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水土保持發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)及建議
[摘要]針對我國目前生態(tài)環(huán)境建設(shè)和水土保持綜合治理的現(xiàn)狀及制約因素，面向我國21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，提出我國水土保持發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)及7條具體建議，為我國政府治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境提供宏觀決策依據(jù)，將有助于促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。關(guān)鍵詞：水土保持 生態(tài)環(huán)境 發(fā)展戰(zhàn)略 制約因素
[正文]：
一、 水土保持建設(shè)現(xiàn)狀與問題
1 水土流失現(xiàn)狀
我國是世界上水土流失較嚴(yán)重的國家之一，其水土流失的基本特點是：分布廣、類型多、強(qiáng)度高、危害深、治理難度大。據(jù)1990年遙感調(diào)查，全國水土流失面積為367萬k㎡，水土流失已占國土總面積的38.2%，其中水力侵蝕面積179萬k㎡，風(fēng)力侵蝕面積188萬k㎡，凍融侵蝕面積125萬k㎡。水土流失遍布于各�。▍^(qū)），不論是山區(qū)、丘陵區(qū)、平原區(qū)，還是農(nóng)村、工礦、城市都有不同程度的水土流失問題，七大流域及內(nèi)陸河流域水土流失分布見表1。
表1 中國七大流域水土流失分布[1]
流 域 流域面積 水土流失面積 占流域面積 土壤侵蝕量
（萬k㎡） （萬k㎡） （%） （億噸）
長 江 180.0 62.00 34.3 24.00
黃 河 75.0 46.00 61.3 16.00
海 河 31.9 12.00 37.6 4.02
淮 河 27.0 5.90 21.9 2.30
珠 江 45.0 5.80 12.9 2.26
松花江、
遼河 124.6 42.00 33.7 7.68
太 湖 3.6 0.296 8.2 0.14
其他流域 473.0 193.00 40.8
2 水土保持綜合治理與利用現(xiàn)狀
新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國開展了大規(guī)模的以水土保持為中心的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，取得舉世矚目的成就。實施了黃河、長江等七大流域水土保持工程，建立了27片國家級水土保持重點治理區(qū)，在全國10000余條小流域開展了山、水、田、林、路、電、村綜合治理。50年來已累計治理水土流失面積70萬k㎡，建設(shè)基本農(nóng)田和治沙造田11.3萬k㎡，營造水土保持林59萬多k㎡，種草保存面積4萬多k㎡，種植經(jīng)濟(jì)林果5萬多k㎡，修建了一大批蓄水保土工程，累積增加產(chǎn)值700億元，水土保持措施每年增產(chǎn)糧食170億kg，增產(chǎn)果品250 億kg,，每年減少土壤浸蝕量15億多噸，增加保水能力250億m3，并通過治理開發(fā)，1000多萬人口脫貧致富，生態(tài)環(huán)境和群眾生活明顯改善。
在基礎(chǔ)性研究方面，對不同地區(qū)水土流失的形成機(jī)制、發(fā)生過程、發(fā)展趙勢以及對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響作用，開展了近百項專題研究。特別是通過微觀與宏觀、機(jī)理與形態(tài)、室內(nèi)模擬與野外觀測、自然因素與人為活動綜合研究，初步摸清了我國不同類型區(qū)水土流失的方式、類型、面積及發(fā)生發(fā)展規(guī)律，在對水土流失影響因子綜合分析的基礎(chǔ)上，初步建立了不同地區(qū)的坡面與小流域侵蝕產(chǎn)沙預(yù)報模型。
在應(yīng)用研究方面，開展了小流域綜合治理、水土保持措施及其優(yōu)化配置、水土保持效益分析等多項研究，試驗推廣了以改變小地形和高效利用水土資源為主的各種耕作措施；以恢復(fù)植被，增加地面覆蓋
為中心的造林種草技術(shù)；以減少徑流、攔蓄泥沙為重點的各種水保工程措施。先后建立了上百個試驗示范小流域。開展小流域綜合治理研究，因地制宜地提出一整套比較成熟的治理模式與配置技術(shù)，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，水土保持工作正在由防御性治理轉(zhuǎn)向開發(fā)性，并逐步走向產(chǎn)業(yè)化。一些小流域在基本控制水土流失的前提下，結(jié)合地方優(yōu)勢開展了不同種類的開發(fā)性研究與建設(shè)項目，隨著這些項目的不斷深入，必將加快水土保持產(chǎn)業(yè)化的步伐，推動全國水土保持工作的深入發(fā)展。
3存在的主要問題
�。�1） 人為破壞造成新的水土流失尚未得到有效遏制
我國生態(tài)環(huán)境受到較嚴(yán)重破壞，原因是多方面的，但主要是不合理農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)所致。以黃土高原歷史治革為例，自先秦時期以來，重谷物生產(chǎn)的"墾草"思想一直占據(jù)著黃土高原，加之廣種薄收、倒山種植生產(chǎn)方式在該地區(qū)沿襲，致使黃土高原的水土流失隨著單一谷物農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展愈演愈烈。據(jù)遙感調(diào)查，1989年黃河流域水土流失面積為46.5萬k㎡，其中水蝕面積為34.52萬k㎡，風(fēng)蝕面積11.98萬k㎡；1999年水土流失面積41.11萬k㎡，其中水蝕面積35.05萬k㎡，風(fēng)蝕面積6.06萬k㎡。從兩次遙感調(diào)查對比看出，黃土高原水土流失經(jīng)十年治理，治理面積增長7.11萬k㎡。但由于近期在采礦、交通、冶金、建材等生產(chǎn)建設(shè)開發(fā)中，不重視水土流失防治，在開發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞。例如晉陜蒙煤炭開發(fā)區(qū)，大量的廢棄土石和礦渣排入河道，造成河道淤塞、泥沙下泄，嚴(yán)懲危害黃河下游的安全。一些地方出現(xiàn)一方治理多方破壞、治理速度趕不上破壞速度。因而，黃土高原水土流失的現(xiàn)狀是風(fēng)蝕面積雖然雖然減少5.39萬k㎡，水蝕面積卻新增加了0.53萬k㎡。部分地區(qū)群眾的溫飽問題尚未解決，人們生活還十分困難，大部分25。以上的坡耕地仍在繼續(xù)耕種。根據(jù)調(diào)查，目前山西、陜西、甘肅省分別還有66.7萬、42萬、31.3萬h㎡左右25。以上的坡耕種。其原因，除了20%-30%的農(nóng)民尚未解決溫飽、糧食生產(chǎn)需求較大外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高速嚴(yán)重滯后、耕作習(xí)慣和認(rèn)識水平也起著相當(dāng)作用，如部分區(qū)域人均基本農(nóng)田已達(dá)到0.2-0.33 h㎡，糧食自給有余，但對退耕還林（草）仍存在顧慮。林草植被建設(shè)幾起幾落，致使總體上林草植被建設(shè)薄弱，初步歸納有如下幾個原因：一是農(nóng)民的溫飽問題沒有根本解決；二是退耕還林還草的利益驅(qū)動機(jī)制沒有完全建立；三是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒有有效調(diào)整。
（2） 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差，產(chǎn)業(yè)化困難重重
長期以來，我國在農(nóng)業(yè)內(nèi)部以糧食種植為主，高產(chǎn)值、高附加值的經(jīng)濟(jì)作物及畜牧業(yè)比例過低，導(dǎo)致整體農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要帶動作用已成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓沧R，但目前尚處于探索和起步階段。主要問題一方面是產(chǎn)業(yè)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要帶動作用已成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓沧R，但目前尚處于探索和起步階段。主要問題一方面是產(chǎn)業(yè)化的思路尚不清晰，缺乏龍頭企業(yè)的帶動和產(chǎn)業(yè)基地的保障；充分利用不同類型區(qū)的自然條件特點和資源優(yōu)勢發(fā)展各自的支柱產(chǎn)業(yè)，尚需進(jìn)一步研究。另一方面，我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，大部分群眾的主要投入及大部分耕地資源用來生產(chǎn)糧食，以解決溫飽問題，尚未從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式中解脫出來，缺乏產(chǎn)業(yè)化意識和資金投入。
（3） 當(dāng)前一些地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)有不切實際的傾向
在生態(tài)環(huán)境建設(shè)的規(guī)劃與實踐中，一是"量力而行，集中治理，先易后難"的原則在執(zhí)行過程中自覺不自覺地被違背；二是攤子鋪得過大或規(guī)劃的規(guī)模過大，著眼點在于怎樣向國家爭取到更多的資金；三是規(guī)劃的實施具有短期性，一屆政府一個戰(zhàn)略，一個領(lǐng)導(dǎo)一種打算，缺乏保障邊疆實施的政策制約。一些現(xiàn)有的水土保持措施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)，由于短期內(nèi)沒有直接的經(jīng)濟(jì)利益農(nóng)民難以接受。如黃土高原適生灌木檸條、牧草等的種植推廣十分困難，政府一方面在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，注重農(nóng)民利益和經(jīng)濟(jì)提高，同時要加強(qiáng)生態(tài)意識和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的宣傳教育，把近期和長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一起來。
二、 水土保持發(fā)展的制約因素和發(fā)展機(jī)遇分析
1 科學(xué)研究和技術(shù)推廣相對滯后
我國水土保持工作歷史悠久，經(jīng)驗豐富，但與發(fā)達(dá)國家相比，還存在較大差距，主要表現(xiàn)在：一是系統(tǒng)理論研究不夠深入，科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)作用乏力；二是水土保持科技成果轉(zhuǎn)化率低，應(yīng)用緩慢；三是城市化與建設(shè)項目產(chǎn)生的人為水土流失日漸嚴(yán)重。城市水土保持工作剛剛起步，尚缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和治理經(jīng)驗，取土開挖形成的高陡邊坡、棄渣棄土造成的松散堆積物治理技術(shù)薄弱，標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)丶跋掠蔚貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境，也直接影響城市環(huán)境質(zhì)量和投資環(huán)境。全國雖然有100多個不同層次的水土保持科研站（所），但普遍存在研究力量分散、儀器設(shè)備落后、高層次人才缺乏、低水平重復(fù)的現(xiàn)象，難以取得區(qū)域性的重大突破。
2 水土保持意識有待提高、宏觀管理辦度不夠
我國政府相繼頒發(fā)實施了一系列有關(guān)水保的法律、法規(guī)，但由于宣傳不夠等原因，人為造成水土流失的現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，由于水土保持工作技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)，涉及的面廣，遇到的問題較多，往往對造成水土流失的條件、途徑、后果及防治措施等，認(rèn)識看法不一，給水土保持執(zhí)法工作帶來一定困難；管理體制不順、條塊分割、各種措施綜而不合，也是水土保持工作存在的主要問題之一；由于管理體制不順，政出多門，各項治理措施相互脫節(jié)，搞工程的輕視坡面植被建設(shè)，搞林業(yè)的輕視溝道工程，大大降低了治理的綜合效益。
3 治理任務(wù)艱巨，投入嚴(yán)重不足
水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)之所以出現(xiàn)局部改善、整體惡化的局面，其主要原因是長期以來投入較少，盡管國家近年來加大了對水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入力度，但跟廣大的水土流失面積以及治理任務(wù)的艱巨性相比，國家投入的資金十分有限。國際組織援助的水土流失綜合治理項目，每k㎡投資在20-40萬元以上，而國內(nèi)項目僅有1-3萬元，投資過低，治理的質(zhì)量與進(jìn)度難以保證。且每年對水土流失重點治理的補助偏少，每年平均僅能完成3萬多k㎡的治理任務(wù)。按照目前這樣的投入和治理速度，200萬k㎡亟待治理的水土流失面積尚需近七十年的時間，這顯然不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。
4 抓住發(fā)展機(jī)遇，加速水土保持綜合治理步伐
黃河下游日趨嚴(yán)重的"懸河"和1998年長江、嫩江與松花江的大洪災(zāi)，以及今年沙塵暴八次襲擊北京市，再次昭示我們必須加快"治理水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境"。1993年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》中明確指出："水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長期堅持的一項基本國策"。我國政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心向西部調(diào)整，中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作重心多次做了重要批示，提出了"力爭15年初見成效，30年大見成效"的奮斗目標(biāo)。向全國人民發(fā)出了"再造一個山川秀美的西北地區(qū)"戰(zhàn)略號召。把水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為基礎(chǔ)工程來抓，它不僅關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民的富裕、農(nóng)村的繁榮，而且關(guān)系到整個社會、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅關(guān)系到當(dāng)代人的
生產(chǎn)與生活，而且關(guān)系到子孫后代的生存和幸福，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是保護(hù)中華民族生存空間的偉大工作，是中華民族歷史上的一大壯舉，也將是對世界文明的一大貢獻(xiàn)。
三、 水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略
1 總體目標(biāo)
用50年左右的時間，將全國現(xiàn)有宜治理的195.54萬k㎡水土流失面積基本治理一遍，完成一批重點水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目，堅決控制各種新的水土流失的產(chǎn)生，遏制水土流失的發(fā)展趨勢，建立起較完善的水土保持預(yù)防監(jiān)督體系和水土流失動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的生態(tài)環(huán)境。
2 發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求
�。�1） 長遠(yuǎn)規(guī)劃，分步實施
我國的水土保持必須從國情（區(qū)情）出發(fā)，長遠(yuǎn)規(guī)劃，分步實施，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，制訂切合實際的治理目標(biāo)。
近期目標(biāo)（2001-2010）：遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，堅決控制住人為造成的水土流失，使水土流失面積不再擴(kuò)大。25°以上坡耕地退耕還草，水土保持措施平均年減少入黃泥沙4-5億噸，有效林草覆被率提高到25%，人均基本農(nóng)田0.13-0.2h㎡，糧食占有量達(dá)到人均350-400kg，生態(tài)環(huán)境治理度達(dá)到40%。
中期目標(biāo)（2011-2030）：部分15°以上坡耕地退耕還林還草，水土流失治理面積占流失面積的60%以上，有效林草覆被率達(dá)到35-40%，退化、沙化、堿化的草地基本行到恢復(fù)，人為水土流失全面得到制止，已產(chǎn)生的人為水土流失80%以上得到恢復(fù)治理，水土保持措施多年平均年減少入黃泥沙6億噸左右，農(nóng)村人民生活初步步入富裕，達(dá)到或接近全國平均水平，生態(tài)環(huán)境治理度達(dá)到80%。
遠(yuǎn)景目標(biāo)（2031-2050）：退化、沙化、堿化的草地得到改良，大部分荒山的自然植被得以恢復(fù)，宜林地全部綠化，有效林草覆被率達(dá)到50-60%左右，坡耕地實現(xiàn)梯田化，水土流失和沙漠化基本得到控制，水土保措施多年平均年減少入黃泥沙8億噸左右，建立起基本適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的良性生態(tài)系統(tǒng)，黃土高原大部分地區(qū)實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)林果牧全面發(fā)展、人民富裕的目標(biāo)。
�。�2） 生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)業(yè)開發(fā)相結(jié)合
通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，建立經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展、互相促進(jìn)的新機(jī)制，不斷改善生存環(huán)境，提高全社會成員的素質(zhì)，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)生活和精神生活的需要。以水土保持為核心，寓富民增收于生態(tài)建設(shè)之中，把恢復(fù)植被作為突破口，實施水土流失綜合治理，帶動土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)，大力開發(fā)人力資源，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
（3） 以市場為導(dǎo)向，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，不能滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化和多樣化的需求。退耕還林還草并不僅取決于糧食，在有糧無錢的情況下做到全面退耕具有一定困難。因此，國家除了"以糧代賑"投入糧食和資金、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)之外，還應(yīng)積極推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。堅持以市場為導(dǎo)向，產(chǎn)足本地，面向全國，考慮國際。既要適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品市場的現(xiàn)實需要，又要研究和預(yù)測潛在的、未來的市場需求趨勢，以滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量及多樣化、多層次、優(yōu)質(zhì)化和動態(tài)發(fā)展的需求。
�。�4） 因地制宜，分類指導(dǎo)
對于不同生態(tài)類型區(qū)的治理開發(fā)，應(yīng)根據(jù)其地貌類型、生物氣候特征、經(jīng)濟(jì)社會狀況等條件，堅持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則。諸如晉陜蒙接壤多沙粗沙區(qū)，陜北和晉西黃土丘陵地區(qū)地水土流失異常嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)加大退耕還林還草的力度；在綏德、米脂、離石、甘谷、秦安等人口密度高和地形破碎的區(qū)域退耕還林草后，糧食生產(chǎn)難以自給，應(yīng)列入以糧代賑的重點區(qū)域；在風(fēng)沙交錯的沙土區(qū)，土壤沙粒含量高，結(jié)構(gòu)性差，風(fēng)蝕嚴(yán)重，易沙化，梯田埂高時易垮埂，在該區(qū)水土保持耕作法應(yīng)與梯田建設(shè)同等對等；而對于水土流失相對較輕的高塬溝壑區(qū)和其它地區(qū)，通過建設(shè)基本農(nóng)田，在保障糧食自給或自給有余的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嗇林草覆被。同時因地制宜發(fā)揮資源、經(jīng)濟(jì)、市場、技術(shù)等方面的區(qū)域比較優(yōu)勢，發(fā)展本地優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，逐步形成具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品和支柱產(chǎn)業(yè)。
3 發(fā)展戰(zhàn)略框架與對策
發(fā)展戰(zhàn)略的核心是："預(yù)見性"，即對本行業(yè)的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的未來進(jìn)行展望。外部環(huán)境分析應(yīng)把重點放在我國正在發(fā)生的兩個深刻轉(zhuǎn)變上：從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)、從農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會向城市工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，要考慮人口的變化及其他促成變革的因素，區(qū)域發(fā)展趨勢及對水土流失形式的影響，以及對水保措施起制約作用的因素等。內(nèi)部環(huán)境分析應(yīng)確定適應(yīng)外部環(huán)境發(fā)展趨勢的能力，對水土保持行業(yè)的實力和弱點以及如何迎接未來挑戰(zhàn)進(jìn)行評價。
根據(jù)水土保持總體目標(biāo)，我國的水土保持發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)按東、中、西部統(tǒng)一布署，綜合治理。東部地區(qū)：鞏固已有治理成果，在防臺風(fēng)災(zāi)害的同時，著重搞好水土保持預(yù)防保護(hù)及監(jiān)督執(zhí)法，堅決控制新的人為水土流失的發(fā)生，確保生態(tài)環(huán)境進(jìn)入良性循環(huán)；中部地區(qū)：重點加強(qiáng)水土保持法制建設(shè)，搞好水保預(yù)防監(jiān)督，遏制人為的水土流失，加大綜合治理開發(fā)力度，加快丘陵地區(qū)水土流失工程建設(shè)，為該區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)向西部挺進(jìn)打下堅實的基礎(chǔ)；西部地區(qū)：是我國生態(tài)環(huán)境狀況最為薄弱和今后水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重點地區(qū)，應(yīng)堅決控制開發(fā)建設(shè)過程中人為造成新的水土流失，大力開展退耕還林（草）、基本農(nóng)田和中小型水利水保工程建設(shè)，推廣雨水集流利用技術(shù)，發(fā)展節(jié)水灌溉，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少江河泥沙，促進(jìn)群眾的脫貧致富，為該區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施奠定基礎(chǔ)。
四、 幾點具體建議
1 注重歷史經(jīng)驗，堅持綜合治理
以縣為基本單位，以小流域為治理單元，以修建基本農(nóng)田和發(fā)展經(jīng)濟(jì)果木為突破口，山水田林路溝綜合治理的做法是成功的，應(yīng)當(dāng)加以肯定。但大規(guī)模的退耕還林還草和有計劃地封山育林育草，這一綜合治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失綜合措施中的重要組成部分，又是有效實施造林種草的必要條件；特別是在半干旱區(qū)進(jìn)行人工造林（含灌木）時必須強(qiáng)調(diào)以工程整地為前提；而在發(fā)展人工種草的同時，如果不將草納入正式種植制度之中，并與發(fā)展畜牧業(yè)與飼草加工業(yè)相結(jié)合則很難持久下去。建議各地制定的生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃必須是一個全面的綜合治理規(guī)劃，而不是單一的林草建設(shè)規(guī)劃。
2 生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先
退耕還林還草是扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的關(guān)鍵，但如何具體實施卻大有講究。我們認(rèn)為，對于25°以上的陡坡地，不是退耕后不再種糧就算完成了任務(wù)，而是要強(qiáng)調(diào)退耕后主要應(yīng)作為營造水土保持林灌草的生態(tài)保護(hù)用地，即在一定期限內(nèi)不再進(jìn)行任何方式的收獲和采伐。為此，必須進(jìn)一步完善生態(tài)效益補償機(jī)制，加大補償力度。前一時期限內(nèi)在拍賣"四荒"中，一些地方將牧荒坡地翻耕改種經(jīng)濟(jì)林果、藥材，甚至糧食的做法，實際上是將天然植被變?yōu)樯a(chǎn)用地了，應(yīng)考慮其后果。至于25°以下坡地退耕后的利用問題，則應(yīng)根據(jù)具體情況分別處置，同
樣應(yīng)遵循生態(tài)保護(hù)為主的原則。對于地少人多、特別困難的少數(shù)地方，為保證群眾生活和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，則應(yīng)考慮采取移民搬遷工程的辦法加以解決。
3 把對天然植被保護(hù)、改良放在與退耕還林還草同等重要位置
人工植樹種草無疑是使我國生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展步入良性循環(huán)的一個關(guān)鍵步驟，但必須把天然植被保護(hù)放在同等重要位置才能達(dá)到既定目標(biāo)。黃土高原人工造林種草要取得成功很重要的一條是要依據(jù)植被地帶分布規(guī)律和地形地貌條件確定適宜的喬灌草植被類型，選擇適生樹種，特別是鄉(xiāng)土樹種，以及在本地區(qū)經(jīng)長期種植引種并取得成果的樹草種，培育新的速生多抗體樹草種當(dāng)然十分重要，但不是馬上能夠?qū)崿F(xiàn)的。相比之下，保護(hù)和恢復(fù)天然林草植被的措施就比較簡單，最主要的一條是封育，其次是補播、補植。
4 充分挖掘降水生產(chǎn)潛力，實行"以豐補歉"對策
為解決不斷加劇的水資源緊缺問題，就農(nóng)田生產(chǎn)而言，首要途徑應(yīng)當(dāng)是挖掘自然降水生產(chǎn)潛力。目前在水土流失嚴(yán)重區(qū)，旱作農(nóng)田對降水的有效利用率僅30%左右，水分生產(chǎn)潛力開發(fā)值45%左右，作物水分利用效率約為0.3kg/mm畝。利用已有技術(shù)近期內(nèi)分別提高到45%、55%和0.5kg/mm畝，使畝產(chǎn)達(dá)到150kg左右是可能的。但是，由于該地區(qū)氣候多變，年際間降水差異很大，農(nóng)業(yè)因遭受嚴(yán)重干旱大幅度減產(chǎn)的年份不可避免，局部農(nóng)田雖可采取覆蓋、集雨補灌等集約栽培技術(shù)減少損失，但在大范圍內(nèi)作用還是有限的。為此建議，為保持該地區(qū)自身糧食供給的相對穩(wěn)定，在積極采取提高降水利用率技術(shù)措施的同時，還必須采取"以豐以歉"的種植業(yè)發(fā)展策略，以三至五年為一個目標(biāo)制定糧食生產(chǎn)和供應(yīng)計劃，而不完全著眼于當(dāng)年收成如何，這一計劃思路的轉(zhuǎn)變，對于促進(jìn)該地區(qū)生產(chǎn)、生態(tài)的良性循環(huán)，以及保持社會穩(wěn)定都是有益的。
5 加速小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程，推動二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展
城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要標(biāo)志之一，目前我國西部地區(qū)城市數(shù)量少、非農(nóng)業(yè)人口例低。1999年西部地區(qū)城市化水平17%，低于東部地區(qū)47.4%30個百分點，城市密度相差56倍。西部農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%左右，東西部的差距問題突出表現(xiàn)為農(nóng)村的差距。逐步減少農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量、提高人口素質(zhì)是改善生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，必須一方面嚴(yán)格控制人口增長，另一方面應(yīng)創(chuàng)造條件，結(jié)合生態(tài)環(huán)境建設(shè)整體規(guī)劃和綜合治理的戰(zhàn)略部置，有計劃、有步驟地進(jìn)行人口轉(zhuǎn)移，使一定比例的人口擺脫對土地的依賴。既可促進(jìn)退耕還林還草的進(jìn)程，減少對生態(tài)環(huán)境的巨大壓力，又有利于大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，使區(qū)域內(nèi)外在物資交流、運輸、科技和文化教育等方面實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。
6 改革生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目管理辦法，提高投資效果
加強(qiáng)水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)這項跨行業(yè)、跨部門的宏傳工程的領(lǐng)導(dǎo)，建議在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、惡化區(qū)，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)農(nóng)、林、牧、水等職能部門，明確責(zé)任，分工合作，避免重復(fù)投資、重復(fù)統(tǒng)計、重復(fù)估算治理效益的弊端。項目實施中，采取法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制，嚴(yán)格檢查驗收，保證各項治理措施與工程的質(zhì)量與進(jìn)度；同時明確規(guī)定上過程中必須有水土保持和農(nóng)、林、牧、水等有關(guān)的科研、教學(xué)部門參加，促進(jìn)水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提高科技含量，提高投資效益。
7 將科學(xué)技術(shù)與專業(yè)科技力量直接切入生態(tài)環(huán)境建設(shè)，充分發(fā)揮支撐作用
按照國際項目管理經(jīng)驗，專業(yè)研究機(jī)構(gòu)應(yīng)作為技術(shù)依托單位參加區(qū)域或大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目，從規(guī)劃、實施、直到評估驗收的全程工作。為有效發(fā)揮科技的作用，在水土保持與生態(tài)建設(shè)項目中增設(shè)"科技專項"是十分必要的。建議以水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)決策或主管部門為中心組織和部置科技工作，根據(jù)實際需求將生態(tài)環(huán)境建設(shè)與科技納入一體，形成直接為生態(tài)環(huán)境建設(shè)服務(wù)的科技體系，把國家的需求與教學(xué)、科研單位的生存和發(fā)展用責(zé)權(quán)利聯(lián)系起來，既可以保障規(guī)劃及實施的科學(xué)性，又可提高治理項目的質(zhì)量，同時也可使科研教學(xué)單位多年的科技成果在項目區(qū)中得到應(yīng)用和推廣。
主要參考文獻(xiàn)
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7 段巧甫著，水土保持的探索與實踐，中國水利水電出版社，1999.8。
Studies on Objective and Propose of Strategic
Development of Sool and Water Conservation
Yang Xin-min Gao Zhao-liang
(Instiute lf soil Conservation,Chinese Academy of Sciences and Ministry lf Water Resources;
Northwest Science and Technology University of Agriculture and Forestry;Yangling;
Shaanxi 712100)
Abstract The project proposed is worked out based on the current state of comprehensive
conservation system and restoration of ecological environment in China Tt presents
strategic development lt soil and water conservation for
sustainable development of social
economy in China.Result from the research is expected to provide some solid scientific
conclusions for Chinese goivernment to make large scale decisions how to control soil and
water losses and restore ecosystem.It is believed that the research would help to
promote economy development and social reforms in China.
Key words:soil and water conservation;restoration of ecological environment;
Strategic developmet;limiting factors
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