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試論沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的新問題與新對策
在我國長達(dá)2.2萬公里的沿邊開放地區(qū)，分布著眾多的邊境城市，這些城市既是我國內(nèi)陸邊境地區(qū)國土 資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的據(jù)點，也是對周邊國開放的窗口，當(dāng)前嶄新的國際、國內(nèi)環(huán)境為沿邊開放地區(qū)城市的發(fā)展帶來的前所未有的機(jī)遇，了帶來了相應(yīng)的新問題，積極探討沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的新問題及相應(yīng)對策，無疑對促進(jìn)沿邊開放地區(qū)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。
一、背景考察
長期以來，我國沿邊地區(qū)作為邊遠(yuǎn)地區(qū)，受國際關(guān)系，方針政策等條件因素的影響，遠(yuǎn)離國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展未能與全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展融為一體，受“打完再建”思想民影響，投資甚省，邊遠(yuǎn)成為沿邊地區(qū)發(fā)展的區(qū)位劣勢。而且由于交通不便 、人才奇缺等使沿邊地區(qū)大部分成為貧困落后地區(qū)，國家每年需提供大量的財政補(bǔ)帖。沿邊地區(qū)城市化進(jìn)程緩慢，城市化水平低下。
“十一界三中全會后”，我國實行對外開放的政策，特別是沿邊各地區(qū)實施“南聯(lián)北開、東進(jìn)西出、全方位開放”戰(zhàn)略方針的實施和近幾年中國與周邊國家關(guān)系緩和和正常化，使沿邊地區(qū)成為與我國南方廣東等沿海地區(qū)開放門戶相對應(yīng)的發(fā)展對外貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)交往、國際交流的地域和口岸。使邊遠(yuǎn)這一劣勢轉(zhuǎn)化為區(qū)位優(yōu)勢。使沿邊地區(qū)、城市同沿海地區(qū)、開放特區(qū)一樣，成為我國大陸最具開放開發(fā)潛力、發(fā)展力的區(qū)域和城市。
沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的發(fā)展方向分析
沿邊地區(qū)城市發(fā)展的動力由比較單一的戍邊、開發(fā)邊境資源的據(jù)點向比較多元化的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)、邊境貿(mào)易為導(dǎo)向的多層次的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、大通道的建設(shè)、跨國旅游業(yè)的發(fā)展、口岸的全方位開通、沿邊開放城市的建設(shè)等方向轉(zhuǎn)化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)對沿邊地區(qū)城市規(guī)劃對城市規(guī)劃工作的影響是全方位的，現(xiàn)僅就主要內(nèi)容概括如下：
由此可見，沿邊地區(qū)的城市規(guī)劃工作因沿邊地區(qū)及城鎮(zhèn)的超常規(guī)發(fā)展而面臨著嶄新的、前所未有的系列問題，須適時提出新對策。
二、問題審視
問題之一：城市發(fā)展方向雷同化
長期以來，邊境城市建設(shè)還未能統(tǒng)盤考慮，諸城市之間還未有合理明確的地域分工，邊境城鎮(zhèn)的直接腹 地，由市、縣、國營農(nóng)場、森工局林場等條塊分割的體制構(gòu)成，地方利益的傾向，各自為政的開發(fā)方式，使邊境城鎮(zhèn)各項事業(yè)規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展難以協(xié)同并發(fā)揮整 體效應(yīng)；由于邊境地區(qū)開放較晚，開發(fā)層次較低，加之多年處于邊防前哨為國際重鎮(zhèn)，致使工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)效益差，第三產(chǎn)業(yè)及科技文化落后，邊境城市實力較弱，一般均為小城鎮(zhèn)。改革開放以來各城急功近利，忽視城市性質(zhì)的深入研究，致使多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展方向雷同，諸如“口岸城市”、 “商貿(mào)城市”、 “農(nóng)副產(chǎn)品加工”城市等。
問題之二：城市規(guī)劃與發(fā)展單純注重經(jīng)濟(jì)效益
當(dāng)前許多邊境城鎮(zhèn)在規(guī)劃與開發(fā)中單純追求容積率和聚集效益，不是見縫插綠，而是見縫插針（房），眼前雖然利潤可觀，但人居環(huán)境差，城市交通對策等大城市問題提前在黑河、綏芬河等沿邊開放城市（小城市）出現(xiàn)。
問題之三：重開發(fā)區(qū)輕老城區(qū)
盡管出于加快招商引資步伐，改善投資環(huán)境等良好的愿望，不少邊境城鎮(zhèn)紛紛脫離老城區(qū)避建邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，致使老區(qū)規(guī)劃建設(shè)脫節(jié)，開發(fā)區(qū)熱問題不少。
問題之四：影響規(guī)劃的不定性因素太多，規(guī)劃人員進(jìn)退維谷
由于受社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的影響，邊境城市規(guī)劃與發(fā)展在項目的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展數(shù)量與速度等方面均存在著從多的不定性，作為計劃的繼續(xù)和深化的城市規(guī)劃的適應(yīng)性已不復(fù)存在，按傳統(tǒng)規(guī)劃模式規(guī)劃人員難以搞出既令地方領(lǐng)導(dǎo)滿意，雙能通過專家評審的規(guī)劃方案。
問題之五：缺乏城市特色
近年來邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)一哄而上，在缺乏城市設(shè)計與風(fēng)貌景觀總體規(guī)劃控制的情況下，千樓一面眾城一面的現(xiàn)象大有一發(fā)展不可收之勢，邊境城市缺乏特色的局面不利于我國樹立對外開放的良好形象，也不利于創(chuàng)造陶冶居民良好的城市文化氛圍。
問題之六：技術(shù)落后，規(guī)劃方法陳舊
由于，缺乏設(shè)備、資金、人才等因素，致使邊境地區(qū)規(guī)劃在理論、方法、技術(shù)仍沿用50年代以定性設(shè)計為主的狀況，已遠(yuǎn)不適應(yīng)改革開放的需要，急待解決。
問題之七：規(guī)劃缺乏民眾參與
當(dāng)前邊境地區(qū)城市規(guī)劃基本上屬于領(lǐng)導(dǎo)與專家規(guī)劃，以人為主題的規(guī)劃思想在邊境地區(qū)剛剛傳播，公眾參與的意識薄弱，城市規(guī)劃意識差。
問題之八：忽視對應(yīng)國家對應(yīng)城市的研究
知已知彼能戰(zhàn)而不殆，但由于多種原因缺乏對對方城市的必要了解，因此不利于與對方城市取長補(bǔ)短的發(fā)展有機(jī)聯(lián)系。
問題之九：缺乏對國外邊境城市規(guī)劃的系統(tǒng)研究和引以為戒
國外邊境城市的發(fā)展模式應(yīng)為我國沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃所借鑒，但目前掌握資料少，難以借鑒參考。
問題之十：土地基本無償使用與土 地有償使用的盲動性。
當(dāng)前沿邊開放地區(qū)城市土地基本上所處于無償使用狀態(tài)，城市用地分等定級和控詳工作普遍尚未全面展開，但土地有償出讓“試點”工作卻已紛紛開始，土地的有償轉(zhuǎn)讓已出現(xiàn)很多問題。
三、對策思考
對策之一：我國邊境長2萬多公里，邊境城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的個性大于區(qū)性。地域性即是邊境城鎮(zhèn)得以存在、發(fā)展的個性。
如以黑龍江省邊境城鎮(zhèn)為例，強(qiáng)調(diào)宏觀的區(qū)域分析，應(yīng)著眼邊境地區(qū)開放地區(qū)對內(nèi)與全省、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、全國，對外與俄羅斯遠(yuǎn)東與西伯利亞地區(qū)、東北亞地區(qū)、亞太地區(qū)乃至世介經(jīng)濟(jì)地帶之間的宏觀地域關(guān)系，摸清邊境城鎮(zhèn)的位置與交通信息條件的特點與優(yōu)勢，如邊境口岸城鎮(zhèn)所處的經(jīng)濟(jì)地理位置與交通運輸條件有陸路、水路之別，陸路中雙有鐵路、公路之分，其歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)狀態(tài)勢、社會經(jīng)濟(jì)條件、交通運輸與口岸環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施條件也不盡相同，因此，必須通過對比等分析論證，才能明確口岸城鎮(zhèn)的地域分工，鄧其在不同層次地域范圍中的地位及應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)，明確其吸引與輻射的腹地，為合理確定或調(diào)整口岸城鎮(zhèn)的發(fā)展性質(zhì)、規(guī)模及其總體布局提供切實的區(qū)域依據(jù)，為口岸城鎮(zhèn)開發(fā)、建設(shè)在南聯(lián)北開的全方位開放格局中能夠有的放矢，因地因時制定，進(jìn)而避免與諸多口岸城鎮(zhèn)在發(fā)展項目 上雷同或一哄而上，避免造成盲動的損失。
對策之二：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一
妥善處理好邊境城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境生態(tài)效益為中心，創(chuàng)造市場發(fā)育的規(guī)劃軟環(huán)境，既要充分利用好已有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，雙要節(jié)約土地少占良田，還要積極控索土地及基礎(chǔ)設(shè)施有償使用的有效途徑，從而使邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃成為邊境城鎮(zhèn)成長發(fā)育為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)的指南書和科學(xué)蘭圖。
其次，要為邊境城鎮(zhèn)居民和到邊城從事經(jīng)營活動的客商規(guī)劃創(chuàng)造一個工作、生活、游息都方便 、舒適的空間環(huán)境，以不斷滿足邊城人民隨著邊境城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷提高的物質(zhì)和精神生活水平，確定一個因地制宜的、點、線、條、塊、面有機(jī)聯(lián)系的綠化生態(tài)系統(tǒng)，從而使邊境城鎮(zhèn)成為能予防減少和克服環(huán)境污染、促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)協(xié)同發(fā)展和良性循環(huán)的健康城。
對策之三：強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與發(fā)展的整體性，重視協(xié)同好老區(qū)和新區(qū)的關(guān)系
當(dāng)前在新的形勢下，邊境城鎮(zhèn)在老區(qū)改造和開發(fā)區(qū)（實質(zhì)是新區(qū)）建設(shè)上都存在著新問題，老城區(qū)挖潛改造的潛力和步伐與新區(qū)拓展應(yīng)因地制宜按著《城市規(guī)劃法》所確定的基本原則為準(zhǔn)繩，切忌盲動，應(yīng)以老城區(qū)改建為依托，適當(dāng)開發(fā)新區(qū)，以整體性為原則統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理 ，統(tǒng)一建設(shè)避免新的條塊分割的產(chǎn)生，也減少土良田的占用，提高老城區(qū)土地利用率。
對策之四：突出強(qiáng)調(diào)彈性，適應(yīng)多變性
強(qiáng)調(diào)彈性規(guī)劃與設(shè)計，處理好影響邊境城鎮(zhèn)發(fā)展的多情景問題，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃適應(yīng)并服務(wù)于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。
在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的前提下，邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展過程中，存在著眾多的變化著的不定情景，如國際環(huán)境的變化，再如雙邊國家價值觀不同、將導(dǎo)致對合作與開發(fā)認(rèn)識上的難以統(tǒng)一，開發(fā)問題單方難以確定，因此這些變化對規(guī)劃無疑將產(chǎn)生重大影響。
強(qiáng)調(diào)彈性設(shè)計，是針對傳統(tǒng)規(guī)劃“只集中預(yù)測一種的傾向，缺乏彈性和靈活性”的問題而提出的，國境城鎮(zhèn)規(guī)劃在人口、用地規(guī)模的預(yù)測、總體布局與功能分區(qū)規(guī)劃等方面，應(yīng)充分貿(mào)有余地保持活性，尤其是在用地布局上考慮“相容性”以綜合區(qū)替代功能區(qū)，以保證市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展項目難以確定，需要滾動發(fā)展，從而既能滿足現(xiàn)實建設(shè)需要，又有為遠(yuǎn)期、遠(yuǎn)景的發(fā)展奠定規(guī)劃軟環(huán)境，而且能增強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)在國防等方面的應(yīng)變能力。另外，在邊境規(guī)劃期限與實施程序上，應(yīng)靈活貫徹《城市規(guī)劃法》及有關(guān)子法，規(guī)劃不一定絕對按20年、5年、近期考慮，而是按目標(biāo)體系的展開，因時制宜分期滾動實施。
對策之五：因地制宜，創(chuàng)造邊境城市特色與風(fēng)貌
著眼邊境城鎮(zhèn)所在的微觀地域，處理好邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展、建設(shè)與其所在地域的自然地理環(huán)境條件、社會文化條件、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、歷史條件等的具體關(guān)系，因地制宜，挖掘文脈，繼承和發(fā)揚(yáng)光大已有優(yōu)勢；進(jìn)一步創(chuàng)造邊境城鎮(zhèn)的特色和景觀風(fēng)貌。
對策之六：強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、加強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步
加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性，合理運用現(xiàn)代城市和區(qū)域規(guī)劃理論和定性與定景相結(jié)合的方法，是邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)化、合理化的有效保障。
改革開放以來，我國的城市規(guī)劃工作有了很大進(jìn)展，科學(xué)技術(shù)也取得了較大進(jìn)步，城市規(guī)劃設(shè)計研究的手段在信息論、系統(tǒng)論、控制論和電子計算機(jī)等新技術(shù)的推動下，在信息儲存、統(tǒng)計分析和輔助設(shè)計等方面有了新開拓邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃一方面要適應(yīng)我國城市規(guī)劃設(shè)計科演技榔展的需要，另一方面為豐富我國城市規(guī)劃科學(xué)技術(shù)提供實證。為此邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，首先要在系統(tǒng)論、信息論、決策論、控制論等現(xiàn)代科學(xué)理論和方法的指導(dǎo)下，建立邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計、管理、決策的信息反饋系統(tǒng)。
應(yīng)在實踐中控索和總結(jié)一套適應(yīng)邊境城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的實際操作方法，豐富和完善邊境城市規(guī)劃工作系統(tǒng)，以滿足邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前服務(wù)的迫切需要，應(yīng)及時的反饋國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢等有關(guān)因素對邊境城鎮(zhèn)自身發(fā)展的影響等相關(guān)信息，及時調(diào)整、修改、充實、完善、提高邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的預(yù)見性和可操作性，以過程規(guī)劃和跟蹤規(guī)劃為各級領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀。
應(yīng)構(gòu)造邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的方案庫，應(yīng)強(qiáng)調(diào)多方案比較和綜合平衡，以優(yōu)中選優(yōu)的原則適應(yīng)多情景因素變化和有備無患觀點。
對策之七：建立民眾參與機(jī)制，創(chuàng)造參與環(huán)境
多創(chuàng)造民眾參與機(jī)會并形成制度。強(qiáng)調(diào)民眾參與強(qiáng)化社會民眾的規(guī)劃參與意識，對制定和實施邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃至關(guān)重要，世界許多城市的調(diào)查表明，若市民存在較強(qiáng)烈的主動參與意識，則規(guī)劃實施在組織管理上將十分順利，反之，則給規(guī)劃及實施帶來麻煩，甚至?xí)涎踊蜃璧K規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。
強(qiáng)調(diào)公共參與，發(fā)揮共眾參與的自覺性、主動性和積極性，是體現(xiàn)新時期社會主義民主普遍性的需要，將“從群眾中來，到群眾中去”提高到“公眾主動參與規(guī)劃，規(guī)劃必須公眾參與”是真正體現(xiàn)“人民城市人民規(guī)劃、人民城市人民建”的迫切需要。因此為了適應(yīng)和促進(jìn)公眾主動參與邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的意識，應(yīng)注重以下四個問題。首先規(guī)劃決策和規(guī)劃編制者應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大邊境城鎮(zhèn)社會先遣隊是層及熱心邊城發(fā)展的海內(nèi)外人士的公眾參與面，采取協(xié)商對話等多種途徑主動接納公眾的參與；其次，應(yīng)貫徹《城市規(guī)劃法》的有關(guān)要求，提高整個社會的規(guī)劃透明度，形成寬松和諧的規(guī)劃環(huán)境，激發(fā)公眾的主動參與精神；第三，應(yīng)普及城市規(guī)劃科學(xué)知訓(xùn)，使公眾自學(xué)更新觀念，樹立全局觀念，未來觀念、深化規(guī)劃意識，提高規(guī)劃參與的科學(xué)性。
對策之八：強(qiáng)調(diào)宏觀與微觀對接與對等，主動為開放服務(wù)
強(qiáng)化對接性，是適應(yīng)邊境城鎮(zhèn)所處位置的特殊性要求，適應(yīng)雙方邊境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的長遠(yuǎn)需要。
首先應(yīng)是宏觀戰(zhàn)略上的對接。沿海特區(qū)和城市發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們，深圳與香港對接，珠海與澳門對接、廈門與臺灣對接后的規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展取得惹人矚目的成績。因此編制邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)首先考慮我方邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域所面對的對方城鎮(zhèn)和區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢和戰(zhàn)略，如綏芬河等邊境城鎮(zhèn)所面對的俄羅斯遠(yuǎn)東濱海邊疆區(qū)確定了建立國際自由貿(mào)易區(qū)為目標(biāo)的“大海參崴規(guī)劃”，因此在編制綏芬河市總體規(guī)劃時，如不考慮與之對接的戰(zhàn)略，則難以從地域綜合協(xié)調(diào)的角度謀劃綏芬河市的外向型經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。
其次是微觀建設(shè)上的對接。俄羅斯非常重視邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)，黑龍江省黑河、撫遠(yuǎn)、饒河、虎林等市、鎮(zhèn)結(jié)應(yīng)的俄羅斯城鎮(zhèn)在人口規(guī)模、城鎮(zhèn)建設(shè)水平等方面均高于我方，這是涉及到國家形象的大問題。因此從國格心理角度出發(fā)，我方的邊境規(guī)劃建設(shè)水準(zhǔn)起碼與俄方邊境城鎮(zhèn)相對接、對等，可見加強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的微觀對接研究，對提高我省邊境城鎮(zhèn)的景觀形象，具有非常重要的作用。
對策之九：強(qiáng)調(diào)借鑒性，以國外邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)為戒
“他山之石，可以攻玉”。國外邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷，為我國邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，提供了寶貴的經(jīng)驗，為避免走彎路，應(yīng)在充分的比較和借鑒中探索一條具有沿邊地區(qū)特色的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式。
例如，美――墨邊境地區(qū)已形成一個潛在的、爆發(fā)性的國際性城市化地區(qū)。美――墨邊境成對的城市中心或“孿生城市”的增長，被稱為“國際化共性現(xiàn)象”，是典型的沿邊城市的增長到一定階段后，邊境地域逐漸一體現(xiàn)化且已加入到全球經(jīng)濟(jì)體系之中，在此過程中邊境城鎮(zhèn)既發(fā)揮著積極作，同時也存在著不少問題，非常值得我們借鑒，以便 超燧指導(dǎo)我方邊境城鎮(zhèn)與對方邊境城鎮(zhèn)“共生”的可能性與必要性，為科學(xué)預(yù)測邊境城鎮(zhèn)的未來提供研究背景。
對策之十：樹立土地經(jīng)濟(jì)價值觀念，加強(qiáng)控制性規(guī)劃工作
應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)觀念，樹立商品經(jīng)濟(jì)觀念，要考慮城市土地的區(qū)位、使用性質(zhì)、進(jìn)行分等定級，在控制詳細(xì)規(guī)劃工作中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)測算為廣辟城市建設(shè)資金渠道，增強(qiáng)城市發(fā)展“造血功能”奠定科學(xué)基礎(chǔ)。
沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作，是國家城市規(guī)劃工作的重要經(jīng)濟(jì)部分，本文有關(guān)問題的探討僅系淺議粗見，只期對增加沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作的有效性而有所啟示，限于時間、水平，本文如有不妥之處懇請有關(guān)專家指正。
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