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論城市化建設(shè)與耕地保護(hù)
摘 要:文章指出城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在矛盾的對(duì)立統(tǒng)一，分析了我國(guó)城市化建設(shè)與土地集約化利用的關(guān)系以及我國(guó)城市化建設(shè)過(guò)程中土地利用存在的主要問(wèn)題，針對(duì)發(fā)展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地提出了６條措施。
一、城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在矛盾的對(duì)立統(tǒng)一
１.城市化建設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要有一定土地做保障
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化水平得到迅速提高，成為中華人民共和國(guó)成立至今的近半個(gè)世紀(jì)中我國(guó)城市發(fā)展的最快時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國(guó)城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化程度已經(jīng)達(dá)到45.5%，而日本在1990年就達(dá)到77.4%。據(jù)專家預(yù)測(cè)，我國(guó)到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來(lái)50多年中，將有約５億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及其家屬進(jìn)城，變?yōu)槌鞘腥丝�。這樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地?cái)U(kuò)大其規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設(shè)必然要有一定的土地做保障，按照每個(gè)城鎮(zhèn)人口占地100平方米計(jì)算，增加５億城市人口，約需要土地５萬(wàn)平方公里，即7500萬(wàn)畝。
國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動(dòng)大批新城市的建立。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴(kuò)大是我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。
２.我國(guó)人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻
國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、全國(guó)農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合發(fā)布的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報(bào)顯示，全國(guó)耕地面積１９.５１億畝，人均耕地面積０.１０６公頃（１.５９畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區(qū)分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里自然條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的省（區(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國(guó)還有６０７萬(wàn)公頃（０.９１億畝）的耕地坡度大于２５度，而在耕地面積中，無(wú)灌溉設(shè)施的耕地比重高于有灌溉設(shè)施的耕地，全國(guó)還有３０萬(wàn)公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說(shuō)明，我國(guó)耕地的總體質(zhì)量也是不高的。
新《土地管理法》著重強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)耕地保護(hù)問(wèn)題，其目標(biāo)是確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，新法明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍�。但是我�?guó)耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質(zhì)量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產(chǎn)力所允許的條件下，絕大部分能開(kāi)墾的土地已被開(kāi)墾。此外，目前我國(guó)人口還在以每年一千多萬(wàn)人的速度增加，經(jīng)濟(jì)建設(shè)正處于快速增長(zhǎng)時(shí)期，“吃飯”和“建設(shè)”給耕地帶來(lái)的壓力，有增無(wú)減，并沒(méi)有緩解。近年來(lái)，耕地面積連年銳減，尤其是一些優(yōu)質(zhì)耕地的減少，很難靠開(kāi)發(fā)來(lái)彌補(bǔ)。目前這種趨勢(shì)還在發(fā)展。僅僅1997年、1998年兩年，全國(guó)耕地就凈減少近600萬(wàn)畝。地方開(kāi)墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實(shí)現(xiàn)確保耕地不減少的目標(biāo)而又同時(shí)不影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相當(dāng)困難。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè)，到2010年，我國(guó)還要增加一億多人口，而非農(nóng)建設(shè)占用耕地、陡坡退耕、災(zāi)害毀地三項(xiàng)，可能還要減少耕地近一億畝。
３.緩解城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間矛盾的途徑
在客觀上，城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間存在一定的矛盾，城市的發(fā)展和擴(kuò)大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。所以，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城市與保護(hù)耕地之間的關(guān)系。一方面，我們必須較快地發(fā)展城市，以適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；另一方面，我們需要切實(shí)地保護(hù)耕地，使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在發(fā)展城市中盡可能地減少耕地的占用。
因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時(shí)為城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)提供必需的建設(shè)用地，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個(gè)方面：（１）城市土地的集約利用；（２）農(nóng)村非農(nóng)用地的集約利用；（３）農(nóng)村農(nóng)用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產(chǎn)出）；（４）全國(guó)整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識(shí)，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個(gè)城市或農(nóng)村、某個(gè)地區(qū)或某塊土地的角度來(lái)考慮，而且要從系統(tǒng)整體（整個(gè)國(guó)家）的角度來(lái)考慮。加快城市化進(jìn)程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國(guó)整體的集約用地水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，起到保護(hù)耕地的作用。下面就加快城市化進(jìn)程對(duì)減少耕地占用的壓力談幾點(diǎn)看法。
二、發(fā)展城市化建設(shè)與土地集約化利用關(guān)系
1.城市化建設(shè)有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對(duì)耕地的壓力
城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平、婦女職業(yè)類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達(dá)90％以上，鄉(xiāng)村二孩率超過(guò)城鎮(zhèn)的１倍多。1998年我國(guó)城鎮(zhèn)人口出生率為13.67‰，自然增長(zhǎng)率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長(zhǎng)率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長(zhǎng)率為－1.80‰。我國(guó)歷年市鎮(zhèn)與縣人口生長(zhǎng)率與自然增長(zhǎng)率對(duì)比見(jiàn)表１。
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
市鎮(zhèn)
出生率
16.14
15.49
15.47
15.37
15.13
14.76
14.47
14.52
13.67
自然增長(zhǎng)率
10.43
9.99
9.70
9.38
9.60
9.23
8.82
8.94
8.36
縣
出生率
22.80
21.17
19.09
19.06
18.84
18.08
18.02
17.43
17.05
自然增長(zhǎng)率
15.79
14.04
12.18
12.17
12.04
11.09
11.08
10.53
10.04
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