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論城市化建設與耕地保護
摘 要:文章指出城市化建設與耕地保護之間存在矛盾的對立統(tǒng)一，分析了我國城市化建設與土地集約化利用的關(guān)系以及我國城市化建設過程中土地利用存在的主要問題，針對發(fā)展城市化建設，保護耕地提出了６條措施。
一、城市化建設與耕地保護之間存在矛盾的對立統(tǒng)一
１.城市化建設是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，要有一定土地做保障
改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為中華人民共和國成立至今的近半個世紀中我國城市發(fā)展的最快時期。據(jù)統(tǒng)計，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化程度已經(jīng)達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據(jù)專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約５億農(nóng)村剩余勞動力及其家屬進城，變?yōu)槌鞘腥丝�。這樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地擴大其規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設必然要有一定的土地做保障，按照每個城鎮(zhèn)人口占地100平方米計算，增加５億城市人口，約需要土地５萬平方公里，即7500萬畝。
國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動力進城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行現(xiàn)代化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會發(fā)展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。
２.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護形勢嚴峻
國土資源部、國家統(tǒng)計局、全國農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合發(fā)布的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報顯示，全國耕地面積１９.５１億畝，人均耕地面積０.１０６公頃（１.５９畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區(qū)分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里自然條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的省（區(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國還有６０７萬公頃（０.９１億畝）的耕地坡度大于２５度，而在耕地面積中，無灌溉設施的耕地比重高于有灌溉設施的耕地，全國還有３０萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質(zhì)量也是不高的。
新《土地管理法》著重強調(diào)了加強耕地保護問題，其目標是確保耕地總量的動態(tài)平衡，新法明確規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍薄５俏覈刭Y源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質(zhì)量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產(chǎn)力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，目前我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經(jīng)濟建設正處于快速增長時期，“吃飯”和“建設”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優(yōu)質(zhì)耕地的減少，很難靠開發(fā)來彌補。目前這種趨勢還在發(fā)展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實現(xiàn)確保耕地不減少的目標而又同時不影響經(jīng)濟的發(fā)展相當困難。據(jù)有關(guān)方面預測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農(nóng)建設占用耕地、陡坡退耕、災害毀地三項，可能還要減少耕地近一億畝。
３.緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾的途徑
在客觀上，城市化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾，城市的發(fā)展和擴大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。所以，問題的關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城市與保護耕地之間的關(guān)系。一方面，我們必須較快地發(fā)展城市，以適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要；另一方面，我們需要切實地保護耕地，使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在發(fā)展城市中盡可能地減少耕地的占用。
因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉(xiāng)各項建設提供必需的建設用地，保持社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面：（１）城市土地的集約利用；（２）農(nóng)村非農(nóng)用地的集約利用；（３）農(nóng)村農(nóng)用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產(chǎn)出）；（４）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農(nóng)村、某個地區(qū)或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統(tǒng)整體（整個國家）的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)確保耕地總量的動態(tài)平衡的目標，起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。
二、發(fā)展城市化建設與土地集約化利用關(guān)系
1.城市化建設有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力
城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平、婦女職業(yè)類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達90％以上，鄉(xiāng)村二孩率超過城鎮(zhèn)的１倍多。1998年我國城鎮(zhèn)人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮(zhèn)與縣人口生長率與自然增長率對比見表１。
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
市鎮(zhèn)
出生率
16.14
15.49
15.47
15.37
15.13
14.76
14.47
14.52
13.67
自然增長率
10.43
9.99
9.70
9.38
9.60
9.23
8.82
8.94
8.36
縣
出生率
22.80
21.17
19.09
19.06
18.84
18.08
18.02
17.43
17.05
自然增長率
15.79
14.04
12.18
12.17
12.04
11.09
11.08
10.53
10.04
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