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應把危機管理納入“十一五”規(guī)劃
要把危機管理納入“十一五”規(guī)劃眼下，編制第十一個五年計劃的工作將很快展開。從當前國際和國內形勢及未來的發(fā)展趨勢來看，必須考慮把危機管理引入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并使其成為“十一五”發(fā)展規(guī)劃的創(chuàng)新點之一。
“危機”是指那些能夠打斷人類正�；顒拥氖录�。大的、嚴重的危機會沖擊甚至中斷國民經濟和社會的正常發(fā)展，給人民生活帶來不便和破壞。
隨著經濟社會全球化的加速，我們所賴以生活和工作的環(huán)境和經濟社會結構變得越來越敏感和脆弱，一個很小的沖擊都可能引發(fā)系統(tǒng)的紊亂和破壞。還有，經濟和社會發(fā)展比以往更容易受到社會沖突、恐怖主義、技術性災難事件、金融危機的打擊。人口膨脹、流動增加、技術發(fā)展、環(huán)境污染、信息化、經濟全球化等因素正在將我國帶進一個風險社會，突發(fā)事件出現的頻率增大。經驗表明，如果不能及時處理，一個很小的事件就可能導致一場全面危機。
我們承認，自然的力量是不可抗拒的，但是，人們經過努力把自然災害造成的損失縮小在最低限度是可以辦到的，人為的危機是可以預防的。在危機事件中，準備是必需的。危機管理的最基本目標是使發(fā)展進程免遭沖擊和在遭受沖擊后能夠盡快恢復正常。
改革開放以來，我國已經在不同領域開展了處理應急狀態(tài)的理論研究和實踐，如國家頒布和實施了《特別重大事故調查程序暫行規(guī)定》、《中華人民共和國治安管理處罰條理》、《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，等等。這些都為我國全面建立國民經濟和社會持續(xù)發(fā)展的危機管理系統(tǒng)奠定了基礎。
“十一五”規(guī)劃中的危機管理目標
“十一五”發(fā)展規(guī)劃的危機管理必須達到兩個目標：
（一）對于可能沖擊國民經濟和社會發(fā)展遠景目標和方向的因素進行預警和干預，防患于未然
危機管理的首要階段和首要任務是預防或預警，并進行干預，防患于未然。國民經濟和社會發(fā)展危機管理的基本前提是要求各級政府、各個部門和各類組織在制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的同時，確定經濟社會中長期發(fā)展中可能發(fā)生的危機，并阻止它們演變成全面的災難�！拔C預警系統(tǒng)是指組織為了能在危機來臨時能盡早地發(fā)現危機的來臨，建立一套能感應危機來臨的信號，并判斷這些信號與危機之間的關系的系統(tǒng)，通過對危機風險源、危機征兆進行不斷地監(jiān)測，從而在各種信號顯示危機來臨時及時地向組織或個人發(fā)出警報，提醒組織或個人對危機采取行動”。
危機預防是危機管理計劃最具有挑戰(zhàn)性的部分，事實上確定那些常規(guī)事件和危機相對容易，但是確定那些意外危機確實是很難的，特別是在中長期發(fā)展過程中更是如此。一般來說，那些突如其來的危機往往隱含在常規(guī)事件和常規(guī)危機背后，由常規(guī)危機和事件演化而來。在這樣的情況下，常見的辦法是對常規(guī)事件和危機進行干預，防止它們轉變成意外的危機。隨著國內外環(huán)境的變化，常規(guī)事件和危機也在不斷變化，不但這些危機的可能性和危機可能造成的影響在發(fā)生變化，而且危機的種類也可能發(fā)生變化。所以，預見危機是對新時期國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的一個嚴峻挑戰(zhàn)。
可以說，干預是防范危機的最高級的形式。最高明的危機管理不在于事后如何采取措施，而在于排除各種形成危機的可能性，從根本上消除危機。要干預常規(guī)事件和危機，首先要對此類事件和危機進行確認、分析和評估。中長期發(fā)展規(guī)劃就是要對國家、地區(qū)和部門在中長期發(fā)展過程中存在的問題、危機、沖擊因素進行確認、分析和評估，并根據評估結果和優(yōu)先順序制定相應的政策，進行干預，保證經濟社會發(fā)展沿著既定的軌道進行。在這個過程中，科學的預見與分析十分重要�！靶畔⑹怯绊懳C管理成效的關鍵性因素，要準確地識別危機，最為重要的就是要針對各種社會問題相關的各種信息進行系統(tǒng)的掃描，收集其中的危機信息，分析他們對危機管理的潛在影響，進而對可能引發(fā)突發(fā)性危機事件的信息加以防范和疏導，爭取把危機消滅在萌芽狀態(tài)”。
對于我國中長期發(fā)展中的危機因素，國內外已經談論很多，如就業(yè)問題、收入分配問題、金融體系問題、國有企業(yè)問題、三農問題、地區(qū)差別問題、腐敗問題、中美關系問題、臺灣問題、周邊關系問題，等等。針對這些問題，政府已經采取了一系列措施。在著手制定第十一個五年計劃的時候，我們需要考慮的問題是，這些政策干預的效果如何？這些問題的現實發(fā)展事態(tài)又是如何？為了避免這些因素演變成突發(fā)性事件，我們需要對它們進行進一步確認、分析和評估，這對于防止事態(tài)在未來的發(fā)展中進一步擴大和演變成突發(fā)性事件是非常有幫助的，也是確保全面建設小康社會目標順利實現的重要保證。
（二）對于可能發(fā)生的沖擊國民經濟和社會發(fā)展的突發(fā)性事件做出快速反應，在遭受沖擊后能夠盡快恢復正常
去預見可能發(fā)生的滅頂之災或巨大危機是最困難的評估活動。事實上，人類不可能預見所有的危機，這就要求我們在中長期發(fā)展規(guī)劃中既要預防危機的發(fā)生，也要在危機真正發(fā)生以后，能快速反應，做出決策，采取行動，將損失控制在最小的范圍內。國民經濟和社會發(fā)展危機管理計劃必須在突發(fā)事件發(fā)生時執(zhí)行。它必須在任何時候發(fā)揮作用，以防意外事故中斷經濟社會正常秩序。
“９·１１”事件中，入駐紐約世貿中心大樓的公司陷入困境，來自消費者、客戶等方面對其能否還原的疑問，使大部分公司面臨巨大壓力。但是，摩根斯坦利卻在９月１２日就宣布，公司已進入正常工作狀態(tài)。原來，摩根斯坦利在此之前就已經花費巨資添置遠程數據防災系統(tǒng)，大樓發(fā)生火災后，這個系統(tǒng)就馬上啟動運行，并忠實地工作到大樓倒塌前的最后一秒鐘，將重要的公司信息完好無缺地傳送到了幾英里以外的另一個辦事處。摩根斯坦利事前制訂的數據安全戰(zhàn)略在這次大劫難中發(fā)揮了將突發(fā)危機的不利影響下降到最低程度的功用。這實際上已經是危機的事后管理。
沒有人會知道危機何時降臨，但是，管理部門必須作好一切準備應對突如其來的危機，把損失限制在最小的程度。危機事后處理的最基本目標是在危機發(fā)生的開始階段采取行動，降低危機爆發(fā)的強度，這樣就可以為對危機做出反應和恢復
正常狀態(tài)爭取時間，減少危機所造成的損失。
把危機管理納入“十一五”規(guī)劃的主要著眼點
（一）在“十一五”發(fā)展規(guī)劃中建立危機管理計劃
在制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的同時，需要制定一個有效的，能夠幫助快速溝通，快速作出影響評估和控制的危機管理計劃，并使之成為國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分之一，甚至是最為重要的部分。因為一般來說，危機管理在管理層次上高于日常管理，是管理的最高層次。危機管理計劃不是獨立的，它必須與整個國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃結合起來，也必須與國家、地區(qū)和部門的危機管理體系相適應。當然，就我國來說，在制定危機管理計劃的同時，還需要進一步建立和完善危機管理系統(tǒng)，這也是我們在制定規(guī)劃時必須考慮的問題。
目前能夠考慮到的有關這個危機管理計劃的具體內容應當包括：
１、在制定國民經濟和社會中長期發(fā)展規(guī)劃時，篩選和確認可能危及國民經濟和社會發(fā)展的最關鍵因素，這包括確定和評價所有可能危及國民經濟和社會發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向的因素，并根據危害大小排列優(yōu)先順序。
２、基于這些因素的確定，建立情景分析。一旦有了危害因素的優(yōu)先排序，就可以開展危機管理計劃和突發(fā)事件情景分析。在情景分析中，要明確危機控制的范圍。實際上對于危害因素的評價和排序已經為確定危機范圍奠定了基礎。危害評估和優(yōu)先性的確定對于整個危機管理計劃的制定都是非常有用的。因為管理部門可以根據危害程度最終確定哪些是可以忽略的，哪些是必須關注的。
３、根據情景分析為所有重要系統(tǒng)制定突發(fā)事件處理計劃，在這個階段，規(guī)劃人員要審查現有計劃，并制定新的計劃，確定計劃的范圍。另外，為了確保危機管理計劃的有效性，對危機管理進行實驗和對危機管理人員進行培訓也要在這個階段進行。
４、建立與公眾、有關部門溝通的方式和方法，使他們成為危機管理機制的一部分。從目前我國的危機管理體制來看，主要問題來自條塊分割，不利于統(tǒng)一行動，新的危機管理計劃要考慮克服這類問題，著手建立一個統(tǒng)一的，固定的全國性處理危機事件的機制和系統(tǒng)。
換句話說，在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中建立危機管理計劃的原則應當滿足下列條件：
危機管理計劃在橫向和縱向都可以執(zhí)行，可以在不同部門實施，也可以在不同層次實施，這就要求所有制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的部門在制定自己的規(guī)劃過程中，都要考慮和制定危機管理計劃。
危機管理計劃必須確定相應的危機管理機構的責任，當然，這就不是僅僅依靠國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃可以解決的，必須有配套的法律和法規(guī)來支撐。
危機管理計劃必須確定一個可以及時、準確交流信息的部門與部門之間、各級政府之間的溝通機制，管理與緊急事態(tài)有關的信息，包括事態(tài)本身、應急計劃和應急資源。
危機管理計劃必須規(guī)定針對潛在危機而對危機管理人員進行的培訓計劃、形成振興國民經濟與社會的化解危機的文化。
５、國民經濟和社會發(fā)展危機管理計劃要包括恢復和復蘇正常運作的計劃。在緊急事態(tài)已經過去時，對事件有一個“暫�！庇媱澆⒒謴徒M織正常運作很重要，也是危機管理的重要組成部分。其實，在準備應對危機的同時，危機管理機構就應當考慮如何結束危機和恢復正常秩序的問題。一旦管理機構有信心從危機中解脫出來，管理人員就需要一步一步終止危機管理程序，使組織過度到正常狀態(tài)。為了實現這一步，危機管理人員必須制定相應的工作計劃。重新開始正常工作，引導組織從緊急狀態(tài)過度到穩(wěn)定的、正常的工作狀態(tài)。
６、評估后果。它需要一個威脅分析，包括分析它的環(huán)境、確定潛在的威脅，每一個威脅的結果，以及每一個威脅的可能性，由此來制定計劃和規(guī)劃。
制定反危機計劃自然要以可能的危機威脅的優(yōu)先性為依據。所以，反危機計劃，不能與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃嚴格區(qū)別開來，因為前者強調了一些可能阻止后者因素發(fā)展的因素。在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中應用這個理念，可以在我國經濟和社會發(fā)展中創(chuàng)造一種進行成功的危機管理的文化。
還有，要使危機管理計劃切實可行，必須進行必要的演練。
（二）把建立一個強有力的預警系統(tǒng)作為“十一五”發(fā)展規(guī)劃的內容之一
僅僅有國民經濟和社會危機管理計劃是不夠的，必須建立一個強有力的系統(tǒng)來進行預警、危機提示、命令和控制。有效的危機管理始于事先規(guī)劃，從而對危機有所準備并避免危機。
一個行之有效的危機處理機制，除統(tǒng)一指揮外，還包括成熟的預警操作方案、透明公開的信息披露等方面。從２００３年應對ＳＡＲＳ的經驗來看，上海的危機管理體系表現良好。
就“十一五”發(fā)展規(guī)劃來說，可能要考慮的問題包括：
確定“十一五”期間需要對哪些危機建立預警系統(tǒng)，這要在我們對目前和今后一個時期危機因素分析的基礎上進行。
評估這些危機風險源、危機征兆、危機征兆與危機發(fā)生之間的關系。這需要組織國內外專家和可能受到影響的地區(qū)、部門的有關人員一起參加評估。
根據評估結果確定危機監(jiān)測的內容和指標，并確定危機預警的臨界點。
確定建立什么樣的危機預警系統(tǒng)，采取什么樣的技術、設備、體制、組織、程序，需要為可能發(fā)生的危機處理準備什么樣的資源，等等。
建立危機預警系統(tǒng)的組織體系，配備必要的人力、物力和財力來支持這個系統(tǒng)的正常運行，并發(fā)揮積極作用。
與可能遭受危機的部門和地區(qū)建立密切關系，爭取他們的支持和配合。
（三）建立與國民經濟社會發(fā)展管理部門相匹配的、有不同類型和層次的危機管理機構
成功的危機管理的關鍵是成立一個危機處理機構，以便在危機出現時及時化解危機。危機處理機構必須有核心決策人員組成，受過危機管理方面的培訓，能夠應對各種不測事件。危機處理機構的成員必須由有專業(yè)知識的人參與，這樣可以很快確定危機的性質，進而提出切實可行的危機處理方案。在危機管理中有兩個關鍵問題：只有當危機管理機構的全體成員理解危機計劃和并承諾有效執(zhí)行它的時候，只有當組織建立了危機文化并時刻準備應對危機時，危機管理才能有備無患。
危機管理組織成立之后，選擇一個具有親和力的領導人很關鍵（“９·１１”事件中的紐約市長朱利安尼堪稱典范）。領導人必須有能力協(xié)調日常工作會議，培訓，危機評估，等等。領導人還要組織班子，確立危機管理的基本原則，包括：制定一個在組織內部縱向和橫向都可以實施的危機管理計劃；確定每一位成員的職責；制定危機管理機構培訓日程；建立一個可以及時準確傳達信息的溝通機制；建立可以促進組織繁榮的危機文化。
一個理想的危機處理機構應當包括設施管理、法律、風險、信息技術、人力資源、財政服務、地產管理、公共關系、公共安全和一個有能力的領導者。
就“十一五” 規(guī)劃來講，危機管理可能要考慮的組織建設包括：
建立一個全國性的、長期的危機管理組織是必須予以認真考慮的，這個部門要有能夠協(xié)調各個部門、地區(qū)和組織的能力，保證信息暢通，反應迅速。這樣做的目的是要改變目前日常危機管理職能分散在各個部門，無法對危機管理進行戰(zhàn)略規(guī)劃，各個部門之間協(xié)調困難，危機管理缺乏整體和長遠考慮的局面。
各個地區(qū)、有關部門、大的組織也有必要考慮建立危機管理機構。
對于大部分的組織來說，組織規(guī)模不大，危機發(fā)生的概率也不高，一般不要成立專門的危機管理組織，但有必要開展一些危機管理訓練和演練。
（作者為國家發(fā)改委宏觀經濟研究院研究員）
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