3個集裝箱“新奇土”柑橘輸往中國，5年內(nèi)將會有價值約5億美元的“新奇士”柑橘進(jìn)入中國市場。應(yīng)當(dāng)看到，開放農(nóng)產(chǎn)品市場勢必增強國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的激烈程度，特別是我國沒有比較優(yōu)勢、目前又呈現(xiàn)階段性供大于求局面的大宗農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭將更加激烈�？梢哉f，加入W
TO、逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場，使新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整承受的壓力增大。
但是，也不應(yīng)把這種壓力過于夸大。諸如“由于中國目前有些農(nóng)產(chǎn)品價格已高于國際市場價格，而且國外很多農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)遠(yuǎn)高于國內(nèi)同類產(chǎn)品，降低關(guān)稅和實行關(guān)稅配額后，“外國農(nóng)產(chǎn)品的大量涌入將不可阻擋并沖擊國內(nèi)市場”，“中國麥農(nóng)將損失54億元”等等預(yù)測結(jié)論，是缺乏根據(jù)的。應(yīng)當(dāng)明確：
一是我國對糧油、油、糖和羊毛等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實行關(guān)稅配額管理，即配額以內(nèi)采用較低關(guān)稅稅率、配額以外采用較高關(guān)稅稅率。而且，達(dá)成的關(guān)稅配額量只是一種承諾，并非最低進(jìn)口義務(wù)。是否足量進(jìn)口關(guān)稅配額量，還要視國內(nèi)市場有無需求而定。對這些農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口實行國家壟斷經(jīng)營。由此可見，我國最缺乏競爭力的這5類農(nóng)產(chǎn)品不會無節(jié)制地涌入我國市場。
二是其他農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口增長也將是有限度的。從價格上看，國外農(nóng)產(chǎn)品沒有競爭優(yōu)勢。以“新奇土”柑橘為例，一個果子重300至400克，在我國市場零售價格至少9元。如此價位，除高收入群體房消費場合和送禮外，不會有很大市場。肉類產(chǎn)品也是如此。我國幅員遼闊，國外農(nóng)產(chǎn)品從沿海港口運往內(nèi)地的費用很高，這也是阻擋國外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入我國市場的一道天然屏障。
三是在極端情況下可以援引特殊保障措施。WTO雖然主張實行貿(mào)易自由化，但對貿(mào)易自由化的風(fēng)險也相應(yīng)地制定了一系列條款或協(xié)議加以防范，并非放任自流。加入WTO后，如果某一農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口“不可阻擋”、并已經(jīng)或?qū)?yán)重?fù)p害國內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益時，我國可以在《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》保障條款、《保障措施協(xié)議》和《農(nóng)業(yè)協(xié)議》特殊保障措施三者中，援引其一，通過數(shù)量限制或修改及撤銷關(guān)稅減讓義務(wù)的方式，對國內(nèi)該產(chǎn)品的生產(chǎn)予以保護(hù)。
四是在沒有加入WTO之前，我們已經(jīng)歷過多次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，目前及今后即便不加入WTO，新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也仍然要進(jìn)行下去。
�。ǘ┘尤薟TO將擴大我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間。
前幾輪的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，雖然曾提出過沿海地區(qū)可以面向國際市場發(fā)展出口農(nóng)業(yè)、實行國內(nèi)外兩個市場和兩種資源轉(zhuǎn)換，但多數(shù)地方主要是根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)供求關(guān)系的變化、為了適應(yīng)國內(nèi)消費需求的升級而進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的。加入WTO后，要逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場，也要逐步擴大農(nóng)產(chǎn)品出口，因此，各地都不能再僅僅根據(jù)國內(nèi)供求關(guān)系、國內(nèi)市場需求的變化來調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，還要根據(jù)國際市場供求關(guān)系的變化，充分發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的原則，進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加入WTO之所以將擴大我國新一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間，主要是預(yù)期我國農(nóng)產(chǎn)品出口將得到推進(jìn)。加入WTO后，我國可以享受成員國的權(quán)利，對農(nóng)業(yè)而言可以解決長期困擾我國農(nóng)產(chǎn)品出口的反傾銷、衛(wèi)生檢疫等問題；在與成員國的雙邊貿(mào)易談判中，與要求我國開放農(nóng)產(chǎn)品市場相對應(yīng)，對方也作出了擴大進(jìn)口我國農(nóng)產(chǎn)品的承諾，如美國承諾增加進(jìn)口我國園藝產(chǎn)品，歐盟加強與我國在水產(chǎn)品、禽肉衛(wèi)生檢疫方面的合作。
長期以來我國農(nóng)產(chǎn)品價格普遍低于國際市場價格，即便是20世紀(jì)班年代初以后糧食、棉花等農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際市場價格，但直到目前我國蔬菜、水果、花卉、畜禽產(chǎn)品（羊毛除外）的價格仍比國際市場價格低，出口有價格優(yōu)勢。近年來這些農(nóng)產(chǎn)品的出口也有所增長。但由于我國不是WTO成員，這些農(nóng)產(chǎn)品的價格優(yōu)勢沒有得到充分利用，出口并不順利。僅2000年上半年，就發(fā)生了兩起因我國農(nóng)產(chǎn)品出口價格低而引起的貿(mào)易糾紛。代表美國蘋果種植商和加工企業(yè)利益的美國蘋果協(xié)會1996年6月向美國商務(wù)部遞交申請，稱1995至1998年的3年間，中國出口到美國的濃縮蘋果汁數(shù)量增加了997％，而價格卻下跌了51％，要求對中國輸美濃縮蘋果汁征收 91．84％的反傾銷稅。雖經(jīng)我方精心準(zhǔn)備。積極應(yīng)訴，美國商務(wù)部仍于2000年6月5日發(fā)布公告，宣布自即日起美國海關(guān)對來自中國的濃縮蘋果汁征收0％至51．74％的反傾銷稅，其中10家應(yīng)訴企業(yè)的稅率在0％至 27．57％之間。加權(quán)平均為14．88％，其他未應(yīng)訴企業(yè)一律為51．74％。據(jù)稱，這是近年來我國應(yīng)訴外國反傾銷取得的最好成績。另一起事件是韓國蒜農(nóng)以從中國大陸進(jìn)口的大蒜對其造成嚴(yán)重打擊為由，要求政府采取救援措施。2000年5月對日，韓國財政經(jīng)濟(jì)部宣布，對中國大陸產(chǎn)大蒜采取“緊急關(guān)稅”的保護(hù)主義措施，自6月1日起關(guān)稅由35％暴漲至315％。每當(dāng)出現(xiàn)這種情況，我國要么應(yīng)訴，要么采取報復(fù)措施，要么聽之任之，很難得到公正合理的解決。加人WTO以后，我國就可以利用“爭端解決機制”，維護(hù)我國利益。普遍認(rèn)為，WTO有助于在較為公平和建設(shè)性的基礎(chǔ)上解決貿(mào)易糾紛。各成員必須按WTO規(guī)則，而不是按某一成員國貿(mào)易立法或政策措施來裁決國家間的貿(mào)易爭端，且未經(jīng)WTO授權(quán)不允許某一成員單方面采取行動，一旦WTO作出裁決則爭端雙方必須執(zhí)行裁決結(jié)果。
動植物衛(wèi)生檢疫是影響我國農(nóng)產(chǎn)品出口的一個重要非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定：各成員同意實施關(guān)于采用動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議。這使任何成員國在限制農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口以保護(hù)本國居民、動植物健康或生命安全時，不得武斷行事，要比過去更多地基于科學(xué)根據(jù)和風(fēng)險評估。這降低了動植物衛(wèi)生檢疫措施被貿(mào)易保護(hù)主義者濫用的可能性。然而，由于我國沒有加入WTO，一些國家頻頻利用衛(wèi)生檢疫措施限制我國農(nóng)產(chǎn)品的輸入。我國出口的蔬菜。茶葉、肉類、水產(chǎn)品等，曾多次因衛(wèi)生安全達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)而被退回、銷毀，甚至被長期禁止輸入。我國加入WTO后，一方面應(yīng)加強衛(wèi)生檢疫工作。盡快與發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)靠攏，另一方面，其他成員國也不能再隨意采用動植物衛(wèi)生檢疫措施限制進(jìn)口我國農(nóng)產(chǎn)品。
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