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長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用的立法思考
[摘 要]： 實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域水資源的可持續(xù)利用，關(guān)系到長(zhǎng)江流域和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展本文從目前長(zhǎng)江流域水資源的危機(jī)和立法現(xiàn)狀談起，闡述了制定《長(zhǎng)江法》和完善長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)法律制度體系的必要性，初步建構(gòu)了其體系，從管理體制、水權(quán)交易、污染防治等方面提出了立法建議。
[關(guān)鍵詞] ：流域管理，水資源保護(hù)，水權(quán)交易，《長(zhǎng)江法》
近年來，長(zhǎng)江流域水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，已經(jīng)出現(xiàn)了因不合理開發(fā)利用長(zhǎng)江流域水資源而嚴(yán)重影響整個(gè)流域乃至全國(guó)可持續(xù)發(fā)展的問題。國(guó)內(nèi)許多專家、學(xué)者紛紛建議制定《長(zhǎng)江法》，如中國(guó)社科院法學(xué)所的馬驤聰先生曾撰文呼吁應(yīng)“研究制定專門的《長(zhǎng)江法》，對(duì)流域的開發(fā)、利用、保護(hù)作出全面系統(tǒng)的法律規(guī)定”。1999年末，《半月談》等多家新聞刊物先后登載了“全國(guó)人大正醞釀制訂《長(zhǎng)江法》、《黃河法》，以保護(hù)長(zhǎng)江、黃河流域的生態(tài)環(huán)境”的消息。 2002年8月29日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《水法》進(jìn)行了修訂，明確了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，流域管理的地位和職責(zé)，進(jìn)一步為《長(zhǎng)江法》的制定提供了法律及理論基礎(chǔ)。
一、 長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用進(jìn)行立法的必要性：
社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的核心是自然資源的可持續(xù)利用，水資源既是人類社會(huì)生存和發(fā)展不可替代的自然資源，又是生態(tài)和環(huán)境的基本要素。長(zhǎng)江流域地處亞熱帶，降水充沛，是我國(guó)水資源豐富地區(qū)之一，良好的水資源條件為長(zhǎng)江流域的發(fā)展提供了自然物質(zhì)基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來，長(zhǎng)江流域的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、文化教育和科學(xué)技術(shù)等方面都是我國(guó)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用，可定義為：既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需求能力構(gòu)成危害的水資源利用方式 ，不僅指長(zhǎng)江流域水資源作為生產(chǎn)資料的開發(fā)、利用、節(jié)約、管理，還包括作為環(huán)境價(jià)值的水環(huán)境保護(hù)，防治污染，防治水害等。長(zhǎng)江流域水資源的可持續(xù)利用是長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
�。ㄒ唬╅L(zhǎng)江流域水資源面臨嚴(yán)重危機(jī)：
一方面，長(zhǎng)江流域水環(huán)境狀況惡化，并且影響人均水資源量下降。長(zhǎng)江流域受水體污染與水面積縮小等不利因素的影響，削弱了水資源承載力，生態(tài)環(huán)境日益脆弱。主要表現(xiàn)為：區(qū)域性、階段性缺水嚴(yán)重，湖泊萎縮，濕地生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，水土流失嚴(yán)重，航運(yùn)船舶和工廠企業(yè)產(chǎn)生的大量污染物質(zhì)更使長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。
由于流域內(nèi)水資源時(shí)空分布不均，供水水質(zhì)受到嚴(yán)重污染的威脅，使得長(zhǎng)江流域部分地區(qū)出現(xiàn)水資源緊缺，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。水資源與生態(tài)環(huán)境相互作用、相互影響，已經(jīng)成為長(zhǎng)江流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的兩大制約性因素。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口的增加，水量豐沛的長(zhǎng)江流域人均水資源量呈減少之勢(shì)。2003年《公報(bào)》顯示，去年長(zhǎng)江流域人均水資源量已降至2100多立方米，只有世界人均水資源量的1／4.長(zhǎng)江水利委員會(huì)的調(diào)查表明，長(zhǎng)江流域有59座城市存在水源型缺水、工程型缺水和水質(zhì)型缺水。
另一方面，長(zhǎng)江流域中、下游平原區(qū)洪、澇災(zāi)害頻繁。由于長(zhǎng)江中、下游平原區(qū)地面高程普遍低于洪水位數(shù)米至十?dāng)?shù)米，每當(dāng)大汛來臨，防御洪、澇災(zāi)害的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，遇大洪水就會(huì)發(fā)生不同程度的水災(zāi)，是長(zhǎng)江流域洪澇災(zāi)害最集中、最嚴(yán)重、最頻繁的地區(qū)。在本世紀(jì)內(nèi)就發(fā)生過1931、1935、1949、1954和1998年5次嚴(yán)重的洪水災(zāi)害， 每次洪水災(zāi)害人民生產(chǎn)財(cái)產(chǎn)都受到巨大損失，災(zāi)區(qū)的生態(tài)與環(huán)境遭受嚴(yán)重的創(chuàng)傷，往往數(shù)年還難以恢復(fù)元?dú)�，長(zhǎng)江中下游洪災(zāi)已成為我國(guó)心腹之患。1998年1月1日起施行的《防洪法》，雖然不夠完善卻也為1998年抗洪提供了重要保障，也讓我們看到了立法進(jìn)行事前防御的重要性。
中國(guó)入世以后，長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境也會(huì)面臨一些新的問題。中國(guó)入世和中國(guó)西部大開發(fā)戰(zhàn)略勢(shì)必會(huì)加速長(zhǎng)江流域，特別是長(zhǎng)江中上游的開放和開發(fā)，如國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的西氣東送、西電東送、南水北調(diào)、三峽工程等重大工程，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體上看，對(duì)長(zhǎng)江流域的可持續(xù)發(fā)展肯定是有利的，但每一項(xiàng)重大工程都會(huì)給長(zhǎng)江流域帶來新的嚴(yán)重的資源和環(huán)境問題。要徹底解決這些問題，必須加強(qiáng)水資源管理，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。在依法治國(guó)的今天，任何一項(xiàng)管理工作都必須有法可循，通過建立法律、法規(guī)保障水資源的合理開發(fā)，科學(xué)配置，優(yōu)化調(diào)度，高效利用是極其重要而又有效的措施，法律以其特有的規(guī)范性、概括性、普遍性、強(qiáng)制性發(fā)揮著其它手段和措施所不具備的作用，成為國(guó)家保護(hù)長(zhǎng)江流域水資源的有力武器。
�。ǘ╆P(guān)于國(guó)外水資源流域管理的立法經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)借鑒的必要性：
自然界水循環(huán)的突出特點(diǎn)是流域性，其形成、運(yùn)動(dòng)和變化具有明顯的流域規(guī)律性。水資源的這種流動(dòng)性和流域性，決定了水資源按流域統(tǒng)一管理的必然性，依據(jù)水資源的流域特性，發(fā)展以自然流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一管理模式，正為世界上越來越多的國(guó)家所認(rèn)識(shí)和采用。美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的流域立法經(jīng)驗(yàn)具有代表性，值得我們研究和借鑒。
以美國(guó)為例，田納西河是美國(guó)東南部俄亥俄河的最大支流，長(zhǎng)約1450km，涉及美國(guó)7個(gè)州。在實(shí)施《田納西河流域管理局法》之前，該河流域淤沙沉積，土地嚴(yán)重沙漠化，生態(tài)資源被盲目掠奪，經(jīng)常發(fā)生洪澇災(zāi)害，為了開發(fā)和保護(hù)田納西河流域，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福在推行促進(jìn)國(guó)土開發(fā)的新政時(shí)期，將治理和開發(fā)該河流域作為其新政府的一項(xiàng)重點(diǎn)工程，于1933年頒布了《田納西河流域管理局法》，成立了流域管理局。 實(shí)踐說明，建立精簡(jiǎn)、有效、權(quán)力大、有獨(dú)特運(yùn)行機(jī)制的流域管理機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)大河流域水資源有效保護(hù)的關(guān)鍵因素，該法很好的解決了流域水資源的管理體制及其運(yùn)作機(jī)制問題，對(duì)組織、協(xié)調(diào)田納西河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)起到了強(qiáng)有力的法律保障作用。
日本水法體系中最基本的是《河川法》，其立法基本精神，一是強(qiáng)調(diào)流域水資源統(tǒng)一管理。規(guī)定全國(guó)水資源由一個(gè)部門主管，協(xié)調(diào)多個(gè)分管部門。二是強(qiáng)調(diào)了防洪與水資源利用的協(xié)調(diào)。立法目的在于以流域?yàn)閱卧獙?duì)河流進(jìn)行綜合管理，防止河流受到洪水、高潮災(zāi)害影響并維持流水的正常功能，在國(guó)土整治和開發(fā)方面發(fā)揮應(yīng)有作用，以利維持公共安全、增進(jìn)公共福利。 自1964年頒布以來，多次修改，有效保障了日本的河川管理，很值得我們借鑒。
類似的還有美國(guó)的《下科羅拉多河管理法》，西班牙的《塔霍-賽古拉河聯(lián)合用水法》，英國(guó)的《流域管理?xiàng)l例》等。另外還有大量流域管理的規(guī)定分散在各個(gè)有關(guān)的水法規(guī)中，如1968年歐洲議會(huì)通過的《歐洲水憲章》、英國(guó)的《水法》、法國(guó)的《水法》、西班牙的《水法》等。
以上國(guó)外有關(guān)水資源管理和開發(fā)利用的立法經(jīng)驗(yàn)，特別是流域水資源統(tǒng)一管理， 全國(guó)水資源由一個(gè)部門主管，防洪與水資源利用的協(xié)調(diào)，流域水資源的管理體制及其運(yùn)作機(jī)制等，值得我國(guó)長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用進(jìn)行立法時(shí)借鑒。
（三）我國(guó)水資源保護(hù)立法的狀況和長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用進(jìn)行立法的必要性：
我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)水資源
保護(hù)的法律主要有五部：《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》，（配套法規(guī)條例如《防汛條例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《淮河流域水污染防治條例》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等）。2001年10月25日作為行政法規(guī)頒布的《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，比較具體規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)長(zhǎng)江干流采砂管理的管理與監(jiān)督職責(zé)，但目前為止，尚沒有針對(duì)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)形成具體完善的法律體系，國(guó)家只是在《防洪法》與《河道管理?xiàng)l例》等單項(xiàng)法律、法規(guī)中從各自的側(cè)面明確了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。2002年新修訂的《水法》的最大成就，是強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理，確立了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，奠定了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位，對(duì)于加強(qiáng)以流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一管理提供了根本的法律保障。
以淮河治污為例，在污染已極其嚴(yán)重的情況下，國(guó)務(wù)院頒布第一部流域水污染防治法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》，其法律地位高于地方性法規(guī)，它從全局利益出發(fā)打破條框分割管理，把流域管理納入法治體系，收到了較好的效果。對(duì)于長(zhǎng)江流域而言，應(yīng)該吸取淮河流域水污染事后立法的教訓(xùn)，積極進(jìn)行事前立法防御。目前，我國(guó)有關(guān)水資源保護(hù)的立法中，有些法律規(guī)定還不具體，很少引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，特別對(duì)水利經(jīng)費(fèi)的征收，規(guī)定的還很不夠�；陂L(zhǎng)江在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位以及流域內(nèi)水資源管理實(shí)際與可持續(xù)利用的需要，建議國(guó)家盡快考慮制訂長(zhǎng)江法，形成一個(gè)完善的長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的法律體系。
二、 對(duì)長(zhǎng)江水資源保護(hù)立法的構(gòu)想：
�。ㄒ唬╅L(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的法律體系構(gòu)建：
根據(jù)長(zhǎng)江流域水資源的現(xiàn)狀和要求，建立長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的法律、法規(guī)體系，即長(zhǎng)江法的體系可設(shè)計(jì)為：第一層級(jí)以《憲法》為指導(dǎo)，《憲法》第九條規(guī)定：“……水流……等自然資源，都屬于國(guó)家所有……國(guó)家保障自然資源的合理利用……”，第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。《憲法》是長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的立法總依據(jù)；第二層級(jí)以全國(guó)人大通過的法律《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》為龍頭，前者側(cè)重水環(huán)境保護(hù)，后者側(cè)重水資源保護(hù)，水環(huán)境和水資源是互為因果，互相影響的。另外還包括《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等從水質(zhì)、水管、水土、防洪方面具體維護(hù)水資源的法律。第三層級(jí)即是體現(xiàn)流域管理的《長(zhǎng)江流域水資源管理法》（或稱《長(zhǎng)江法》），還包括有關(guān)長(zhǎng)江流域森林保護(hù)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護(hù)、長(zhǎng)江利用生態(tài)保護(hù)等其他方面綜合的流域開發(fā)利用保護(hù)，這里僅討論長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用的立法保護(hù)，以水資源的可持續(xù)利用為原則。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的立法工作無論是程序上還是力度上都要比淮河流域更高、更大、更深，故建議此法由全國(guó)人大常委會(huì)制定頒布，以示其重要，之后由國(guó)務(wù)院組織有關(guān)部門制定《長(zhǎng)江流域水資源管理法實(shí)施細(xì)則》，各地省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)也可以依據(jù)《長(zhǎng)江流域水資源管理法實(shí)施細(xì)則》結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，分別制定地方性長(zhǎng)江流域水資源管理和利用的法規(guī)，形成比較完整的長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的法律體系。
關(guān)于《長(zhǎng)江法》的結(jié)構(gòu)，可以借鑒日本的《河川法》，它是分為總則、河川管理、關(guān)于河川的費(fèi)用、監(jiān)督、河川審議會(huì)及都道府縣河川審議會(huì)、其他細(xì)則、罰則和附則八部分。有學(xué)者建議分為總則、監(jiān)督管理、流域水資源開發(fā)利用的保護(hù)、流域水污染防治、法律責(zé)任和附則六部分 .我們認(rèn)為，《長(zhǎng)江法》還應(yīng)該具備的內(nèi)容有：?jiǎn)卧O(shè)一章規(guī)定流域機(jī)構(gòu)權(quán)利和職責(zé)范圍，理清流域機(jī)構(gòu)與區(qū)域水行政主管機(jī)構(gòu)的分工。后文將具體談到這個(gè)問題；專章規(guī)定長(zhǎng)江流域的防汛與抗洪。體現(xiàn)貫徹《防洪法》和長(zhǎng)江防汛抗洪的特殊性；我國(guó)也應(yīng)該像《河川法》那樣，對(duì)關(guān)于長(zhǎng)江的費(fèi)用進(jìn)行專章規(guī)定；另外，我國(guó)尚未明確承認(rèn)水資源交易市場(chǎng)，現(xiàn)實(shí)中存在著“黑色水市”，建議在流域水資源開發(fā)利用的保護(hù)這一章中進(jìn)行試點(diǎn)規(guī)定，構(gòu)建水權(quán)交易市場(chǎng)，達(dá)到水資源優(yōu)化配置的目的。
（二） 制定《長(zhǎng)江法》相關(guān)法律規(guī)范的建議：
1、實(shí)行流域管理為主，與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，明確權(quán)責(zé)。
新《水法》修訂頒布前，我國(guó)實(shí)行的是以行政區(qū)域?yàn)橹鞯墓芾眢w制，只是在《防洪法》與《河道管理?xiàng)l例》等單項(xiàng)法律法規(guī)中從各自的側(cè)面明確了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。新《水法》明確了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”，是水資源管理體制發(fā)展上的一個(gè)里程碑。
長(zhǎng)江的流域機(jī)構(gòu)為長(zhǎng)江水利委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)水委”），作為水利部的派出機(jī)構(gòu)成立于1950年2月。目前現(xiàn)狀是由于流域水管理權(quán)力幾乎已被區(qū)域分割完畢，流域管理機(jī)構(gòu)的位置不得不在區(qū)域和行業(yè)的夾縫中尋求。因此，流域管理機(jī)構(gòu)只能被以后的法律、法規(guī)限定在特定區(qū)域（如重要河段、邊界河段）和特定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)（如取水許可的限額以上）。這種制度安排實(shí)際上都在為流域機(jī)構(gòu)找活干，而對(duì)流域水資源開發(fā)利用和管理的調(diào)控起不到實(shí)質(zhì)性作用。盡管流域機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了規(guī)劃管理、省際水事糾紛調(diào)處等職責(zé)和一些單項(xiàng)授權(quán)的管理職責(zé)，但流域機(jī)構(gòu)的地位并沒有本質(zhì)的改變，無法承擔(dān)對(duì)流域水資源進(jìn)行全面管理的職能。 另一方面，與水相關(guān)的利益相關(guān)者沒有能力參與相關(guān)決策，這種決策不能充分反映區(qū)域的、他人的、行業(yè)的和用戶的利益，也難以避免在缺乏有效監(jiān)督下的趨利性，因此流域決策自然失去了執(zhí)行的權(quán)威，從而也驅(qū)使區(qū)域和用戶進(jìn)行自主決策。脫離區(qū)域利益的國(guó)家權(quán)威從來就不可能有效率，所以要使長(zhǎng)水委具有管理權(quán)威，關(guān)鍵是要兼顧區(qū)域利益。一個(gè)可行的觀點(diǎn)是，把長(zhǎng)水委定位為區(qū)域的流域管理機(jī)構(gòu)，而非國(guó)家的下派機(jī)構(gòu)，以各區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)形成一個(gè)區(qū)域利益共同體，這樣就能較好地整合區(qū)域利益，使流域整體利益以及區(qū)域利益在流域管理機(jī)構(gòu)的決策中得到平衡。
根據(jù)日本《河川法》規(guī)定，一級(jí)河流的管理權(quán)限在中央政府，由建設(shè)大臣負(fù)責(zé)。在建設(shè)大臣指定的區(qū)段（“指定區(qū)段”）內(nèi)，可按照政令規(guī)定，交給所在的都、道、府、縣知事辦理。一級(jí)河流的支流為二級(jí)河流，其管理者為管轄該河流區(qū)段的都道府縣知事。 日本的二級(jí)行政區(qū)劃分為都道府縣，相當(dāng)于我國(guó)省級(jí)行政區(qū)。二級(jí)行政區(qū)以下再分為市、町、村三級(jí)，相當(dāng)于我國(guó)的市（縣）、鄉(xiāng)、村三級(jí)。
流域與區(qū)域在水管理職責(zé)上的最佳結(jié)合點(diǎn)應(yīng)是流域管理機(jī)構(gòu)代表流域水環(huán)境資源整體公益，履行宏觀規(guī)劃、決策、分配、監(jiān)督、協(xié)調(diào)職權(quán)職責(zé)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)流域整體利益最大化，重在公益。區(qū)域政府代表區(qū)域利益，履行區(qū)域范圍的規(guī)劃、決策、分配、執(zhí)行、處理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職權(quán)職責(zé)，其目標(biāo)是在實(shí)現(xiàn)區(qū)域水環(huán)境資源利益最大化，基于水環(huán)境資源利用的經(jīng)濟(jì)利益最大化，重在私益。二者必須同步協(xié)調(diào)實(shí)施，使事務(wù)管理權(quán)與財(cái)力支配權(quán)相對(duì)應(yīng)。由于我國(guó)區(qū)域內(nèi)的各層級(jí)行政區(qū)域間有隸屬關(guān)系，上級(jí)政府可以通過行政調(diào)撥等非經(jīng)濟(jì)手段導(dǎo)致不同區(qū)域在用水上的不平等，保障微觀用水權(quán)利也須借助流域管理機(jī)構(gòu)。在大多數(shù)水資源管理效率高的國(guó)家，一個(gè)共同特點(diǎn)是：區(qū)域用水管理由區(qū)域承擔(dān)，資源配置和水環(huán)境保護(hù)等職責(zé)由反映流域整體利益的部門承擔(dān)，經(jīng)營(yíng)職能由企業(yè)承擔(dān)。
由此長(zhǎng)水委的主要職權(quán)應(yīng)有：對(duì)地區(qū)性水利設(shè)施進(jìn)
行指導(dǎo)監(jiān)督服務(wù)，負(fù)責(zé)制定長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的規(guī)劃和計(jì)劃、總量控制計(jì)劃、污染防治計(jì)劃、供水計(jì)劃、防御洪水方案等，定期做流域水質(zhì)檢測(cè)，對(duì)取水、排污等有許可權(quán)，對(duì)跨行政區(qū)的水污染糾紛、用水糾紛等有處理權(quán)，應(yīng)盡早確立必要的行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)，另外還有依法收費(fèi)（稅）用以養(yǎng)水的權(quán)利等。21世紀(jì)的長(zhǎng)江水利委員會(huì)應(yīng)該結(jié)合中國(guó)國(guó)情并借鑒美國(guó)田納西流域管理委員會(huì)（TVA）的一些職能體系：強(qiáng)有力的行政管理體系；堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)事業(yè)體系；高水平的科研、咨詢體系；多層次的金融、財(cái)政物質(zhì)支撐體系；完善的工程立項(xiàng)審查、建設(shè)管理、質(zhì)量監(jiān)督體系；對(duì)災(zāi)害的預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和搶險(xiǎn)救助體系等。
2、建立健全水資源的市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用。
《長(zhǎng)江法》應(yīng)當(dāng)貫徹水量與水質(zhì)管理并重，開發(fā)與節(jié)約并舉的政策，可在《長(zhǎng)江法》中流域水資源開發(fā)利用這一章對(duì)現(xiàn)有水權(quán)制度進(jìn)行一些創(chuàng)新。我國(guó)水權(quán)制度存在很多缺陷，限于篇幅這里無法系統(tǒng)闡述，僅論述一下構(gòu)建水權(quán)市場(chǎng)的問題，尤其在南水北調(diào)中具有重要意義。
水資源的短缺除了自然原因，更主要的在于對(duì)水資源的開發(fā)管理的低水平和水資源的市場(chǎng)機(jī)制不健全。我國(guó)憲法雖然規(guī)定了水資源的所有權(quán)以及與用益物權(quán)相似的非所有人對(duì)于水資源的使用權(quán)、收益權(quán)，但并未將這種權(quán)利明確定性為用益物權(quán)，更未見使用和界定“水權(quán)”這一法律概念。 多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，按照現(xiàn)代各國(guó)水法的一般規(guī)定，水權(quán)即為依法對(duì)于地面水和地下水取得使用或收益的權(quán)利。 根據(jù)此定義，一方面，水權(quán)是獨(dú)立于水資源所有權(quán)的一項(xiàng)法律制度；另一方面，水權(quán)是水資源的非所有人依照法律的規(guī)定或合同的約定所享有的對(duì)水資源的使用或收益權(quán)。我們把水權(quán)定位為用益物權(quán)，為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以在市場(chǎng)主體之間進(jìn)行交換，也可以依法作為抵押、入股、出租的標(biāo)的。如此一來，就為利用市場(chǎng)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源分配提供了必要的前提條件，一舉打破了水資源禁止流轉(zhuǎn)而造成的市場(chǎng)禁錮。
我國(guó)中央政府通過行政命令在垂直的企業(yè)管理模式中配置水資源總量已經(jīng)過分龐大。國(guó)家（這個(gè)超級(jí)企業(yè)）配置水資源的效率已經(jīng)非常低下，我國(guó)水權(quán)制度變遷的方向應(yīng)當(dāng)是由市場(chǎng)配置水資源，國(guó)家只負(fù)責(zé)初始分配。2000年11月24日，浙江省東陽市同意以人民幣2億元一次性把東陽橫錦水庫的每年4999.9萬立方米的永久用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市，義烏負(fù)責(zé)向東陽供水方支付當(dāng)年實(shí)際供水0.1元/立方米的綜合管理費(fèi) ，形成了一個(gè)雙贏的局面。舉世矚目的南水北調(diào)工程將根據(jù)每個(gè)城市的需水量按比例確定相應(yīng)的股權(quán)進(jìn)行投資，說明我國(guó)在加強(qiáng)水資源經(jīng)濟(jì)管理上加大了力度，向市場(chǎng)化邁出了一大步，但立法上相對(duì)于實(shí)踐卻顯得滯后了許多。
對(duì)于合法完善的水權(quán)市場(chǎng)而言，政府只須規(guī)定相應(yīng)的交易規(guī)則即可，就我國(guó)現(xiàn)狀來說，目前只能是一種過渡時(shí)期的“準(zhǔn)市場(chǎng)”，表現(xiàn)在：水價(jià)不可能完全由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來決定，多種水功能中只有能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的部分才能進(jìn)入市場(chǎng)，不同地區(qū)、不同用戶之間的經(jīng)濟(jì)差別很大，難以完全進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)等。因此構(gòu)建水權(quán)市場(chǎng)過程中，我們應(yīng)注意：為確保水權(quán)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，長(zhǎng)江水利委員會(huì)需要應(yīng)用法律、法規(guī)、條例等形式對(duì)水權(quán)交易主體、水權(quán)分配制度、交易制度、價(jià)格制度加以保證，負(fù)責(zé)制定整個(gè)流域的水權(quán)分配方案并采取一定方式將水權(quán)分配或出讓給各個(gè)供水經(jīng)營(yíng)單位；水權(quán)分配完成后，負(fù)責(zé)制定各水權(quán)交易主體進(jìn)行水權(quán)交易的規(guī)則，負(fù)責(zé)改善流域公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，提供有關(guān)水資源信息，組織各供水公司之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易，并負(fù)責(zé)監(jiān)督交易的執(zhí)行。隨著水資源市場(chǎng)的完善，長(zhǎng)水委可以進(jìn)一步減少對(duì)水權(quán)交易的干預(yù)。
3、加強(qiáng)長(zhǎng)江流域水污染防治，特別是船舶水污染防治。
關(guān)于水污染防治，現(xiàn)有的《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《河道管理?xiàng)l例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等較詳細(xì)的規(guī)定了排污收費(fèi)制度、水資源費(fèi)征收制度等，《水利產(chǎn)業(yè)政策》提出了建立水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。各流域水污染狀況有自己的特點(diǎn)，應(yīng)以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行治理。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔L(zhǎng)江是橫貫我國(guó)東西水上運(yùn)輸?shù)拇髣?dòng)脈，其航運(yùn)業(yè)十分發(fā)達(dá)，但也給長(zhǎng)江水域和周圍環(huán)境造成了污染和破壞，據(jù)保守估計(jì)，長(zhǎng)江船舶垃圾每年生產(chǎn)量達(dá)18.4萬多噸 ，長(zhǎng)江上每發(fā)生的一次海損事故往往就是一次嚴(yán)重的水污染事故。
目前我國(guó)《水污染防治法》將船舶水污染事故處理的權(quán)利授予了航政部門，而航政部門的處理僅限于船舶本身，對(duì)水資源污染的影響范圍，水質(zhì)跟蹤監(jiān)測(cè)，事故通報(bào)以及其他應(yīng)急處理措施都還沒形成一個(gè)有效機(jī)制，既沒有建立必要的程序，又沒有建立處理經(jīng)費(fèi)渠道，因?yàn)槌链瑢?duì)船主的損失已經(jīng)很嚴(yán)重，其根本無法獨(dú)自負(fù)擔(dān)處理費(fèi)用。建議此類流域性污染，《長(zhǎng)江法》應(yīng)作出全面的規(guī)定，明確長(zhǎng)江水利委員會(huì)對(duì)事故的管理權(quán)限，長(zhǎng)水委和長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局可以利用流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)視監(jiān)測(cè)，采取應(yīng)急措施，另一方面，參考國(guó)際上通行的做法，通過營(yíng)運(yùn)船舶共同交納事故保險(xiǎn)費(fèi)用來保證事故處理費(fèi)用。
<> 4、開征長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的水利經(jīng)費(fèi)，解決流域水資源保護(hù)可持續(xù)發(fā)展經(jīng)費(fèi)問題。目前，在國(guó)外對(duì)流域水資源保護(hù)和管理，大都征收有關(guān)水利經(jīng)費(fèi)，專門用于流域水資源保護(hù)和管理的費(fèi)用。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，流域水資源保護(hù)和管理的費(fèi)用由國(guó)家統(tǒng)一撥付。由國(guó)家單向解決流域水資源保護(hù)和管理的費(fèi)用問題，不能滿足今后長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)可持續(xù)發(fā)展問題。《長(zhǎng)江法》中可效仿日本《河川法》進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定水利費(fèi)用的征收是很有必要的。由于河流是公共財(cái)產(chǎn)，管理的最終目的是減少在公共財(cái)產(chǎn)使用中產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性，因此建立相關(guān)賠償制度至關(guān)重要，這也是我國(guó)水法規(guī)中最為欠缺的地方。
在這方面，我國(guó)臺(tái)灣《水利法》有關(guān)水利經(jīng)費(fèi)的規(guī)定，也可值得我們借鑒。臺(tái)灣《水利法》規(guī)定了水利經(jīng)費(fèi)的征收，包括“征收水利權(quán)費(fèi)、河工費(fèi)、防洪受益費(fèi)三種�！蓖瑫r(shí)規(guī)定經(jīng)費(fèi)的具體征收辦法即：“水權(quán)費(fèi)即向水權(quán)人按年征收之費(fèi)，水權(quán)費(fèi)的征收，農(nóng)業(yè)工業(yè)用水以每分鐘1立方公尺的供水量為起點(diǎn)，水力用水以每秒鐘1立方公尺的供水量為起點(diǎn)。水權(quán)費(fèi)的征收期間，公共給水、工業(yè)用水、水力用水及其他用水每年一次，農(nóng)業(yè)用水視生產(chǎn)物的收獲，得每年分為兩次。”1河工費(fèi)即向來往船舶按季或按次征收之費(fèi)。河工費(fèi)的征收期間，登記的船舶全年通行的按年定期征收；非全年通行的，按季定期征收。防洪受益費(fèi)即向防洪受益人分期征收之費(fèi)。政府因辦理及維持防洪工程，得向收益者分別輕重征收防洪受益費(fèi)等。2
根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)制定《長(zhǎng)江流域水利經(jīng)費(fèi)征收辦法》，對(duì)利用長(zhǎng)江流域水資源獲得利益的單位和個(gè)人征收水利經(jīng)費(fèi)，包括長(zhǎng)江水資源使用費(fèi)、船舶通行費(fèi)、防洪受益費(fèi)等，《辦法》應(yīng)具體規(guī)定征收水利經(jīng)費(fèi)的情況、征收范圍、數(shù)量、時(shí)間、用途等。水利經(jīng)費(fèi)取之于民，用之于民，須�？顚Ｓ�，專門用于長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)事業(yè)，解決長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)可持續(xù)發(fā)展經(jīng)費(fèi)問題。對(duì)于長(zhǎng)江流域的管理費(fèi)原則上由國(guó)家負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)江所在區(qū)域也需根據(jù)情況進(jìn)行繳納貼補(bǔ)。
5、完善長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的法律責(zé)任。
法律責(zé)任是法律得以執(zhí)行實(shí)施的必要保證，否則
會(huì)削弱其執(zhí)行力。應(yīng)對(duì)《長(zhǎng)江法》中規(guī)定的不執(zhí)行各種法定的義務(wù)及對(duì)法定的權(quán)利侵犯，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施和賠償措施。包括違反流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、違反水權(quán)交易應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、造成長(zhǎng)江流域水污染應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、違反開征長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的水利經(jīng)費(fèi)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。承擔(dān)法律責(zé)任的形式應(yīng)為：行政處分、停止侵害、限期改正、情節(jié)嚴(yán)重，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、罰款、賠償損失、情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法承擔(dān)刑事責(zé)任。從而真正發(fā)揮法律的功能，同時(shí)要建立跨行政區(qū)域糾紛處理的條款等。
綜上所述，促進(jìn)長(zhǎng)江流域水資源可持續(xù)利用不僅關(guān)系到長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也是關(guān)系到國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大事，必須建立和完善長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的法律體系，制定和完善《長(zhǎng)江流域水資源管理法》（或稱《長(zhǎng)江法》）建立長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)法律制度，促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域水資源開發(fā)、保護(hù)和可持續(xù)利用。
廈門大學(xué)法學(xué)院·盧炯星 侯帆
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