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我國(guó)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的問(wèn)題分析及對(duì)策研究
摘要：傳統(tǒng)的單純依靠財(cái)政資金、交通規(guī)費(fèi)和信貸資金的籌資模式已無(wú)法支撐新世紀(jì)大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須不斷拓展籌資渠道
，積極吸引社會(huì)資金的參與。在目前的條件下，公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是吸引
社會(huì)資金參與交通建設(shè)最為方便可行的途徑，也是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中相對(duì)
成熟的方式。對(duì)我國(guó)近年來(lái)在公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了
簡(jiǎn)要分析，并就如何進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作提出了若干
對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)粏?wèn)題分析；對(duì)策建議
1 公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的提出
“八五”期間，隨著國(guó)家“收費(fèi)還貸”政策的出臺(tái)，隨著一批高等級(jí)收
費(fèi)公路的出現(xiàn)，收費(fèi)公路在一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)也隨之形成。在這一時(shí)
期，公路的建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，資金缺口與籌資壓力與日俱增。經(jīng)營(yíng)性
公路通過(guò)收費(fèi)，雖然可能逐步收回投資，且部分項(xiàng)目還有望取得合理回
報(bào)，但收回投資需要較長(zhǎng)的時(shí)間，在一定的期限內(nèi)建設(shè)資金仍然沉淀在
項(xiàng)目之中，無(wú)法快速循環(huán)再用于新的建設(shè)。這樣，一方面用于公路建設(shè)
（包括用于經(jīng)營(yíng)性公路）的資金不斷地大量沉淀，另一方面籌資的壓力
又在日益加大。如何盤(pán)活不斷沉淀下來(lái)的資金，緩解籌資壓力，加快交
通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，就成為一個(gè)重要的課題。交通系統(tǒng)根據(jù)經(jīng)營(yíng)性
公路有收費(fèi)機(jī)制，有可能收回投資并取得合理回報(bào)，對(duì)社會(huì)資金有一定
吸引力的實(shí)際，借鑒國(guó)外公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)
讓的思路，并逐步開(kāi)始了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的探索與嘗試。通過(guò)近十年的實(shí)踐
，在全國(guó)已成功地進(jìn)行了一批公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)行У乇P(pán)活了一
批公路資產(chǎn)，加快了公路建設(shè)的資金循環(huán)。由此，公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓逐
步得到了有關(guān)部門(mén)的重視，相關(guān)的政策規(guī)定也開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)。
2 公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性
2．1 有收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制
收費(fèi)公路有收費(fèi)機(jī)制，如果收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限制定得恰當(dāng)，交通量有
一定的保障，則大多數(shù)收費(fèi)公路都能收回投資，并取得合理回報(bào)。
這是收費(fèi)公路能夠進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
2．2 有法可依
《公路法》第六章“收費(fèi)公路”中對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓已有原則的規(guī)定；
交通部也出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)，專(zhuān)門(mén)對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓行為作了明確
界定，并制定了具體管理辦法，這為公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)。
2．3 收益能穩(wěn)定增長(zhǎng)的項(xiàng)目對(duì)穩(wěn)健型投資者有較大的吸引力
收費(fèi)公路建成后，經(jīng)過(guò)幾年的運(yùn)營(yíng)，交通量及其增長(zhǎng)趨勢(shì)就會(huì)較為穩(wěn)定
，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限確定后，項(xiàng)目的投資回報(bào)就能被較為準(zhǔn)確地測(cè)
定，在這種情況下轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)就能最大限度地降低投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，收
費(fèi)公路中一些收益能穩(wěn)定增長(zhǎng)的項(xiàng)目就對(duì)國(guó)內(nèi)外穩(wěn)健型的投資者有較大
的吸引力。尤其在經(jīng)歷了亞洲金融風(fēng)暴、美國(guó)納斯達(dá)克暴跌、新經(jīng)濟(jì)中
一些神話(huà)的破滅后，人們對(duì)公路項(xiàng)目的價(jià)值又予以了重新認(rèn)識(shí)。隨著中
國(guó)經(jīng)濟(jì)今后進(jìn)一步持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)及中國(guó)即將加入WTO，都會(huì)為公路項(xiàng)
目效益的穩(wěn)定增長(zhǎng)提供更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也將為經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造良好
的外部環(huán)境。
2．4 有成功案例可供借鑒參考
國(guó)外早就有公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功案例，國(guó)內(nèi)各省市近年也進(jìn)行了不少
成功的嘗試。既有較大規(guī)模的國(guó)道高速公路，也有許多省道項(xiàng)目；既有
經(jīng)營(yíng)權(quán)的整體出讓?zhuān)灿胁糠纸?jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)@些案例都為今后的操作提供了可供
借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
3 公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作中存在的主要問(wèn)題
我國(guó)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的
案例。交通部規(guī)劃研究院曾對(duì)利用公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引進(jìn)外資的情況
作過(guò)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示全國(guó)較早地完成公路經(jīng)營(yíng)權(quán)向外商轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目
已超過(guò)10個(gè)，其中較典型的如山東濟(jì)南青島高速公路、陜西西安臨潼高
速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期間也對(duì)
公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作進(jìn)行了積極的探索，至“九五”期末，已有8條
省道或特大橋進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)诨I措到建設(shè)資金，盤(pán)活公路存量
資產(chǎn)的同時(shí)，也拓寬了籌資渠道，加快了資金周轉(zhuǎn)，促進(jìn)了交通建設(shè)事
業(yè)的發(fā)展。但就總體而言，我國(guó)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作仍處于探索和起
步階段，還存在著較多的問(wèn)題，這主要有如下表現(xiàn)。
3．1 政府有關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)不一 對(duì)推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓較為謹(jǐn)慎
國(guó)家“收費(fèi)還貸”政策的出臺(tái)，有效地調(diào)動(dòng)了多方籌資建路的積極性，
大大加快了我國(guó)公路建設(shè)的步伐。但各地在執(zhí)行國(guó)家收費(fèi)還貸的政策時(shí)
，也出現(xiàn)了一些偏差，致使部分地區(qū)收費(fèi)公路項(xiàng)目過(guò)多過(guò)濫，甚至出現(xiàn)
了“關(guān)卡林立”和“行路難”的情況，嚴(yán)重?fù)p害了這些地區(qū)的社會(huì)形象
與投資環(huán)境。對(duì)此，國(guó)家多次明令清理整頓。各地政府積極貫徹國(guó)家的
有關(guān)精神，合并了一些過(guò)密的站點(diǎn)，撤消了一些已還清貸款的項(xiàng)目。鑒
于此，政府有關(guān)部門(mén)也希望今后的收費(fèi)公路一旦還清了貸款都能迅速撤
消。但是收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)如果轉(zhuǎn)讓?zhuān)诮?jīng)營(yíng)期內(nèi)就不能撤消。在這種
情況下，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)欠駮?huì)造成收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多，不易控制？政
府有關(guān)部門(mén)對(duì)此心存疑慮，對(duì)推進(jìn)公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓就十分謹(jǐn)慎，
在無(wú)形中已影響了這項(xiàng)工作的開(kāi)展。
3．2 多頭審批 程序不規(guī)范 標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
符合條件的公路項(xiàng)目，其轉(zhuǎn)讓審批程序通常包括多個(gè)環(huán)節(jié)。一般為先由
市以上交通主管部門(mén)牽頭，根據(jù)轉(zhuǎn)讓意向報(bào)省級(jí)政府及國(guó)資局評(píng)估立項(xiàng)
，立項(xiàng)批準(zhǔn)后，進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，資產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果再報(bào)國(guó)資局認(rèn)可批準(zhǔn)，
然后作為轉(zhuǎn)讓談判的底線(xiàn)或作價(jià)依據(jù)。當(dāng)轉(zhuǎn)讓
方案經(jīng)協(xié)商談判商定后，再報(bào)省級(jí)政府審批。由于公路項(xiàng)目投資規(guī)模普
遍較大，多屬于限上項(xiàng)目，且可能涉及外資。因此，審批時(shí)，除交通部
門(mén)外還涉及計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)、經(jīng)貿(mào)委、工商等多家部門(mén)，環(huán)節(jié)較多、時(shí)間
較長(zhǎng)，這些都在一定程序上影響了這項(xiàng)工作的開(kāi)展。如果是國(guó)道項(xiàng)目或
含有中央投資的項(xiàng)目還需報(bào)交通部審批，時(shí)間更長(zhǎng)。加之在立項(xiàng)審批的
過(guò)程中，在審批的多個(gè)環(huán)節(jié)中，尚存在著程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)
象。如《公路法》規(guī)定國(guó)道收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)報(bào)交通部審批，國(guó)道以外的收
費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓報(bào)省、自治區(qū)、直轄市政府審批，而交通部1996年9號(hào)令中規(guī)
定凡含有中央車(chē)購(gòu)附加費(fèi)或中央財(cái)政性資金的公路也需報(bào)交通部審批。
這些不一致的現(xiàn)象也同樣影響著經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的開(kāi)展。
3．3 相關(guān)政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性
在經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，部分地方政府出于盡快收回投資，籌集資金的
需要，曾作出了一些承諾或出臺(tái)了若干優(yōu)惠政策。但由于宏觀(guān)政策變化
等因素，這些承諾或政策隨后難以?xún)冬F(xiàn)或完全兌現(xiàn)。如浙江省部分地市
在“九五”中期進(jìn)行公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，由于正值利率高峰，加之急需
資金，故地方政府曾向受讓方承諾了較高的固定回報(bào)。但隨著國(guó)家“不
容許固定回報(bào)政策”的出臺(tái)，原先的承諾到兌現(xiàn)時(shí)就遇到了困難。尤其
是其中若干
項(xiàng)目本身效益較為一般，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也難以支付過(guò)高的固定
回報(bào)。不得已上述項(xiàng)目的地方政府提出了將固定回報(bào)變更為按股分紅的
建議。但前后兩者差距過(guò)大，受讓方無(wú)法接受，進(jìn)而要求退出，客觀(guān)上
已影響了項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。
3．4 部分地區(qū)公路項(xiàng)目的投資環(huán)境有待改善
在部分地區(qū)，政府對(duì)待公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓存在著短期行為。在融資
形勢(shì)較緊，急需引資時(shí)，尚較注意投資環(huán)境的改善與維護(hù)，一旦融資環(huán)
境相對(duì)寬松，對(duì)資金的需求不十分緊迫時(shí)，就不太重視投資環(huán)境的改善
與維護(hù)，原先承諾的優(yōu)惠政策開(kāi)始打折，一些損害業(yè)主利益的事件也會(huì)
不時(shí)發(fā)生。如市縣政府系統(tǒng)的車(chē)輛辦免費(fèi)證，公交車(chē)不收費(fèi)，附近村民
辦月票，對(duì)當(dāng)?shù)剀?chē)輛逃費(fèi)不敢采取有力措施等。這些現(xiàn)象都不同程度地
損害了當(dāng)?shù)毓方ㄔO(shè)的投資環(huán)境。
3．5 交通發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性 競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的推出過(guò)于隨意且缺少與
經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方的溝通經(jīng)營(yíng)性公路的投資回報(bào)在相當(dāng)程度上受到經(jīng)營(yíng)期內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的影響。
政府在制定交通發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)
展的需要，合理地安排競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目；政府在吸引社會(huì)資金進(jìn)入時(shí)，應(yīng)將
規(guī)劃中今后的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目及其影響考慮在內(nèi)，并做好與社會(huì)投資者的溝
通工作。在我國(guó)的公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，由于部分地區(qū)的交通發(fā)展規(guī)劃滯
后于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，以致于規(guī)劃經(jīng)常調(diào)整，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目不時(shí)
“意外”出現(xiàn)，加之在這一過(guò)程中缺乏與社會(huì)投資者的溝通，使得社會(huì)
資金進(jìn)入后有受騙的感覺(jué)，既影響了政府的信譽(yù)，也為經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后項(xiàng)
目良好的合作運(yùn)營(yíng)留下了隱患。
3．6 交通系統(tǒng)的體制改革滯后 經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后項(xiàng)目業(yè)主與原收費(fèi) 養(yǎng)
護(hù)單位的關(guān)系有待理順
在公路原有的事業(yè)體制下，收費(fèi)與養(yǎng)護(hù)都不同程度地存在著“機(jī)構(gòu)臃腫
、效率低下、人員富余、費(fèi)用過(guò)高”等通病，這與社會(huì)資金“降低成本
、提高效率”的要求相沖突。在我國(guó)目前已完成的公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目
中，收費(fèi)與養(yǎng)護(hù)基本上仍沿襲著過(guò)去的事業(yè)體制，大多數(shù)項(xiàng)目業(yè)主無(wú)權(quán)
參與收費(fèi)站的管理，無(wú)權(quán)選擇養(yǎng)護(hù)單位。這既有交通系統(tǒng)體制改革滯后
，收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)體內(nèi)循環(huán)，自我封閉，遲遲未走向市場(chǎng)的影響，又與經(jīng)營(yíng)
權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)沒(méi)有明確雙方的權(quán)利、義務(wù)，沒(méi)有理順委托代理關(guān)系等有關(guān)，
需要引起足夠的重視。
3．7 經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后 項(xiàng)目業(yè)主與行業(yè)管理的矛盾需要妥善解決
近年來(lái)公路行業(yè)管理的要求逐步提高，具體體現(xiàn)在對(duì)道路維修、交通標(biāo)
識(shí)、周邊綠化及環(huán)境整治等方面都提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的費(fèi)用支出
也有較大幅度地增加。而以社會(huì)資金為主的項(xiàng)目業(yè)主則希望盡量降低開(kāi)
支，提高經(jīng)濟(jì)效益。由于在上述項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)尚未預(yù)見(jiàn)到新近較
高的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，在確定轉(zhuǎn)讓價(jià)時(shí)未剔除有關(guān)費(fèi)用。因此，該項(xiàng)新增
的費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)就成了矛盾的焦點(diǎn)，如不妥善處理，也將影響項(xiàng)目的正
常運(yùn)營(yíng)。
3．8 部分項(xiàng)目成本過(guò)高 投資效益不佳
建設(shè)成本是影響投資回報(bào)的一個(gè)重要因素。在我國(guó)公路的投資建設(shè)體制
中，由于尚未真正實(shí)施項(xiàng)目法人制和資本金制，籌資、建設(shè)與營(yíng)運(yùn)相互
脫節(jié)，投資
主體不參與項(xiàng)目決策，無(wú)法在項(xiàng)目前期對(duì)成本進(jìn)行有效控制；建設(shè)單位
不負(fù)責(zé)資金的籌措且缺乏成本控制的利益機(jī)制。因此，在項(xiàng)目前期，高
估造價(jià)，高報(bào)概算，在建設(shè)過(guò)程中虛報(bào)造價(jià)、隨意搭車(chē)、亂攤成本等現(xiàn)
象不時(shí)可見(jiàn)，人為地加大了部分項(xiàng)目的建設(shè)成本，影響了項(xiàng)目的投資回
報(bào)，最終也降低了這些項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資金的吸引力。
3．9 部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法鎖定 使社會(huì)資金望而卻步
社會(huì)資金受讓公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并未指望獲取暴利，而是著眼于穩(wěn)定
的收益。因此，社會(huì)資金在某種程序上要求鎖定公路項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)也
在情理之中。這突出地體現(xiàn)在社會(huì)資金在無(wú)法判斷風(fēng)險(xiǎn)時(shí)轉(zhuǎn)而要求獲取
固定回報(bào)。故當(dāng)國(guó)家明令禁止固定回報(bào)的做法后，如何在一定程度上鎖
定風(fēng)險(xiǎn)，就成為吸引社會(huì)資金的一個(gè)重要因素。公路項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)最
主要在于未來(lái)交通量預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性上。由于交通量的預(yù)測(cè)是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的
技術(shù)，涉及的因素多，工作難度大，因此，社會(huì)資金很難靠自身的力量
或者委托中間力量去對(duì)公路項(xiàng)目未來(lái)的交通量作出較為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。他
們一般只能依靠項(xiàng)目可行性報(bào)告中的預(yù)測(cè)交通量去對(duì)項(xiàng)目投資回報(bào)與風(fēng)
險(xiǎn)作出判斷。但是，我國(guó)的項(xiàng)目可行性報(bào)告有許多是“可批性報(bào)告”，
是為了通過(guò)項(xiàng)目審批而編制的，其中的交通量預(yù)測(cè)也帶有相當(dāng)?shù)闹赶蛐?br />。依據(jù)這樣的交通量預(yù)測(cè)而進(jìn)行的項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估，確定的項(xiàng)目投資回報(bào)
、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期、項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓價(jià)等也都不可避免會(huì)和今后的實(shí)際產(chǎn)生較大的
誤差，給項(xiàng)目投資留下較大的風(fēng)險(xiǎn)。這一預(yù)測(cè)誤差產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)若不能控
制在一定的范圍，必然會(huì)使社會(huì)資金瞻前顧后，影響社會(huì)資金的投資熱
情。
3．10 部分項(xiàng)目的收費(fèi)年限 評(píng)估資產(chǎn)等基本要素尚未確定 使這些
項(xiàng)目缺乏經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本條件
出讓公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)，出讓方首先需要確定一個(gè)出讓價(jià)與出讓期限的底限
，這需要以公路原有的經(jīng)營(yíng)期和評(píng)估資產(chǎn)為基礎(chǔ)。但目前我國(guó)許多收費(fèi)
公路尚未明確具體的收費(fèi)年限，也未進(jìn)行過(guò)資產(chǎn)評(píng)估。而且，收費(fèi)公路
的資產(chǎn)評(píng)估需要以確定收費(fèi)年限（主要指采用收益現(xiàn)值法時(shí)）為其前提
條件之一，確定收費(fèi)年限又需要以資產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果為依據(jù)。收費(fèi)期限的
確定與資產(chǎn)評(píng)估兩者互為前提，在兩者都未確定的情況下，具體如何操
作有一定的難度，也有相當(dāng)?shù)墓ぷ髁�。況
且，按交通部1999年9號(hào)令中規(guī)定轉(zhuǎn)讓公路項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持以投
資預(yù)測(cè)回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過(guò)投資
預(yù)測(cè)回收期的50％）為基準(zhǔn)的原則。這里的問(wèn)題是，許多項(xiàng)目的投資預(yù)
測(cè)回收期本身就不準(zhǔn)（有些甚至有很大的誤差），以不準(zhǔn)（甚至較大誤
差）的預(yù)測(cè)回收期為基準(zhǔn)，這樣確定的經(jīng)營(yíng)期是否科學(xué)合理？加之這里
的投資回收期規(guī)范情況下）本應(yīng)是指在資本金到位的前提下，用收費(fèi)收
入扣除運(yùn)營(yíng)成本、稅金后，先付息，后還貸（本金），再收回資本金后
的動(dòng)態(tài)投資回收期。但在具體的建設(shè)中，許多項(xiàng)目是全額負(fù)債，可行性
報(bào)告中采用的投資回收期在計(jì)算方法上又有很大差異。因此，在這些情
況下，以原可行性報(bào)告中的投資預(yù)測(cè)回收期為基準(zhǔn)去確定轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營(yíng)期
底限，必將為項(xiàng)目的順利轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)讓后順利運(yùn)營(yíng)留下隱患。所以，要進(jìn)
行公路項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)仨氁ù罅饨鉀Q好項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限的合理
確定及資產(chǎn)的科學(xué)評(píng)估等問(wèn)題。
4 推動(dòng)我國(guó)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的對(duì)策建議
4．1 積極澄清政府部門(mén)中存在的一些模糊觀(guān)念 在科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)上
提高推進(jìn)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的思想認(rèn)識(shí)
收費(fèi)機(jī)制是公路（尤其是高等級(jí)公路）商品屬性的重要體現(xiàn)，是市場(chǎng)經(jīng)
濟(jì)中吸引社會(huì)資金，加快公路建設(shè)步伐的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。收費(fèi)項(xiàng)目過(guò)多過(guò)濫
和公路的收費(fèi)機(jī)制之間并沒(méi)有必然的聯(lián)系，合理規(guī)
范的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓并不
影響違規(guī)收費(fèi)項(xiàng)目的清理整頓。相反，收費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)與審批的規(guī)范運(yùn)作
反而有助于推進(jìn)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。傳統(tǒng)的單純依靠財(cái)政資金、交通規(guī)
費(fèi)和信貸資金的籌資模式已無(wú)法支撐新世紀(jì)大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
，必須不斷拓展籌資渠道，積極吸引社會(huì)資金的參與。而經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是
目前條件下吸引社會(huì)資金參與交通建設(shè)最為方便可行的途徑。政府有關(guān)
部門(mén)應(yīng)該對(duì)合理規(guī)范的公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓予以積極的引導(dǎo)與支持，為推進(jìn)
公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
4．2 減少審批環(huán)節(jié) 規(guī)范審批程序 統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)
針對(duì)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)審批中存在的多頭審批，環(huán)節(jié)過(guò)多，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，程序不
夠規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)不一致等問(wèn)題，各省市應(yīng)從本地的實(shí)際出發(fā)，由省市政府
牽頭，由交通廳會(huì)同物價(jià)局等有關(guān)部門(mén)著手制定公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體
管理辦法。希望通過(guò)這一管理辦法的出臺(tái)與實(shí)
施，盡快解決公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批過(guò)程中的諸多問(wèn)題，為推進(jìn)公路經(jīng)營(yíng)
權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供便捷的工作條件。
4．3 優(yōu)惠政策的出臺(tái)要考慮可行性和延續(xù)性 投資環(huán)境的改善需要政府的長(zhǎng)期支持
吸引社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，需要政府的積極引導(dǎo)與大力支持。但
是政府在制定優(yōu)惠政策時(shí)，要考慮政策在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)施的可行性和延
續(xù)性，避免地方性政策與國(guó)家宏觀(guān)政策及法規(guī)的沖突，避免入世后與“
國(guó)民待遇”等有關(guān)國(guó)際慣例的沖突，要綜合權(quán)衡政策實(shí)施后可能的收益
與代價(jià)，慎重對(duì)待長(zhǎng)期實(shí)施某一政策的財(cái)力基礎(chǔ)和社會(huì)影響，盡量減少
因政府換屆而產(chǎn)生的政策變化。同時(shí)，各地政府還應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)
境的改善予以高度重視和長(zhǎng)期支持，注意傾聽(tīng)社會(huì)投資者的呼聲，維護(hù)
其合理的權(quán)益，減少不必要的行政干預(yù)，杜絕損害社會(huì)投資者的政策和
行為。
4．4 前瞻性地做好中長(zhǎng)期的交通發(fā)展規(guī)劃 合理有預(yù)見(jiàn)性地安
排競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目
針對(duì)部分地區(qū)交通發(fā)展缺少前瞻性，中遠(yuǎn)期路網(wǎng)規(guī)劃滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)
展要求的狀況，各地政府及交通部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家和省市在二十一世紀(jì)中
前期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃及遠(yuǎn)景設(shè)想，科學(xué)地制定本地區(qū)交通發(fā)
展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，特別是中遠(yuǎn)期的路網(wǎng)規(guī)劃。在規(guī)劃中要有預(yù)見(jiàn)性的安
排競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目合理的空間布局和時(shí)間排序，避免競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目
過(guò)多過(guò)早地出現(xiàn)，避免項(xiàng)目的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)投資，減少社會(huì)資源的浪
費(fèi)，保護(hù)投資者的利益。
4．5 積極推動(dòng)交通系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)管理體制的改革 盡快理順項(xiàng)目業(yè)主與收
費(fèi) 養(yǎng)護(hù)單位的關(guān)系
交通系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)管理事業(yè)體制的企業(yè)化改革是大勢(shì)所趨，交通部門(mén)應(yīng)積極
推進(jìn)本系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)管理的體制改革。通過(guò)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率，降
低費(fèi)用；通過(guò)改革，打破收費(fèi)管理、道路養(yǎng)護(hù)等業(yè)務(wù)傳統(tǒng)的體內(nèi)循環(huán)，
推動(dòng)這些業(yè)務(wù)對(duì)外開(kāi)放，走向市場(chǎng)，逐步提高自身的競(jìng)爭(zhēng)能力。同時(shí)，
在這一過(guò)程中，盡快理順經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后項(xiàng)目業(yè)主與收費(fèi)管理及養(yǎng)護(hù)單位
的關(guān)系。公路經(jīng)營(yíng)權(quán)（收費(fèi)權(quán)）作為一種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，和一般的經(jīng)營(yíng)權(quán)
一樣，與管理權(quán)緊密相連。經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，管理權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，項(xiàng)目業(yè)
主擁有對(duì)項(xiàng)目收費(fèi)的管理權(quán)，也擁有項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)單位的選擇權(quán)�？紤]到目
前公路收費(fèi)管理與養(yǎng)護(hù)工作的現(xiàn)狀，在已進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目中，
項(xiàng)目業(yè)主至少應(yīng)與原交通系統(tǒng)的收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)單位形成一種委托代理關(guān)系，通過(guò)合同
與計(jì)劃進(jìn)行管理。
4．6 盡快制定統(tǒng)一的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn) 妥善解決前期轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目與行業(yè)管
理標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾
近期各地廣泛開(kāi)展的“文明樣板路”創(chuàng)建活動(dòng)，使道路行業(yè)管理的要求
逐步提高，相關(guān)費(fèi)用也有較大幅度的上升。但由于文明路創(chuàng)建活動(dòng)帶有
一定的區(qū)域性，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加之費(fèi)用由業(yè)主承擔(dān)，因此在實(shí)施的
過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些矛盾。要長(zhǎng)期不懈地開(kāi)展這項(xiàng)工作，有必要根據(jù)
行業(yè)特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求盡快制定統(tǒng)一且相對(duì)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，使其費(fèi)
用開(kāi)支能進(jìn)入今后項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本。同時(shí)，對(duì)于前期已進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)
讓的項(xiàng)目，由于這項(xiàng)費(fèi)用開(kāi)支當(dāng)時(shí)未包含在轉(zhuǎn)讓價(jià)之內(nèi)，故可考慮根據(jù)
項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的實(shí)際收益情況，由政府予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。尤其是對(duì)那些轉(zhuǎn)讓
后實(shí)際效益遠(yuǎn)低于轉(zhuǎn)讓時(shí)預(yù)測(cè)效益的項(xiàng)目，則應(yīng)由政府全額承擔(dān)，以確
保經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。
4．7 積極推進(jìn)交通投資體制的深化改革 努力控制公路項(xiàng)目的建設(shè)成本
傳統(tǒng)體制中的一些弊端造成了公路項(xiàng)目過(guò)高的建設(shè)成本，已成為制約公
路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要因素。深化交通的投資體制改革，應(yīng)從新項(xiàng)目開(kāi)始
，遵循“誰(shuí)投資，誰(shuí)決策”的原則，落實(shí)投資者的主體地位，使投者在
項(xiàng)目決策期就能對(duì)工程投資進(jìn)行應(yīng)有的控制；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要實(shí)
實(shí)在在地推行項(xiàng)目法人制和項(xiàng)目資本金制，盡快落實(shí)投資主體對(duì)項(xiàng)目建
設(shè)的投資管理權(quán)，形成由投資主體對(duì)項(xiàng)目籌資，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理全程統(tǒng)
一負(fù)責(zé)的投資建設(shè)體制，盡快形成切實(shí)有效的成本控制機(jī)制。同時(shí)，采
取措施調(diào)動(dòng)地方政府用土地入股參與高等級(jí)公路建設(shè)的積極性，多方控
制項(xiàng)目的前期成本，提高項(xiàng)目的投資回報(bào)，為項(xiàng)目建成后的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓
及其市場(chǎng)化運(yùn)作奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
4．8 借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn) 采用適當(dāng)?shù)南嚓P(guān)政策 力求部分地鎖定投
資風(fēng)險(xiǎn)
公路項(xiàng)目投資大，回收期長(zhǎng)，不確因素多。因此，能否在一定程度上鎖
定投資風(fēng)險(xiǎn)，是影響經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要因素，顯然，以固定回報(bào)或變相
固定回報(bào)的方式已不可取。但鑒于社會(huì)資金難以憑借自身或中介力量對(duì)
公路項(xiàng)目未來(lái)的交能量作出較準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，而交通部門(mén)在可行性報(bào)告中
的交通量預(yù)測(cè)又可能有相
當(dāng)程度的失真，加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸多不確定因素，也使得交能量
的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)確有較大的難度。因此，公路項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)在某些情況下
的確較難把握，需要政府采取一些變通的政策與措施，在一定程度上鎖
定投資風(fēng)險(xiǎn)。如可借鑒國(guó)外的一些成功經(jīng)營(yíng)，適度地采取以下政策。
（1）政府可以給經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方一個(gè)最低的交通量標(biāo)準(zhǔn)（如可行性報(bào)告
中預(yù)測(cè)交通量的90％）及其項(xiàng)目下的收費(fèi)收入。例如馬來(lái)西亞政府在南
北高速公路建設(shè)項(xiàng)目中，政府承諾如果十七年內(nèi)實(shí)際交通量低于預(yù)測(cè)標(biāo)
準(zhǔn)，政府允許給予一些補(bǔ)貼；
（2）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定需要得到政府的批準(zhǔn)。但考慮到通貨膨脹的因素
，政府可給予受讓方一定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整權(quán)，原則上與國(guó)家頒布的通貨
膨脹率相適應(yīng)；
（3）在轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，可將高速公路沿線(xiàn)服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)及其它
可以和受讓方合作的項(xiàng)目?jī)?yōu)先照顧受讓方；
（4）今后當(dāng)新的高等級(jí)公路項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)改變長(zhǎng)期以來(lái)一直由政府
有關(guān)部門(mén)（交通廳局）完全按政府意志負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性（可批性報(bào)告）
的做法，而應(yīng)由負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及收回投資的投資主體，負(fù)
責(zé)項(xiàng)目的可行性報(bào)告編制工作，應(yīng)客觀(guān)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范地進(jìn)行交通量預(yù)測(cè)
及投資回收期測(cè)算等工作，既為項(xiàng)目決策又為項(xiàng)目建成后的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓
提供科
學(xué)的依據(jù)。
4．9 加強(qiáng)現(xiàn)有項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估 收費(fèi)年限的確定等基礎(chǔ)性工作 努力
創(chuàng)造推進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓良好的基礎(chǔ)條件
針對(duì)現(xiàn)有收費(fèi)公路中部分項(xiàng)目尚未進(jìn)行過(guò)資產(chǎn)評(píng)估，尚未確定收費(fèi)年限
等情況，建議交通部門(mén)組織專(zhuān)門(mén)的力量，結(jié)合項(xiàng)目通車(chē)后實(shí)際的交通量
，增長(zhǎng)趨勢(shì)及今后相關(guān)的路網(wǎng)規(guī)劃等，對(duì)這些項(xiàng)目的交通量預(yù)測(cè)，投資
回收期作出必要的修正。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行系統(tǒng)的資產(chǎn)評(píng)估及確定合
理的收費(fèi)年限，為推進(jìn)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓及其市場(chǎng)化運(yùn)作做好相應(yīng)的前期
準(zhǔn)備。
總之，解決好公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中存在的問(wèn)題，將有助于推動(dòng)這項(xiàng)工
作的全面開(kāi)展，有助于吸引社會(huì)資金的進(jìn)入?yún)⑴c，將大大加快我國(guó)新世
紀(jì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。
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