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關(guān)于我國(guó)環(huán)保法中年檢測(cè)的幾點(diǎn)意見(jiàn)
摘 要：我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保法中的年檢測(cè)制度由環(huán)境檢查制度與環(huán)境監(jiān)測(cè)制度構(gòu)成。該制度與我國(guó)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀存在某些不適應(yīng)之處，已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境檢測(cè)制度的顯然弊病。我國(guó)應(yīng)采取適宜的對(duì)策加以應(yīng)對(duì)，以便加強(qiáng)后我國(guó)的環(huán)境檢測(cè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：我國(guó)，環(huán)保法，年檢測(cè)
改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快，環(huán)境問(wèn)題逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所面臨的最重大課題之一。在這種情況下，黨和政府先后提出了“可持續(xù)發(fā)展觀”與“科學(xué)發(fā)展觀”，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)進(jìn)行了適時(shí)地引導(dǎo)。然而，另一方面，由于法律制度方面的障礙，無(wú)論是“可持續(xù)發(fā)展觀”還是“科學(xué)發(fā)展觀”，都沒(méi)有在實(shí)踐中得到很好的貫徹和實(shí)施，我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題依舊極為突出和嚴(yán)峻。在這種情況下，探討我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的制度障礙，尋求排除這些障礙的應(yīng)對(duì)策略，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言，無(wú)疑將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我們以為，我國(guó)環(huán)保法所確立的年檢測(cè)制度便是當(dāng)前影響我們貫徹和實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展觀”與“科學(xué)發(fā)展觀”的重要制度障礙之一�；诖耍覀償M就我國(guó)環(huán)保法中的年檢測(cè)制度淺加論析，以求為我國(guó)環(huán)保法的完善及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展略盡微力！
一、我國(guó)環(huán)保法中的現(xiàn)行年檢測(cè)制度及其弊病分析
我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查的單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料……”[1] “國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立監(jiān)測(cè)制度，制定監(jiān)測(cè)規(guī)范，會(huì)同有關(guān)部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理。公國(guó)務(wù)院和水果內(nèi)、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。”[2] 據(jù)此，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保法中的年檢測(cè)制度是由環(huán)境檢查制度與環(huán)境監(jiān)測(cè)制度組成的。所謂環(huán)境檢查制度，就是指由環(huán)保主管部門及其他的相關(guān)職權(quán)部門依照法定的職權(quán)與程序，并按照相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污染物排放單位或個(gè)人的排污情況進(jìn)行檢查的制度。而所謂環(huán)境監(jiān)測(cè)制度則是指特定的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依法定權(quán)限和程序，按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對(duì)對(duì)影響人類和其他生物生存和發(fā)展的環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行監(jiān)視性測(cè)定的制度。[3] 目前，我國(guó)的年檢測(cè)是以環(huán)境檢測(cè)為主的，在此基礎(chǔ)上，由法定的環(huán)保職能部門每年不定期地對(duì)本區(qū)域內(nèi)的排污單位和個(gè)人的排污狀況進(jìn)行執(zhí)法檢查。我們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境年檢測(cè)制度存在以下幾個(gè)方面的明顯弊�。�
�。ㄒ唬┠隀z測(cè)的對(duì)象不包括個(gè)人
《環(huán)境保護(hù)法》第11條在規(guī)定環(huán)境檢查制度時(shí)，僅規(guī)定環(huán)保主管行政部門有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行檢查，并且也只規(guī)定了排污單位對(duì)檢查進(jìn)行配合的義務(wù)，然而，卻沒(méi)有規(guī)定對(duì)排污的個(gè)人進(jìn)行檢查，也沒(méi)有為排污個(gè)人在配合檢查方面設(shè)置任何任務(wù)。我們認(rèn)為，這是我國(guó)環(huán)保法年檢測(cè)制度的一個(gè)重要缺陷。這是因?yàn)�，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，個(gè)人也已經(jīng)成為我國(guó)污染物排放的一類重要主體，例如，城市中的各類小地?cái)偟臄傊�、農(nóng)村養(yǎng)殖戶、機(jī)動(dòng)車的駕駛員等等，這些個(gè)人所排放的污染物也正在日益影響著我國(guó)的環(huán)境。然而，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境年檢測(cè)制度卻并不適用于這些對(duì)象。我們認(rèn)為，這在客觀上縱容甚至刺激了某些排污個(gè)人的排污行為，是我國(guó)環(huán)境年檢測(cè)制度的一個(gè)重大失誤。
�。ǘ┠隀z測(cè)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于落后
我國(guó)環(huán)保行政主管部門在對(duì)排污單位進(jìn)行檢測(cè)時(shí)必須依據(jù)相關(guān)部門制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行，但由于在環(huán)境立法指導(dǎo)思想方面的滯后性等多重因素的制約，我國(guó)的很多環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都無(wú)法適應(yīng)環(huán)境檢測(cè)的需要。例如，在城市區(qū)域噪聲排放方面，我國(guó)迄今還在適用1982年制定的《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》；而在企業(yè)噪聲排放方面，我國(guó)迄今也還在適用1980年制定的《工業(yè)企業(yè)噪聲衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》……。而這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)由于制定于上個(gè)世紀(jì)80年代初，僅與我國(guó)當(dāng)時(shí)環(huán)境問(wèn)題的狀況相適應(yīng)，因此，現(xiàn)在依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行年檢測(cè)，不僅會(huì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，無(wú)法使排污主體得到本應(yīng)有的懲治，且也極易使人們對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的力度產(chǎn)生懷疑。這已成我國(guó)環(huán)境年檢測(cè)的又一個(gè)弊病。
�。ㄈ┰谪�(zé)任承擔(dān)上重罰款輕防范
從實(shí)踐方面來(lái)看，我國(guó)環(huán)保行政主管部門在依據(jù)檢測(cè)結(jié)果追究相關(guān)責(zé)任者的法律責(zé)任時(shí)，往往都將罰款作為首選，因?yàn)檫@樣不僅可以使違法排污者受到懲戒，還可以增加國(guó)家的財(cái)政收入。[4] 這樣一來(lái)，很多企業(yè)只要一次性繳足罰款，就可以“一勞永逸”，從而導(dǎo)致不少排污大戶能夠隨心所欲。這種在責(zé)任承擔(dān)上的重罰款而輕防范的做法，不僅不利于防治環(huán)境污染，且極有可會(huì)放縱企業(yè)排污，加重環(huán)境污染。
�。ㄋ模﹫�(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)法人員素質(zhì)較低
當(dāng)前，由于沒(méi)有國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置法的規(guī)定，我國(guó)在環(huán)保的機(jī)構(gòu)設(shè)置上極不健全。目前，“在全省一級(jí)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)中有近半仍歸口建設(shè)部門，地市一級(jí)則更多�！盵5] 而這一點(diǎn)不僅使我國(guó)環(huán)境年檢測(cè)缺乏必要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并直接影響了我國(guó)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。此外，在我國(guó)某些環(huán)保機(jī)構(gòu)特別是地方環(huán)保機(jī)構(gòu)在進(jìn)人問(wèn)題上，由于把關(guān)不嚴(yán)，或屈從于各級(jí)政府的人事安排（如在本單位安排某些軍隊(duì)專業(yè)干部等），使許多不懂業(yè)務(wù)、文化程度不高的人進(jìn)入了環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。這些人員由于不熟悉環(huán)境法律規(guī)定且缺乏必要的行政執(zhí)法素養(yǎng)和能力，在執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)某些具體案件，或隨心所欲，或憑個(gè)人利害去處理，或相互推諉，使違法執(zhí)法、執(zhí)法不當(dāng)或怠于執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。[6] 這一問(wèn)題的存在也成為影響我國(guó)環(huán)境年檢測(cè)公正性和及時(shí)性的重要因素。
二、完善我國(guó)環(huán)境年檢測(cè)制度的對(duì)策建議
針對(duì)以上我國(guó)環(huán)保法中現(xiàn)行的年檢測(cè)制度的上述弊病，我們提出以下幾個(gè)方面的相應(yīng)對(duì)策建議：
（一）修改《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于年檢測(cè)主體的規(guī)定
具體而言，應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第14條的規(guī)定，將“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查的單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料……”的規(guī)定修改為“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位或個(gè)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查的單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料……”。這是完善我國(guó)環(huán)保法中的年檢測(cè)制度的立法客觀需要。
�。ǘ┻m時(shí)更新現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)
針對(duì)不少環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯落后于我國(guó)環(huán)境保護(hù)需要的現(xiàn)狀，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)清理，制定新的、適合我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)際需要的、相對(duì)更為嚴(yán)苛的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并廢止那些已經(jīng)不利于我國(guó)環(huán)境保護(hù)而失去實(shí)際意義或意義不大的標(biāo)準(zhǔn)，以便提高國(guó)家對(duì)污染物排放的要求，使環(huán)保行政主管部門能夠依據(jù)更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)排污企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行年檢測(cè)。這不僅是適應(yīng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)的需要，也是完善我國(guó)環(huán)境年檢測(cè)制度的需要。
（三）在責(zé)任的承擔(dān)上，要更注重某些防范性的懲治措施
具體到環(huán)保行政主管部門依據(jù)檢測(cè)結(jié)果確定排污主體的責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)盡可能地多重視并采取那些更易防范環(huán)境污染的懲治措施，例如責(zé)任停產(chǎn)整治、限期治理等等，對(duì)于那些嚴(yán)重違反環(huán)保法的規(guī)定，造成重大環(huán)境事故的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依法提交司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，而不能“以罰代刑”，偏袒或放縱相關(guān)責(zé)任主體。
�。ㄋ模┲鸩浇∪覈�(guó)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法者的素質(zhì)和能力建設(shè)
除以上幾個(gè)方面的具體對(duì)策之外，我們認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)逐步健全我國(guó)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法能力。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制，以環(huán)境執(zhí)法效率和質(zhì)量的高低作為對(duì)環(huán)境管理工作人員進(jìn)行考核與獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法人員的教育與培訓(xùn)，使其具備環(huán)境執(zhí)法所必備的素質(zhì)要求。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這也是加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境年檢測(cè)，保護(hù)和改善我國(guó)環(huán)境，以加促我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的需要。
注釋：
[1]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第14條
[2]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第11條。
[3]參見(jiàn) 肖海軍 編著《環(huán)境保護(hù)法實(shí)例說(shuō)》，湖南人民出版社，1999年版，第73頁(yè)。
[4]更為重要的是，罰款往往還會(huì)與執(zhí)法者的獎(jiǎng)金等相掛鉤。
[5]參見(jiàn) 金瑞林 主編：《中國(guó)環(huán)境法》，法律出版社，1998年版，第34頁(yè)。
[6]劉長(zhǎng)秋、徐寧：《當(dāng)前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法的障礙分析》，《安徽法學(xué)》，2001年第5期。
上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所·韓建軍 鄭傳音
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