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探討我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策
[摘要]主要探討環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)涵、范疇、特征及其環(huán)境與發(fā)展綜合決策的現(xiàn)狀并闡述了環(huán)境與發(fā)展綜合決策的意義。它對我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策有一定的指導(dǎo)意義。
[關(guān)鍵詞]環(huán)境與發(fā)展，綜合決策，內(nèi)涵特征，現(xiàn)狀意義
一、環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)涵
�。ㄒ唬┉h(huán)境與發(fā)展綜合決策的概念
決策是現(xiàn)代管理學(xué)的一個重要概念。決策，就是決定政策、策略和辦法；它是在若干可供選擇的方案中作出選擇。它是為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)，借助一定的科學(xué)手段和方法，從兩個或兩個以上的可行方案中，選擇一個最優(yōu)方案并組織實施的全部行為過程。本文探討的環(huán)境與發(fā)展綜合決策主要是是行政決策。行政決策是指行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員針對所要解決的問題，依據(jù)政策和法律，對未來活動的方向、目標(biāo)、原則以及程序、途徑、措施所作出的選擇決定。
環(huán)境與發(fā)展綜合決策就是在決策中，正確處理環(huán)境與發(fā)展決策，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生態(tài)規(guī)律結(jié)合起來，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，全面考慮，實現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會效應(yīng)和環(huán)境效益。環(huán)境與發(fā)展綜合決策，是指在決策過程中對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，科學(xué)決策。
環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會這三方面可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展原則在決策上的制度化、程序化、具體化、科學(xué)化、法制化。
綜合決策制度是對經(jīng)濟(jì)利益、社會利益和環(huán)境利益的協(xié)調(diào)，是盡可能地保持和維護(hù)最佳的綜合利益和效益，是代內(nèi)公平和代際公平的結(jié)合，即是對代內(nèi)人類利益和代際人類利益的兼顧。
（二）實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)在要求
環(huán)境保護(hù)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須把環(huán)境保護(hù)意識貫穿于領(lǐng)導(dǎo)決策的全過程。在重大決策時一定要充分考慮環(huán)境與資源的承載能力，既要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又要考慮生態(tài)規(guī)律，預(yù)防因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或規(guī)劃布局不合理造成新的環(huán)境問題。實施該項制度，要求兼顧國家、集體和個人利益，正確處理眼前利益、局部利益與長遠(yuǎn)、整體利益，照顧、調(diào)整各個方面的權(quán)益。在制定區(qū)域開發(fā)和資源開發(fā)、城市發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等宏觀規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制定產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)行生產(chǎn)力布局和資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展政策和計劃時，應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境和資源的承載能力。環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)在要求是：
1.要求堅持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)相協(xié)調(diào)，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，統(tǒng)一實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，力爭最佳綜合效益。
可持續(xù)發(fā)展已涉及到各級立法、政策制定和在決策中對環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的綜合考慮。在統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)體制下，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展是一個統(tǒng)一聯(lián)系的整體。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)、相互制約。要對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等各項工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排、全面部署，通過計劃的綜合平衡，保證環(huán)境保護(hù)與其他工作的比例適當(dāng)，協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境與發(fā)展綜合決策的重要目的就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一與最大化。強(qiáng)調(diào)綜合決策和綜合平衡，要求各級政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展重大決策過程中，必須對環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展加以全面考慮，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學(xué)決策。
2.各級領(lǐng)導(dǎo)干部和綜合決策部門應(yīng)該認(rèn)真貫徹實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，遵循經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則，遵循生態(tài)規(guī)律和自然規(guī)律、以及防治結(jié)合、綜合整治的原則。應(yīng)該將綜合決策與環(huán)境計劃、規(guī)劃、區(qū)域綜合開發(fā)整治、城市環(huán)境綜合整治結(jié)合起來，將人口、資源與環(huán)境結(jié)合起來，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來。
將環(huán)境資源的開發(fā)、利用與保護(hù)與改善結(jié)合起來，認(rèn)真搞好規(guī)劃工作、計劃綜合平衡工作，生產(chǎn)力布局等全局性工作。為了保障環(huán)境與發(fā)展的綜合決策，應(yīng)堅持綜合考察、綜合評估、綜合開發(fā)、綜合利用、綜合整治的方針。在一個行政區(qū)或自然區(qū)，應(yīng)該對該區(qū)域內(nèi)的所有社會和自然資源進(jìn)行綜合考慮。
3.要把環(huán)境保護(hù)作為計劃工作的一個指導(dǎo)思想，把環(huán)境保護(hù)切實納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，并加強(qiáng)計劃管理。
堅持將環(huán)境保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，實施國家指導(dǎo)下的宏觀調(diào)控與管理，逐步增加對環(huán)境保護(hù)的投入，使環(huán)境保護(hù)與各項建設(shè)事業(yè)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。在制定國土總體規(guī)劃時，要統(tǒng)一、綜合考慮其開發(fā)、利用、保護(hù)、治理、管理等問題，應(yīng)對國土資源開發(fā)利用，保護(hù)治理做出合理安排，使社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。
要制定科學(xué)的合理開發(fā)資源、能源的規(guī)劃、保護(hù)環(huán)境的規(guī)劃、節(jié)約資源能源的規(guī)劃和綜合治理環(huán)境污染與環(huán)境破壞的方案，制定有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源利用、產(chǎn)品開發(fā)、區(qū)域建設(shè)、財政稅收、能源分配、商品交換等各項政策。
4.要建立健全的環(huán)境政策體系、環(huán)境法規(guī)體系和環(huán)境資源管理制度體系。規(guī)劃、開發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境資源管理體制，強(qiáng)化環(huán)境資源的考察、調(diào)查、評價、信息、統(tǒng)計、監(jiān)測、登記許可、現(xiàn)場檢查等各種監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)行政監(jiān)督管理和執(zhí)法，從行政管理組織和法律制度上保障綜合決策的實施。
5.建立完善綜合決策的法律保障機(jī)制。頒布完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，把環(huán)境保護(hù)建立在法制的基礎(chǔ)上，不斷完善環(huán)境法律體系，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度，保證環(huán)境法律法規(guī)的有效實施。為了搞好綜合決策，各級人民政府應(yīng)該建立重大決策的環(huán)境影響評價制度、決策科學(xué)咨詢制度、決策的部門會審制度、決策的公眾參與制度、決策的監(jiān)督與責(zé)任追究制度、決策的教育培訓(xùn)制度等有關(guān)的綜合決策制度。
二、環(huán)境與發(fā)展綜合決策的特征
“社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會問題的日趨復(fù)雜，使得社會對決策科學(xué)化、民主化的追求成為時代的要求。在這種潮流的沖擊下，決策體制、方法和過程都在不斷地發(fā)生變化，出現(xiàn)了個人決策向群體決策發(fā)展、定性決策向定量決策發(fā)展、單目標(biāo)決策向多目標(biāo)決策發(fā)展、決策者管理者研究制定政策向政策研究機(jī)構(gòu)研究論證政策發(fā)展等現(xiàn)象。”環(huán)境與發(fā)展綜合決策集中體現(xiàn)現(xiàn)代行政決策的發(fā)展趨勢。
（1）環(huán)境與發(fā)展綜合決策具有多學(xué)科、多領(lǐng)域、多政策、交叉性、滲透性、綜合性的特征綜合決策涉及到許多領(lǐng)域，有政治的、經(jīng)濟(jì)的、民族的、法律的、環(huán)境的等各個領(lǐng)域的問題。
涉及到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)、法學(xué)、環(huán)境學(xué)等許多學(xué)科領(lǐng)域。不是像傳統(tǒng)的決策憑著領(lǐng)導(dǎo)人個人的知識、經(jīng)驗、才智就可以解決問題的，不能憑單一學(xué)科就能解決問題。而需要集眾家所長，要融會多學(xué)科的知識，提供全方位的視角，作出科學(xué)的系統(tǒng)的論證才能做出科學(xué)的決策。
（2）它具有更大的信息吞吐量
決策不能靠經(jīng)驗所能勝任，做好綜合決策，要大量獲取新知
識、掌握新理論。對環(huán)境與發(fā)展的各種因素和條件加以考慮，把握事物發(fā)展的來龍去脈，影響環(huán)境的各種制約關(guān)系。復(fù)雜環(huán)境問題具有多因子、全方位，既有眼前問題，又有未來問題，既有現(xiàn)時損害，又有潛伏性、長期性損害，既有局部損害、又有全局損害，必須根據(jù)大量的材料知識、信息進(jìn)行綜合分析、判斷、選擇最優(yōu)方案。
�。�3）具有多目標(biāo)多功能綜合決策的性質(zhì)
傳統(tǒng)的決策許多是一個目標(biāo)、一種功能的決策，而環(huán)境與發(fā)展綜合決策具有多目標(biāo)決策的特點，如三峽工程，有防洪、防旱、發(fā)電、航運(yùn)、水產(chǎn)、旅游等多種目標(biāo)、多因素和多功能，有利與弊、優(yōu)與劣的權(quán)衡。有當(dāng)代利益又有后代利益，有環(huán)境問題、也有經(jīng)濟(jì)、政治、文化問題，還有移民問題，許多因素是相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的。還得考慮國力負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)上是否合理、技術(shù)上是否可行、如何解決戰(zhàn)時防護(hù)、對生態(tài)環(huán)境的影響、能否找到另一種替代解決方案等一系列重大政策問題。
例如，對三峽工程的決策就是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的范例。1986年原水電部集中全國各方面專家412人，分14個專題進(jìn)行論證。經(jīng)過三年努力，14個專家組完成專題論證報告，1991年8月國務(wù)院三峽工程審查委員會召開全體會議，通過了三峽工程可行性報告的審查意見，認(rèn)為三峽工程建設(shè)是必要的，技術(shù)是可行的，經(jīng)濟(jì)是合理的，對環(huán)境生態(tài)保護(hù)也采取了相應(yīng)措施。1992年1月國務(wù)院審議了審查委員會的審查意見，同意興建三峽工程。1992年4月3日，第七屆全國人大五次會議通過了《關(guān)于興建長江三峽工程的決議》。最后確定采用三斗坪段方案，水庫正常蓄水位175米，壩頂高185米和一級開發(fā)、一次建設(shè)、分期蓄水、連續(xù)移民的建設(shè)方案。
（4）著眼于更加廣闊的背景
環(huán)境與發(fā)展綜合決策面臨廣闊的背景，有地理環(huán)境、國土資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地域風(fēng)情、旅游文化等，涉及到人們的眼前利益、長遠(yuǎn)利益，要考慮當(dāng)代利益、更要考慮子孫后代利益，既要考慮代內(nèi)公平、又要考慮代際公平，要面向現(xiàn)在，更要面向遙遠(yuǎn)的未來。如南水北調(diào)工程、西氣東輸工程、淮河流域綜合整治工程、西部大開發(fā)戰(zhàn)略等涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族等廣闊的社會背景，關(guān)系到地區(qū)利益、民族利益和國家利益，眼前利益、長遠(yuǎn)利益，經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益；當(dāng)代利益和后代利益。牽一發(fā)而動全身，必須權(quán)衡利益，通盤考慮，綜合平衡，統(tǒng)籌兼顧。更需要戰(zhàn)略眼光，高瞻遠(yuǎn)矚，高屋建瓴，面向未來。
（5）強(qiáng)調(diào)公眾參與性和決策民主化、科學(xué)化
自然資源、生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件、前提和基礎(chǔ)，它涉及到各家各戶和全體人民的切身利益。環(huán)境保護(hù)事業(yè)的成功也有賴于公眾的積極參與、監(jiān)督。公眾參與也是公民維護(hù)自己環(huán)境權(quán)益的重要保證和手段，它是環(huán)境民主原則的體現(xiàn)和落實。
隨著社會的進(jìn)步和人民生活水平的提高，公眾對環(huán)境的質(zhì)量越來越高，要求環(huán)境清潔優(yōu)美、舒適宜人，公眾參與環(huán)境活動、環(huán)境決策、監(jiān)督的熱情會高漲，呼喚決策更加民主化、科學(xué)化。
決策的民主化、科學(xué)化程度是社會文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是世界進(jìn)步的潮流，必須順應(yīng)時代潮流，增加決策的透明度，保障公民的環(huán)境知情權(quán)、參政議政權(quán)。
三、環(huán)境與發(fā)展綜合決策的適用范圍
強(qiáng)調(diào)綜合決策和綜合平衡，要求各級政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展重大決策過程中，必須對環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展加以全面考慮、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學(xué)決策。
1996年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》規(guī)定：“各級政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重大決策中，必須對環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展加以全面考慮、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學(xué)決策。在制定區(qū)域開發(fā)和資源開發(fā)、城市發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等宏觀規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、制定產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)行生產(chǎn)力布局和資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展政策和計劃時，應(yīng)考慮環(huán)境和資源的承載能力�！�
�。ㄒ唬┝⒎ㄉ希褐贫ā⑿薷耐晟骗h(huán)境與發(fā)展的綜合決策相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章及其他規(guī)范性文件應(yīng)該考慮環(huán)境因素、環(huán)境影響。
制定有效的法律法規(guī)框架，使環(huán)境與發(fā)展政策成為行動的重要手段。如建議制定《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展綜合決策條例》，或《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的辦法》等。
（二）在制定國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、方針上實行綜合決策，把環(huán)境保護(hù)和維護(hù)生態(tài)平衡納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略和總體規(guī)劃中，從宏觀上實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策，全面貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在重大計劃決策中，把環(huán)境保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃之中。
2000年11月國務(wù)院發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》在“建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制”中，要求“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃納入各級經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計劃，保證各級政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入�！币⑸鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的審計制度，確保投入與產(chǎn)出的合理性和生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的統(tǒng)一。
十六大報告指出：“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位，堅持計劃生育、保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源的基本國策。穩(wěn)定低生育水平。合理開發(fā)和節(jié)約使用各種自然資源。抓緊解決部分地區(qū)水資源短缺問題，興建南水北調(diào)工程。實施海洋開發(fā)，搞好國土資源綜合整治。樹立全民環(huán)保意識，搞好生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。”
�。ㄈ┰谡�、規(guī)劃和管理的各個層次上對環(huán)境與發(fā)展問題進(jìn)行綜合決策
制定政策、規(guī)劃和管理的各個層次，對中央政府來講，應(yīng)根據(jù)本國的國情和規(guī)劃能力，制定全面、科學(xué)、可行的規(guī)劃，將環(huán)境資源工作作為國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個戰(zhàn)略問題和重要任務(wù)，加強(qiáng)國家計劃的宏觀調(diào)控，制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)平衡、引導(dǎo)和約束功能。
《中國21世紀(jì)議程》指出：“我國現(xiàn)有的發(fā)展戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃和管理機(jī)制難以滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，需要在制定總體發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)和采取重大行動中，充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展思想，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。”
�。ㄋ模┚幹茋烈�(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市化規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、流域規(guī)劃等實行綜合決策。例如，編制城市總體規(guī)劃，調(diào)整城市功能布局。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第22條規(guī)定：“制定城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確定保護(hù)改善環(huán)境的目標(biāo)和任務(wù)�！薄冻鞘幸�(guī)劃法》規(guī)定，在編制城市總體規(guī)劃時，把保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害等環(huán)境保護(hù)內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃。許多城市根據(jù)總體規(guī)劃的要求，在老區(qū)改造和新區(qū)開發(fā)中，按照城市功能分區(qū)，調(diào)整工業(yè)布局，加大工業(yè)污染防治力度，改變工廠和居民混雜狀況，從生產(chǎn)和生活兩個方面控制城市環(huán)境污染，建成一大批布局合理、社會服務(wù)功能齊全的住宅小區(qū)。
�。ㄎ澹┰谥贫üI(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、牧業(yè)、交通、旅游、能源、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門或?qū)ｍ椧?guī)劃、計劃、辦法中貫徹綜合決策。
�。┰谥贫óa(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策
中實行綜合決策。在制定產(chǎn)業(yè)政策和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時，要把各種產(chǎn)業(yè)、各種產(chǎn)品的資源消耗和環(huán)境影響作為重要的因素考慮，發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型和資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)。
�。ㄆ撸┰陂_展對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、引進(jìn)外資的重大項目時實行綜合決策
�。ò耍┛赡軐Νh(huán)境發(fā)展有重大影響的其他決策。如推廣重大新技術(shù)、新能源、新材料、新產(chǎn)品、發(fā)展核電等對環(huán)境有重大的重大事項。重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新建、改建、擴(kuò)建重大對環(huán)境有影響的項目。
2002年6月通過，2003年1月施行的我國《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第18條規(guī)定：新建、改建和擴(kuò)建項目應(yīng)該進(jìn)行環(huán)境影響評價，對原料使用、資源、消耗、資源綜合利用以主污染物產(chǎn)生與處置等進(jìn)行分析論證，優(yōu)先采用資源利用率高以及污染物產(chǎn)生量少的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝和設(shè)備。
在決策中，使用有效的經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展相協(xié)調(diào)。合理定價資源，建立環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合核算制度，將環(huán)境和自然資源納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，征收環(huán)境稅費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)、排污收費(fèi)，要將環(huán)境成本納入各項經(jīng)濟(jì)分析決策過程，使有關(guān)統(tǒng)計指標(biāo)和價格反映經(jīng)濟(jì)活動所造成的資源和環(huán)境價值，以便綜合反映發(fā)展的可持續(xù)性。改變過去無償使用環(huán)境并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會的做法。
要擴(kuò)展和完善現(xiàn)行的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，以便在國民經(jīng)濟(jì)中綜合考慮環(huán)境與社會因素等。在決策要使經(jīng)濟(jì)政策要與環(huán)境政策相協(xié)調(diào)，應(yīng)將環(huán)境社會效益納入經(jīng)濟(jì)活動的成本-效益的評估之中。經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門應(yīng)充分考慮到社會環(huán)境成本。在評估經(jīng)濟(jì)成就、政績時，應(yīng)考慮付出的環(huán)境和資源的代價。要從激勵機(jī)制與約束機(jī)制上解決“短期經(jīng)濟(jì)行為。”
在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展指導(dǎo)方針中“堅持經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展�！备叨戎匾暼丝凇①Y源、生態(tài)和環(huán)境問題，抓緊解決好糧食、水、石油等戰(zhàn)略資源問題，把貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提高到一個新水平。
我國近年來在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃、遠(yuǎn)景目標(biāo)時，考慮到環(huán)境因素確立了環(huán)境目標(biāo)。例如，2001年3月15日九屆人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃》中，提出了未來五年（2001-2005年）我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展一系列預(yù)期目標(biāo)。綱要提出了可持續(xù)發(fā)展的主要預(yù)期目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到遏制，“十五”期間森林覆蓋率從“九五”的16.6%提高到18.2%，城市綠化率提高到35%.城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量改善，主要污染物排放總量比2000年減少10%.資源節(jié)約和保護(hù)取得明顯成效。實現(xiàn)再造碧水藍(lán)天，改善生態(tài)環(huán)境的美好理想。十五期間計劃環(huán)保投入占GDP（國民生產(chǎn)總值）的1.3%比“九五”提高0.27%.
“十五”國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)：到2005年，環(huán)境污染狀況有所減輕，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到初步遏制，城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量特別是大中城市和重點地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善。
《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》確立了我國環(huán)保目標(biāo)：到2000年力爭使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。2010年，基本改變環(huán)境惡化的狀況，城鄉(xiāng)環(huán)境比較明顯的改變。
四、我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策的現(xiàn)狀
�。ㄒ唬┪覈h(huán)境與發(fā)展綜合決策的戰(zhàn)略與政策
在1949-1982年的31年中，我國實行了五個五年計劃，但都沒有把環(huán)境保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃中。從1982年開始，我國第一次把環(huán)境保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃中，環(huán)境投入被納入計劃工作中，投入越來越高，越來越受到國家重視。
在1992年環(huán)發(fā)大會之后一個月內(nèi)，中國政府發(fā)布了《中國環(huán)境問題十大對策》，明確提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推行經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，開展城市環(huán)境綜合整治，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境等十大對策。
1994年《中國21世紀(jì)議程》第二章“中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與對策”強(qiáng)調(diào)：“建立有利于可持續(xù)發(fā)展的綜合決策機(jī)制。調(diào)整現(xiàn)有政府部門的職能，加強(qiáng)部門間的廣泛協(xié)商和合作，建立協(xié)調(diào)的管理運(yùn)行機(jī)制和反饋機(jī)制，使各部之間采取協(xié)調(diào)一致的行動，必要時建立新的組織協(xié)機(jī)構(gòu)，以保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)�！薄秶鴦�(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決策》（1996年8月3日）強(qiáng)調(diào)，國務(wù)院有關(guān)部門在“經(jīng)濟(jì)和社會綜合決策時，必須考慮經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益，進(jìn)行環(huán)境影響論證�！�
中共中央《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“政府管理經(jīng)濟(jì)的職能，主要是制訂和執(zhí)行宏觀政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)�！�
為了貫徹實施中國環(huán)境問題十大對策，和《中國21世紀(jì)議程》，1994年，國家環(huán)保局主持制定了《中國環(huán)境保護(hù)21世紀(jì)議程》，它強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，努力將環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和社會發(fā)展政策協(xié)調(diào)起來。提出的第一個行動方案是“堅持經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)，是中國發(fā)展發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境的基本方�！贝恕董h(huán)保議程》十分重視綜合決策問題，并且提出了比較系統(tǒng)的環(huán)保管理政策、環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)保技術(shù)政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策以及環(huán)保國際合作政策等。這絕不單是環(huán)保部門的政策，必須要強(qiáng)化綜合決策的機(jī)制，做到：（1）把和環(huán)境與發(fā)展相關(guān)的政策的制定與執(zhí)行放到國家和地區(qū)機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵部位中去。環(huán)境政策必須滲透到國家計劃部門、經(jīng)濟(jì)部門、社會發(fā)展部門和科技教育等部門之中，要讓國家機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵部位直接承擔(dān)環(huán)境政策的責(zé)任與義務(wù)。（2）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)之間的橫向聯(lián)系，鞏固體制改革的成果，進(jìn)一步改變部門分割式的機(jī)構(gòu)設(shè)置格局。認(rèn)識到“我們面臨的許多環(huán)境與發(fā)展問題都源于部門間職責(zé)的分割。”（《我們共同的未來》）
1996年國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家環(huán)境保護(hù)“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》把科教興國和可持續(xù)發(fā)展列為國家兩大發(fā)展戰(zhàn)略，提出，“完善環(huán)境影響評價制度，從單個建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，向?qū)Ω黜椯Y源開發(fā)活動，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)和重大經(jīng)濟(jì)決策的環(huán)境影響拓展�！睒�(biāo)志著從1996年開始，我國將拋棄傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略，走可持續(xù)發(fā)展之路，追求經(jīng)濟(jì)與環(huán)境“雙贏”的目標(biāo)。
1996年國務(wù)院關(guān)于《環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》規(guī)定了“在經(jīng)濟(jì)和社會綜合決策時，必須考慮經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境效益，進(jìn)行環(huán)境影響論證。”“地方各級人民政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，實行環(huán)境質(zhì)量行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。要根據(jù)上述目標(biāo)，制訂本轄區(qū)切實控制主要污染物排放量、改善環(huán)境質(zhì)量的具體目標(biāo)和措施，并報上級人民政府備案。”“地方各級人民政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人要依法履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，堅決執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策。要將轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量作為考核政府主要領(lǐng)導(dǎo)人工作的重要內(nèi)容�！薄案骷壢嗣裾循h(huán)境保護(hù)工作擺上重要議事日程，定期研究和及時解決環(huán)境保護(hù)問題，并形成制度�！�
按該《決定》和1996年9月經(jīng)國務(wù)院同意，環(huán)保局發(fā)布的《關(guān)于貫徹有關(guān)問題的通知》所規(guī)定，作出對嚴(yán)重污染的“十五小”予以取締、關(guān)閉或責(zé)令停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)的“關(guān)、停、禁、轉(zhuǎn)、改”的規(guī)定。為迅
速有效控制污染的加劇和蔓延，采取了超常規(guī)的急風(fēng)暴雨式的大規(guī)模的行政強(qiáng)制行動。表明了我國政府保護(hù)改善環(huán)境的決心。
江澤民主席在1998年3月15日中央計劃生育和環(huán)境保護(hù)座談會上的講話強(qiáng)調(diào)：“建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度�！薄皩^(qū)域和資源開發(fā)，要進(jìn)行環(huán)境論證，建立有效的環(huán)境管理程序，使環(huán)境與發(fā)展綜合決策科學(xué)化、規(guī)范化�！�
1998年國家環(huán)�？偩謱⒔h(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、監(jiān)督和共管、環(huán)保投入、公眾參與等4項制度列入《全國環(huán)境保護(hù)工作（1998-2002）綱要》。1999年，黨中央和國務(wù)院提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)把加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作為西部大開發(fā)的根本點和切入點，把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)放在首位，堅持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針。強(qiáng)調(diào)西部開發(fā)要吸取東部沿海地區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，一開始就要高起點，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，走可持續(xù)發(fā)展的道路。1999年10月，第二屆環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會第三次會議通過了包括實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策等多方面的內(nèi)容。2000年，中共十五屆五中全會通過“十五”計劃建議，把加強(qiáng)人口和資源管理、重視生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)列為必須著重研究和解決的一個重大戰(zhàn)略問題；國務(wù)院2000年11月發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》“建立經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制。各地抓緊編制生態(tài)功能區(qū)劃，指導(dǎo)自然資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)合理布局，推動經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。制定重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策。社會發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃時，應(yīng)該依據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃，充分考慮生態(tài)環(huán)境問題。”
2001年，全國人大常委會批準(zhǔn)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，提出要把改善生態(tài)、保護(hù)環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。
2001年《國家環(huán)境保護(hù)“十五”計劃》強(qiáng)調(diào)，“建立綜合決策機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”，“進(jìn)一步建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，完善和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和實施體系，探索開展對重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)和流域開發(fā)計劃的環(huán)境影響評價，使綜合決策作到規(guī)范化、制度化。逐步開展重大環(huán)境政策、規(guī)劃和法規(guī)的社會經(jīng)濟(jì)影響評價，提高環(huán)境政策的社會經(jīng)濟(jì)效率。開展環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失及環(huán)境保護(hù)投資效益的統(tǒng)計與分析，進(jìn)行環(huán)境資源與經(jīng)濟(jì)綜合核算試點，深入研究和試行可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。理順環(huán)境管理體制，強(qiáng)化環(huán)保工作的統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管。完善部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部際聯(lián)席會議作用，協(xié)調(diào)解決地區(qū)、流域間重大環(huán)境問題，審議重大環(huán)境政策等重要事項�！�
逐步開展重大環(huán)境政策、規(guī)劃和法規(guī)的社會經(jīng)濟(jì)影響評價，提高環(huán)境政策的社會經(jīng)濟(jì)效率。開展環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失及環(huán)境保護(hù)投資效益的統(tǒng)計與分析，進(jìn)行環(huán)境資源與經(jīng)濟(jì)綜合核算試點，深入研究和試行可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系。
2.我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策的一些實踐
如今，環(huán)境與發(fā)展綜合決策已經(jīng)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和發(fā)展戰(zhàn)略、重大工程建設(shè)中得到了體現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合程度不斷提高。如國家在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十五”計劃時，把環(huán)境保護(hù)貫穿在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，把減少污染作為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，把環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為擴(kuò)大內(nèi)需的新興產(chǎn)業(yè)。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容，1996年以來，全國關(guān)停了8.4萬家污染嚴(yán)重、沒有治理前景的企業(yè)，力度之大是空前的。
近幾年來，一系列重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、重大工程建設(shè)、區(qū)域開發(fā)以及企業(yè)發(fā)展等都把環(huán)境保護(hù)作為一個重要內(nèi)容。如黨中央和國務(wù)院高度重視西部大開發(fā)中的環(huán)保問題，朱镕基總理指出，切實加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)是實施西部地區(qū)大開發(fā)的根本。為了保護(hù)三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境，中央提出要妥善處理移民建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，防治污染，保護(hù)山林，保持水土；庫區(qū)企業(yè)搬遷，要與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合起來，決不能按原樣搬遷，形成新的污染源。對“南水北調(diào)”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建設(shè)的青藏鐵路嚴(yán)格按照環(huán)保要求施工，將成為我國第一條“生態(tài)鐵路”。
為了保證環(huán)境與發(fā)展綜合決策在實際工作中得到貫徹執(zhí)行，一些地方政府出臺了一些規(guī)章制度，加強(qiáng)決策過程的監(jiān)督管理，強(qiáng)化決策者的責(zé)任。如在建設(shè)項目上實行環(huán)保“一票否決制”；在評選先進(jìn)時，實行環(huán)保問題否決權(quán)；在選拔干部和考核政績時，把環(huán)保作為一個重要標(biāo)準(zhǔn)。對違反環(huán)保法律法規(guī)的責(zé)任人依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行懲處，對犯有破壞環(huán)境和資源保護(hù)罪的依法追究刑事責(zé)任。
�。ǘ┪覈沫h(huán)境與發(fā)展綜合決策正向著具體化、制度化、法制化方向發(fā)展
我國綜合決策的機(jī)制沒有很好地建立起來，在政策中的規(guī)定多是原則式、倡導(dǎo)式、宣言式的規(guī)定，沒有明確具體、詳細(xì)的規(guī)定，在實際操作中無所適從，在我國行政決策中實行起來也有一些難度，在實際決策中真正貫徹綜合決策的原則，實施綜合決策的法律制度的單位、部門、事項很少。地區(qū)分割、部門分權(quán)、本單位利益本位的現(xiàn)象影響并阻礙著綜合決策。
綜合決策沒有形成制度，綜合決策的各種程序制度沒有建立起來，缺乏可操作性。
綜合決策沒有形成有法律、法規(guī)明確規(guī)定的可操作規(guī)則。在許多法律中，沒有明確規(guī)定環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)容，至多也是一句原則性的規(guī)定，如把環(huán)境保護(hù)納入到發(fā)展計劃之中，也沒有“實施細(xì)則”對作如何“納入”作些可操作性的規(guī)定。
但也應(yīng)該樂觀地看到，我國黨和政府正是日趨于重視“綜合決策”，政策與法律的規(guī)定也越來越多，越來越詳細(xì)、具體，正朝著具體化、制度化、程序化、法制化的方向發(fā)展。
�。ㄈ┪覈h(huán)境與發(fā)展綜合決策制度的立法正趨于建立和正趨于深化
我國綜合決策的立法正趨于建立并在不斷深化，我國的法律、法規(guī)的制定、修改、廢除都把貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為指導(dǎo)思想。對自然資源的開發(fā)利用的法律都有資源與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，向著法律的“生態(tài)化”方向發(fā)展�！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ豆�(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律十分重視對環(huán)境與資源的保護(hù)，對大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，開發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)，建立生態(tài)工業(yè)園，都體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)思想，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合正成為各級決策部門的決策方略。
特別是2002年出臺的《環(huán)境影響評價法》，規(guī)定不僅對建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)評，而且要對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評，這就使得決策部門在決策時必須考慮環(huán)境因素，決策的后果對環(huán)境的影響，并采取的措施，這就在“源頭”上控制對環(huán)境資源的破壞以及污染的頻繁發(fā)生，從而使綜合決策有了堅實有效的法律保障。說明了我國有關(guān)綜合決策正趨于建立和正趨于深化。
（四）經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)地方立法和實踐比較活躍
我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方綜合決策的立法和實踐活躍。為了建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，一些地方出臺了相關(guān)規(guī)章制度。
廣東省政府針對全省許多環(huán)境問題是由于決策失誤造成的狀況，于19
99年6月向全省發(fā)出通知，要求全省各地必須建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，提高綜合決策水平。要求：“從現(xiàn)在起，各級政府要通過編制本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃，把環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施納入本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃。各級政府和有關(guān)部門在制定區(qū)域開發(fā)規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃，以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局時，在組織重大資源開發(fā)項目之前，要進(jìn)行環(huán)境承載能力的論證，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配配置，要嚴(yán)格按政策和法律法規(guī)辦事。
2001年，廣東省環(huán)境保護(hù)局發(fā)文要求按照《廣東省環(huán)境保護(hù)“十五”計劃》（粵府辦[2001]46號文）的要求，“建立綜合決策機(jī)制”，“要逐步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各有關(guān)部門分工協(xié)作、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、全社會共同參與的環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制，并制定相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任追究制度。逐步建立健全以重大決策環(huán)境影響評價制度、環(huán)境與發(fā)展科學(xué)咨詢制度、部門聯(lián)合會審制度、環(huán)境與發(fā)展綜合決策公眾參與制度、流域、區(qū)域環(huán)境與發(fā)展聯(lián)席會議制度、有關(guān)環(huán)保的重大決策監(jiān)督與責(zé)任追究制度、建設(shè)項目環(huán)保審批制度等七項制度為主要內(nèi)容的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制�！�
1999年7月，江蘇省委、省政府頒布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的通知》，要求各級黨委和政府在制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展決策時，要準(zhǔn)確估量其對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，力避決策失誤。通知中指出，必須將“制定與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章，制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、計劃，制定環(huán)境、資源、能源、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等重要技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，開發(fā)區(qū)域國土整治，實施重大開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，推廣應(yīng)用重大新技術(shù)、新材料、新產(chǎn)品等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活動”納入環(huán)境與發(fā)展綜合決策范疇。2001年，吉林省政府發(fā)出了《關(guān)于實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策的通知》；1998年，山西省監(jiān)察委員會和省環(huán)保局出臺《違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)行政處分辦法》；2000年，北京市環(huán)保局和市監(jiān)察局出臺《關(guān)于違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)追究行政責(zé)任的暫行規(guī)定》；2001年，上海市環(huán)保局和市監(jiān)察委員會出臺《關(guān)于對違反環(huán)保法規(guī)人員追究行政紀(jì)律責(zé)任的若干規(guī)定》等。
1997年以來，我國涌現(xiàn)了像大連、張家港、深圳等一批國家環(huán)保模范城市，這支隊伍正在不斷壯大。這些城市通過加強(qiáng)和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合決策機(jī)制，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，合理配置資源，初步做到了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境“雙贏”的目標(biāo)。
五、建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策法律制度的意義
決策的正確與否與一個國家、民族、政黨、社會成員的前途、命運(yùn)和生活休戚相關(guān)，影響每個社會成員的福祉和命運(yùn)。
政府決策對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生重要影響，決策不當(dāng)或失誤是造成環(huán)境問題的主要原因；政府決策不當(dāng)甚至失誤是環(huán)境污染嚴(yán)重發(fā)生的最為直接和最具作用力的因素。一個愚昧的決策可能污染一條河流，危害一座城市，毀掉一座古城堡，危害遠(yuǎn)比一般刑事犯罪嚴(yán)重。人大常委環(huán)資委主任委員曲格平認(rèn)為，“我們在現(xiàn)代化建設(shè)中，出現(xiàn)了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，影響了現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行，也危害了廣大人民的生活和安全。追其根源，無不是在制定國民經(jīng)濟(jì)的重大政策和規(guī)劃決策時不考慮環(huán)境影響所致�！�
堅持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策是保持可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性措施，而綜合決策法律制度則為綜合決策提供了法律保障。
環(huán)境與發(fā)展綜合決策的實施，是決策者思維方式的轉(zhuǎn)變，是決策制度、決策機(jī)制和決策程序的深刻變革。將環(huán)境與發(fā)展綜合決策上升為一項具有可操作性的法律制度，這是決策方式的重大進(jìn)步，它有利于發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，意義重大。
�。ㄒ唬⿲嵤┚C合決策是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本條件和重要保證。把環(huán)境保護(hù)作為決策的重要內(nèi)容，從源頭落實、貫徹實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護(hù)基本國策。環(huán)保從源頭抓起，最重要的是各級政府、各管理部門、各級領(lǐng)導(dǎo)要依法承擔(dān)起改善環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，牢牢樹立可持續(xù)發(fā)展觀念，實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策。環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，是“經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的原則”在決策層次上的具體化和制度化。實行綜合決策制度，將有效地推進(jìn)我國環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在經(jīng)濟(jì)快速增長時期，如何促使和保證政府決策中的環(huán)境保護(hù)因素得到強(qiáng)化，使政府決策成為“綠色決策”是必須著力和預(yù)先解決的關(guān)鍵問題和難點。
�。ǘ┧窃搭^上防止環(huán)境污染蔓延和生態(tài)破壞的有效措施。
這吸取了先污染后治理、先破壞后保護(hù)的歷史教訓(xùn)。綜合決策由環(huán)境污染事后補(bǔ)救、末端控制的被動反應(yīng)模式向事前預(yù)防、源頭控制的主動行為模式轉(zhuǎn)變。環(huán)境與發(fā)展綜合決策從宏觀上對決策的環(huán)境影響進(jìn)行評估和分析，從根本上解決環(huán)境問題，控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的政策源頭。
�。ㄈ┧钦D(zhuǎn)變決策方式、實行決策科學(xué)化的重要保障
綜合決策要求改變由決策部門單一決策的思維方式，讓經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境各部門甚至社會團(tuán)體、公眾在決策過程中廣泛地參與，由個人決策向群體決策轉(zhuǎn)變，由某部門參與決策向各部門參與決策、轉(zhuǎn)變。綜合決策要從單純依靠領(lǐng)導(dǎo)的明智、才能走向依靠制度的約束和法制的保障。該制度對國家政府機(jī)關(guān)及其首長的決策方式、決策程序提出了具有法律約束力的明確要求。它使決策更加綜合化、民主化、科學(xué)化。
（四）轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊陌l(fā)展觀
從單一發(fā)展觀即由國民生產(chǎn)總值（GNP）統(tǒng)帥一切的發(fā)展觀到強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)-社會-生態(tài)三維復(fù)合發(fā)展觀。
傳統(tǒng)的發(fā)展觀念主要是以國民生產(chǎn)總值的增長為主要指標(biāo)，以工業(yè)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)增長。盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，造成了資源的巨大浪費(fèi)，導(dǎo)致了生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染的嚴(yán)重問題。這種發(fā)展觀念導(dǎo)致了決策的失敗或失誤�？沙掷m(xù)發(fā)展的決策觀，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與人口、資源、環(huán)境統(tǒng)籌兼顧，不但要考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮環(huán)境效益和社會效益。
（五）環(huán)境與發(fā)展綜合決策它標(biāo)志著政府決策由社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單維價值取向決策向社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)多維價值取向決策的轉(zhuǎn)變。
1978年-2000年我國經(jīng)濟(jì)年均增長9.5%，目前，我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)相當(dāng)大，在世界居第6位。在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“一枝獨(dú)秀”，舉世矚目，但也不能忘記經(jīng)濟(jì)增長背后的沉重的環(huán)境和資源代價。如果將這個增長過程中的環(huán)境破壞和資源損耗的損失扣除，得到一個“絕色國內(nèi)生產(chǎn)總值”（GGDP），真正有效的國內(nèi)生產(chǎn)總值要比現(xiàn)在的數(shù)值減少3.7%左右。
1995年中國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全部環(huán)境成本（自然資源的耗減，生態(tài)破壞和污染損失）約為2199.38億元，約占中國當(dāng)年GDP的3.7%（國內(nèi)生產(chǎn)凈值NDP的4.2%）。換句話說，1995年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3.7%（NDP的4.2%）是以犧牲自然（資源、環(huán)境）為代價取得的。
（六）綜合決策有利于資源的優(yōu)化配置
把有限的資源進(jìn)行合理的分配和科學(xué)地利用，投入到經(jīng)濟(jì)效益
佳、社會效益好、環(huán)境效益良的地方和項目上去。不上資源浪費(fèi)大、環(huán)境污染嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)效益差的項目。
江澤民同志指出：“綜合決策對環(huán)境的影響極大。實行環(huán)境與發(fā)展綜合決策，是落實環(huán)境保護(hù)基本國策，實施可持續(xù)發(fā)展的重要措施。為此，要從宏觀管理入手，建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，使之規(guī)范化、科學(xué)化，這是各級黨委、政府和各有關(guān)部門的共同任務(wù)。”
�。ㄆ撸┚C合決策有利于降低發(fā)展成本
我國在實現(xiàn)工業(yè)化的過程中，長期實行的是外延型、粗放型、數(shù)量型的經(jīng)濟(jì)模式，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，也付出了自然資源和生態(tài)環(huán)境的巨大代價。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本高于世界平均值，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。傳統(tǒng)決策中沒有或很少考慮到環(huán)境因素、資源價值，對自然資源進(jìn)行掠奪式開發(fā)、利用，無限制的從環(huán)境中掠奪資源和大量向環(huán)境排泄廢棄物，造成了資源的巨大浪費(fèi)和環(huán)境的嚴(yán)重污染，大大增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本。綜合決策考慮到環(huán)境因素、資源價值，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合利用，有利于降低發(fā)展成本。
武漢大學(xué)·蔡守秋 華東理工大學(xué)法律系·莫神星
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