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上海交通發(fā)展戰(zhàn)略
一、上海交通發(fā)展的形勢判斷過去的二十年，上海實(shí)現(xiàn)了社會和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，未來二十年，這種趨勢將得到延續(xù)和鞏固，這將為上海市民帶來更多的財(cái)富和更高的生活質(zhì)量。同時(shí)，上海城市交通將面臨著良好的發(fā)展機(jī)遇，其對上海建設(shè)國際大都市的支撐作用進(jìn)一步凸現(xiàn)。
1.上海交通成長的歷程
為了增強(qiáng)城市綜合競爭力，提高市民生活質(zhì)量，上海不斷加大交通建設(shè)的投資力度。經(jīng)過十多年的努力，長期積累的交通矛盾得到明顯緩解，有力地支撐了上海經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)發(fā)展。
首先，交通服務(wù)水平不斷提高。九十年代，地面公交高斷面平均乘客站立面積從0.12平方米提高到0.2平方米，出租車逐步進(jìn)入市民的日常生活，地鐵為市民提供了快速、準(zhǔn)點(diǎn)和舒適的服務(wù)；隨著中心區(qū)快速路系統(tǒng)的建成，以及一批主、次干路的改建，中心區(qū)地面道路的平均行程車速從12公里/小時(shí)提高到15公里/小時(shí)。
其次，交通綜合管理水平也在不斷提高。隨著高科技的投入，道路交通管理水平明顯提高，不斷擴(kuò)大信號自適應(yīng)系統(tǒng)的范圍，完善交通組織，對疏導(dǎo)交通起到了良好的效果；通過宏觀需求管理，保持了機(jī)動車與道路容量平衡增長；實(shí)施多次交通管理體制的改革，不斷加強(qiáng)各部門之間的協(xié)同能力，提高了工作效率。
此外，交通環(huán)境改善支撐了城市的發(fā)展。交通設(shè)施的增長促進(jìn)了投資需求和交通消費(fèi)的提高，支撐了房地產(chǎn)、汽車等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；機(jī)動化程度的提高縮短了人、貨流動的時(shí)空距離，拓展了市民的活動范圍，促進(jìn)了多中心城市布局的形成；軌道、公交和出租車等運(yùn)輸工具的發(fā)展提升了市民的生活質(zhì)量，樹立起良好的城市形象。
圖1 90年代上海交通投資情況
2.上海交通發(fā)展的趨勢
上海經(jīng)濟(jì)未來將保持10%的增長速度，人口逐步將向外疏散，機(jī)動車擁有量將很高的增長趨勢，因此可以預(yù)見未來上海的交通特征將發(fā)生顯著變化：表現(xiàn)為出行總量變大、出行距離變長、出行方式變多和出行質(zhì)量提高。預(yù)計(jì)到2020年全市人員日出行總量將從現(xiàn)狀的3500萬人次增長到4800萬人次，機(jī)動車日出行量將從現(xiàn)狀的310萬車次提高到700萬車次。
經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，城市化步伐加快，軌道交通規(guī)模不斷擴(kuò)大，小汽車開始進(jìn)入家庭等，為城市交通發(fā)展提供了多種支撐條件和發(fā)展空間。上海的交通發(fā)展也由適應(yīng)型被動發(fā)展轉(zhuǎn)向引導(dǎo)型的主動發(fā)展：一是從注重償還歷史欠帳轉(zhuǎn)向適度超前，城市交通不僅為適應(yīng)城市發(fā)展的需要提供保障，而且要發(fā)揮交通的引導(dǎo)作用，積極促進(jìn)城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是從注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量與數(shù)量并重，不僅要滿足市民的基本交通需求，而且要提供高質(zhì)量、高水準(zhǔn)的交通服務(wù)；三是從注重建設(shè)轉(zhuǎn)向“建管”并舉，不僅要加快交通建設(shè)，而且要提高綜合管理水平，發(fā)揮交通設(shè)施效率；四是從注重解決城市中心區(qū)交通轉(zhuǎn)向市域交通，不僅重視中心區(qū)交通的發(fā)展，而且要全局統(tǒng)籌，內(nèi)外結(jié)合，重視市域交通對外輻射和銜接，既優(yōu)化市域范圍內(nèi)的交通資源配置，又形成與周邊交通融會貫通的格局。
二、上海交通發(fā)展戰(zhàn)略
上海市城市交通發(fā)展的戰(zhàn)略是建設(shè)國際大都市一體化交通，創(chuàng)造國際一流的人性化、捷運(yùn)化、信息化和生態(tài)化的巨型交通空間，建設(shè)公共客運(yùn)系統(tǒng)、道路運(yùn)行系統(tǒng)、交通銜接系統(tǒng)和綜合管理系統(tǒng)。
1.適時(shí)提出一體化交通戰(zhàn)略
制定城市交通戰(zhàn)略不僅需要充分把握城市的特點(diǎn)，而且還需要準(zhǔn)確判斷城市交通所處的發(fā)展階段。上海適時(shí)提出了建設(shè)國際大都市一體化交通的戰(zhàn)略。為什么說是適時(shí)提出呢？其實(shí)在城市交通發(fā)展的初級階段并非會有一體化交通的需求，而是在發(fā)展到一定階段后才會產(chǎn)生這種需求。在九十年代大規(guī)模的交通建設(shè)之后，上海形成了一批成熟的專業(yè)系統(tǒng)，但是系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)性卻很差，制約了供需規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。隨著城市化步伐加快、小汽車進(jìn)入家庭，交通供需規(guī)模還將擴(kuò)大，對交通服務(wù)的要求也將越來越高，從而才會迫使上海要盡快形成綜合性強(qiáng)、效率高的一體化交通。
2.一體化交通的內(nèi)涵
上海城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)是構(gòu)筑國際大都市一體化交通，以優(yōu)質(zhì)、高效、整合的巨型交通體系，適應(yīng)不斷增長的交通需求，全面提升城市綜合競爭力。那么何謂一體化交通呢？
狹義上，一體化交通就是指交通體系內(nèi)部關(guān)聯(lián)的緊密，即設(shè)施平衡、運(yùn)行協(xié)調(diào)和管理統(tǒng)一�！霸O(shè)施平衡”是指在保持軌道和道路快速平衡發(fā)展的同時(shí)，重視換乘、停車和管理設(shè)施的建設(shè)。首先是道路與軌道之間的平衡，其次是動態(tài)設(shè)施與靜態(tài)設(shè)施的協(xié)調(diào)，再次是以樞紐為聯(lián)系各系統(tǒng)的紐帶，最后通過管理設(shè)施將所有交通設(shè)施整合在一起�！斑\(yùn)行協(xié)調(diào)”是指所有交通方式彼此協(xié)調(diào)，緊密銜接，安全運(yùn)行。強(qiáng)調(diào)公交內(nèi)部、公交與個(gè)體交通以及客運(yùn)與貨運(yùn)分層次的整合�！肮芾斫y(tǒng)一”則是指交通各相關(guān)部門協(xié)同運(yùn)作，共享信息資源，實(shí)現(xiàn)高效管理。要充分發(fā)揮政府、市場、公眾的各種作用和組合優(yōu)勢，對城市交通的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營、收費(fèi)等進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。
圖2 一體化交通的內(nèi)外關(guān)聯(lián)
廣義上，一體化交通還表現(xiàn)在交通體系與外部因素的關(guān)聯(lián)，即交通與土地使用互相結(jié)合，交通與經(jīng)濟(jì)互相適應(yīng)，交通與環(huán)境互相協(xié)調(diào)，交通與社會互相促進(jìn)，以及城市交通與對外交通緊密銜接。交通發(fā)展將引導(dǎo)城市有序擴(kuò)展，體現(xiàn)交通運(yùn)輸效益，促進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)，并充分重視人的生命與安全。
構(gòu)筑一體化交通的的根本目的是要為城市提供“暢達(dá)、安全、舒適和清潔”的交通服務(wù)。“暢達(dá)”要保證市民選擇最合適的交通方式便捷地完成出行，中心城絕大多數(shù)市民出行在1小時(shí)之內(nèi)完成；“安全”要降低交通事故率，全年交通事故萬車死亡率在萬分之五以內(nèi)�！笆孢m”要為市民出行提供寬松、良好的乘車條件；“清潔”要減少交通污染，全市機(jī)動車氮氧化物年排放總量在3.5萬噸以下。同時(shí)，人性化、捷運(yùn)化、信息化和生態(tài)化的是國際大都市一體化交通的基本特征，即以滿足人的交通需要為出發(fā)點(diǎn)，以快速大容量公共交通為運(yùn)輸主體，廣泛采用交通信息技術(shù)，為城市居民創(chuàng)造宜人的交通活動空間。
3.交通發(fā)展的基本任務(wù)
上海交通發(fā)展的基本任務(wù)是要建成“四個(gè)系統(tǒng)”,即公共客運(yùn)系統(tǒng)、道路運(yùn)行系統(tǒng)、交通銜接系統(tǒng)和運(yùn)輸管理系統(tǒng)，并且經(jīng)過充分整合形成一個(gè)綜合交通體系，即國際大都市一體化交通體系。
建成協(xié)調(diào)運(yùn)營的公共客運(yùn)服務(wù)系統(tǒng)。公共客運(yùn)的各種方式將根據(jù)不同的功能定位，合理分工，緊密銜接。軌道交通作為城市交通的主體，發(fā)揮大容量、快速交通的優(yōu)勢，承擔(dān)中長距離的出行
;公共汽、電車作為城市交通的基礎(chǔ)，發(fā)揮覆蓋面廣的優(yōu)勢，承擔(dān)中短距離的出行，并為軌道駁運(yùn)服務(wù)；出租車作為城市交通的補(bǔ)充，發(fā)揮靈活服務(wù)的優(yōu)勢。
建成功能完善的綜合道路運(yùn)行系統(tǒng)。各種功能等級的道路分層次地合理銜接，不斷優(yōu)化道路功能，最大限度地提高道路運(yùn)行效率。保持公交網(wǎng)絡(luò)、步行網(wǎng)絡(luò)、自行車網(wǎng)絡(luò)和機(jī)動車網(wǎng)絡(luò)平衡發(fā)展。規(guī)劃建設(shè)與道路容量相匹配的停車系統(tǒng)，協(xié)調(diào)動態(tài)與靜態(tài)交通的關(guān)系。
圖3 綜合交通體系概念
建成多種方式協(xié)調(diào)的交通銜接系統(tǒng)。通過客運(yùn)樞紐、緊湊的站點(diǎn)設(shè)置，提供乘客方便的換乘條件；通過“停車-換乘”實(shí)現(xiàn)公共交通與個(gè)體交通的有效轉(zhuǎn)換；通過綜合性樞紐和連接市內(nèi)的道路、軌道，將航空、港口、火車站和公路客站等對外交通設(shè)施與市內(nèi)交通緊密相連；通過物流中心，重新調(diào)配貨物流程，提高貨運(yùn)效率。
建成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和高效的運(yùn)輸管理系統(tǒng)。以先進(jìn)的管理技術(shù)為手段，以法制和體制為保障，對城市交通的規(guī)劃與計(jì)劃、投資與建設(shè)、運(yùn)營與控制、價(jià)格與收費(fèi)等方面進(jìn)行綜合管理。通過土地使用規(guī)劃，優(yōu)化主要交通發(fā)生源、吸引點(diǎn)和集散樞紐的空間布局；通過交通投資手段，增加交通供給總量，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)；通過交通組織與控制，將有限的交通資源進(jìn)行最佳組合和分配；通過定價(jià)與收費(fèi)，對交通需求進(jìn)行綜合調(diào)控。
三、上海實(shí)施交通戰(zhàn)略的途徑
城市交通政策是基于城市交通戰(zhàn)略，由政府部門制定的用以指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)城市交通行為的總則，是城市交通發(fā)展的決定因素。因此，上海將通過制定具有權(quán)威性、綜合性、實(shí)施性和代表先進(jìn)理念的城市交通發(fā)展政策，來確保交通發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。
1.三個(gè)重大政策
其一，公共交通優(yōu)先政策。從上海特大型城市的特點(diǎn)出發(fā)，按照公眾利益優(yōu)先和效率最優(yōu)原則，優(yōu)先發(fā)展公共交通，即優(yōu)先保證合理的公交用地，優(yōu)先保證公交資金投入，優(yōu)先保證公交高效運(yùn)營，優(yōu)先保證公交換乘方便。并且，通過積極的引導(dǎo)，不斷提高公交方式出行比重，穩(wěn)步提高交通機(jī)動化水平，發(fā)揮慢行交通短距離出行和接駁公交的功能，逐步形成以公共交通為主，個(gè)體交通為輔的交通模式。近期，全市公交出行方式比重（含出租車）將從現(xiàn)狀的21%提高到26%;遠(yuǎn)期，公交出行方式比重全市為35%,中心區(qū)則達(dá)到50%.
其二，交通區(qū)域差別化政策。強(qiáng)中心的城市空間結(jié)構(gòu)使上海城市交通呈現(xiàn)需求高度集聚、區(qū)域間道路資源利用率差異明顯的特征，為此，針對不同區(qū)域交通供求的不同狀況，實(shí)施交通區(qū)域差別政策。中心區(qū)依托大容量軌道交通網(wǎng)絡(luò)為主的公共交通，完善道路等級配置，控制機(jī)動車流量，公交方式與個(gè)體機(jī)動方式之比為3:1.外圍區(qū)以地面公交和軌道交通為主導(dǎo)，加快建設(shè)快速路，適度放寬小汽車等個(gè)體機(jī)動方式的使用， 公交方式與個(gè)體機(jī)動方式之比為2:1.郊區(qū)重點(diǎn)建設(shè)高速公路網(wǎng)，鼓勵(lì)小汽車的擁有和使用，推動城市空間有序擴(kuò)展， 公交方式與個(gè)體機(jī)動方式之比為1:1.
其三，實(shí)施道路車輛協(xié)調(diào)發(fā)展政策。在加快全市道路網(wǎng)建設(shè)的同時(shí)，調(diào)控機(jī)動車流量，保持路車協(xié)調(diào)發(fā)展，始終將道路網(wǎng)的運(yùn)行狀況維持在合理的水平。在路網(wǎng)擴(kuò)容余地不大、公共交通欠發(fā)達(dá)、停車收費(fèi)辦法欠完善、道路擁擠收費(fèi)手段欠缺等因素的制約下，適度控制機(jī)動車總量。隨著交通控制與管理能力的不斷增強(qiáng)，對機(jī)動車的增長速度進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，著重通過道路擁擠收費(fèi)、停車控制等手段調(diào)節(jié)機(jī)動車的使用。
2.交通政策實(shí)施要點(diǎn)
國際大都市一體化交通的基礎(chǔ)是規(guī)模巨大、功能完善、安全和可靠的交通設(shè)施。在持續(xù)建設(shè)道路系統(tǒng)、大力發(fā)展軌道系統(tǒng)的同時(shí)加強(qiáng)樞紐設(shè)施、停車設(shè)施和管理設(shè)施的建設(shè)。建設(shè)以快速路、主干路為骨架，次干路和支路為基礎(chǔ)，保障公交優(yōu)先通行，充分重視慢行交通的道路運(yùn)行系統(tǒng)。持續(xù)快速地發(fā)展軌道交通，近期形成200多公里的基本網(wǎng)絡(luò)，遠(yuǎn)期形成540公里左右基本完整的網(wǎng)絡(luò)，并將國家鐵路納入到城市軌道系統(tǒng)中。將交通樞紐作為一體化交通的關(guān)鍵設(shè)施重點(diǎn)建設(shè)，逐步形成覆蓋全市、多層次、功能完善的客運(yùn)樞紐系統(tǒng)。以交通區(qū)域差別政策為指導(dǎo)，規(guī)劃建設(shè)與道路容量匹配的停車系統(tǒng)。并且，實(shí)施智能交通系統(tǒng)（ITS）戰(zhàn)略，以信息化手段促進(jìn)交通與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。
國際大都市一體化交通的宗旨是為上海市民出行提供暢達(dá)、安全、舒適和清潔的交通運(yùn)輸服務(wù)。以公共交通為主、個(gè)體交通為輔，促進(jìn)各種方式的緊密銜接，協(xié)調(diào)運(yùn)作，為城市發(fā)展和市民生活創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)、高效、安全的交通空間。通過大力發(fā)展軌道交通，優(yōu)化地面公交網(wǎng)絡(luò)和提高出租車運(yùn)行效率，不斷增強(qiáng)公共交通對市民的吸引力。通過交通需求管理，在實(shí)現(xiàn)車行暢通的前提下，保持小汽車與道路容量的平衡增長，有序拓展小汽車的運(yùn)行空間。引導(dǎo)慢行交通的合理運(yùn)行，發(fā)揮其短距離出行和為公交接駁服務(wù)的功能，構(gòu)筑人性化的慢行交通空間。
國際大都市一體化交通的關(guān)鍵是實(shí)施統(tǒng)一、協(xié)同、高效的交通運(yùn)輸綜合管理。以先進(jìn)的管理技術(shù)為手段，以法制和體制為保障，充分發(fā)揮政府、市場、公眾的各種作用和組合優(yōu)勢，對城市交通的規(guī)劃與計(jì)劃、投資與建設(shè)、運(yùn)營與控制、價(jià)格與收費(fèi)等進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，不斷維護(hù)與更新交通基礎(chǔ)設(shè)施，為市民提供更多、更好的交通運(yùn)輸服務(wù)。
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