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國外加強(qiáng)環(huán)境法實(shí)施和執(zhí)法能力建設(shè)的努力
摘要：在20世紀(jì)60~70年代，多數(shù)國家把環(huán)境法制工作的重點(diǎn)放在立法上，且只有美、日等少數(shù)國家環(huán)境法的權(quán)威較大，在環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境訴訟方面更是如此。在許多國家，特別是在發(fā)展中國家，環(huán)境法常常給人一種“軟法”的印象，環(huán)保部門、法院等執(zhí)法機(jī)關(guān)對環(huán)境法的實(shí)施很不得力。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，環(huán)境法發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)是各國紛紛加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境法規(guī)的有效實(shí)施和遵守、環(huán)境法實(shí)施能力和執(zhí)法效率的迅速提高。由于對環(huán)境執(zhí)法的重視，許多國家改變了環(huán)境法的“軟法”、“軟指標(biāo)”和“花瓶”局面。
關(guān)鍵詞：環(huán)境法實(shí)施，執(zhí)法，外國
加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施和環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，不僅是我國環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要問題，也是世界各國環(huán)境法制建設(shè)的主要領(lǐng)域。研究借鑒國外環(huán)境法實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，對于推動我國環(huán)境法制建設(shè)的深入發(fā)展，具有重要意義。
1國外加強(qiáng)環(huán)境法執(zhí)法概述
在二十世紀(jì)60、70年代，多數(shù)國家把環(huán)境法制工作的重點(diǎn)放在立法上，且只有美、日等少數(shù)國家環(huán)境法的權(quán)威較大，在環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境訴訟方面更是如此。在許多國家，特別是在發(fā)展中國家，環(huán)境法常常給人一種“軟法”的印象，環(huán)保部門、法院等執(zhí)法機(jī)關(guān)對環(huán)境法的實(shí)施很不得力。進(jìn)入二十世紀(jì)80年代以來，環(huán)境法發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)是各國紛紛加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境法規(guī)的有效實(shí)施和遵守、環(huán)境法實(shí)施能力和執(zhí)法效率的迅速提高。由于對環(huán)境執(zhí)法的重視，許多國家改變了環(huán)境法的“軟法”、“軟指標(biāo)”和“花瓶”局面。
各國在加強(qiáng)環(huán)境法實(shí)施方面的努力，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：許多國家將環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境立法置于同等重要的位置，一些國家開始將環(huán)境執(zhí)法作為環(huán)境法制建設(shè)的重點(diǎn)；加強(qiáng)環(huán)境法的宣傳教育和人員培訓(xùn)，普及環(huán)境法的知識，提高全社會特別是政府官員和管理人員的環(huán)境法制觀念；強(qiáng)化國家環(huán)境監(jiān)督管理體制的建設(shè)，包括建立健全各級政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)、提高環(huán)境管理機(jī)關(guān)的級別、加強(qiáng)環(huán)境管理和執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)和培養(yǎng)；國家環(huán)境管理機(jī)關(guān)的管理范圍和管理權(quán)限在擴(kuò)大，政府各部門有關(guān)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)越來越明確、加強(qiáng)，環(huán)境行政執(zhí)法和司法的能力在增強(qiáng)；在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系越來越明確，污染源單位的責(zé)任和違反環(huán)境法的責(zé)任越來越明確、具體，自覺遵守環(huán)境法的程度在提高；環(huán)境法中的確定性、強(qiáng)制性規(guī)范增加，禁止性、處罰性、獎(jiǎng)勵(lì)性措施增加；環(huán)境保護(hù)措施的制度化加強(qiáng)，環(huán)境法律規(guī)定、措施和制度的可操作性增強(qiáng)，環(huán)境執(zhí)法行為的規(guī)范化、程序化、制度化程度增強(qiáng)，環(huán)境執(zhí)法制度日益健全；環(huán)境法制建設(shè)（包括環(huán)境立法和執(zhí)法）和環(huán)境管理的有效協(xié)調(diào)加強(qiáng)，對環(huán)境法的監(jiān)督、檢查加強(qiáng)；成立環(huán)境警察、環(huán)境法庭，切實(shí)保障公民和單位享有的提起環(huán)境訴訟的起訴資格，積極開展環(huán)境法訴訟（包括環(huán)境行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟）；加強(qiáng)對環(huán)境糾紛的處理，在處理環(huán)境民事?lián)p害賠償糾紛時(shí)，對污染、破壞環(huán)境的行為實(shí)行無過失責(zé)任原則、因果關(guān)系推定原則、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移原則，并實(shí)行較長的訴訟時(shí)效；在民事訴訟和行政訴訟中，擴(kuò)大訴訟權(quán)；強(qiáng)化對環(huán)境的刑事法律保護(hù)，明確規(guī)定在環(huán)境方面的法人犯罪，嚴(yán)厲制裁危險(xiǎn)犯，加強(qiáng)對環(huán)境犯罪的打擊；對環(huán)境違法犯罪行為的打擊、處罰程度增強(qiáng)，對環(huán)境違法者實(shí)行雙罰、多罰制；等等。
從總體上看，已經(jīng)制定的環(huán)境法規(guī)得不到全面、有效的貫徹實(shí)施，是目前發(fā)展中國家普遍存在的一個(gè)突出而緊迫的問題。曾當(dāng)過菲律賓環(huán)境管理署主任的德爾菲？J？加拿品（Delfin.J.Ganapin）在1991年2月在香港召開的“環(huán)太平洋國家環(huán)境法會議”上提交的論文指出：“到目前為止，菲律賓已通過了許多環(huán)境法律。事實(shí)上，有些人認(rèn)為環(huán)境法律已經(jīng)足夠甚至還太多了，可是，問題是執(zhí)行太少了。”由于認(rèn)識到法律的實(shí)施是加強(qiáng)環(huán)境法制和環(huán)境管理的最重要途徑之一，菲律賓采取了一系列措施來加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施，例如：⑴環(huán)境自然資源部于1990年開始實(shí)施一項(xiàng)名為“污染12”的計(jì)劃，要求菲律賓現(xiàn)有的14個(gè)區(qū)域中的每一個(gè)區(qū)域在其管轄范圍內(nèi)確定并調(diào)查12家最大的污染企業(yè)，加強(qiáng)對它們的環(huán)境管理。該計(jì)劃從菲律賓環(huán)境執(zhí)法人力、物力、財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，將有限的力量集中在最大的污染企業(yè)上，不僅制止了主要污染源的污染發(fā)展，而且造成了較大聲勢，帶動了政府和公眾對其它污染企業(yè)的監(jiān)督。⑵成立污染仲裁局。這是一個(gè)設(shè)在環(huán)境自然資源部下面的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，由環(huán)境資源部的官員（部長兼局長）和來自勞動、工業(yè)部門的代表各一名組成。該局對那些違反環(huán)境法和標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，有權(quán)單方面做出中止和停止排污的命令，不服該局裁決，只能向總統(tǒng)提起上訴。⑶組織有關(guān)政府行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法行動。如為了對付違法伐木，環(huán)境自然資源部與國防部、司法部簽署了合作協(xié)定。⑷在環(huán)境自然資源部內(nèi)設(shè)立非政府服務(wù)處，將官方機(jī)構(gòu)向非政府組織、環(huán)境利益團(tuán)體及有關(guān)個(gè)人開放。非政府組織的觀察員被邀請參加污染仲裁局、保護(hù)區(qū)和野生生物局、沿海資源管理委員會等舉辦的商討會、聽證會，將官方組織與民間組織的活動聯(lián)系起來。⑸將政府機(jī)關(guān)、企業(yè)和非政府組織、居民中的有關(guān)人員組成環(huán)境監(jiān)督隊(duì)伍，監(jiān)督排污企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)。⑹采取“棍棒加胡蘿卜”、軟硬兼施的執(zhí)法辦法，把允許企業(yè)花錢買“排污權(quán)”這種胡蘿卜政策與責(zé)令污染企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)這種棍棒政策結(jié)合起來。⑺強(qiáng)化預(yù)防措施，要求企業(yè)設(shè)立污染控制員，建立自動環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，健全環(huán)境影響評價(jià)制度。⑻增加執(zhí)法資金投入，建立“環(huán)境擔(dān)�；稹币越鉀Q污染控制資金來源問題。該基金將作為“環(huán)境清潔證書”的一個(gè)基本條件，凡對環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)交付擔(dān)保金以支付今后可能出現(xiàn)的環(huán)境損害費(fèi)用和環(huán)境監(jiān)督費(fèi)用。⑼依靠公民支持、社會輿論支持，使那些經(jīng)常幫助污染破壞環(huán)境者、對環(huán)境執(zhí)法人員施加壓力的政客們，在公眾的反對聲中灰溜溜地退隱。⑽通過司法訴訟（包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟），促進(jìn)環(huán)境法的貫徹實(shí)施。
在發(fā)達(dá)國家，目前美、日、歐盟成員國等國家已基本建成比較完善的環(huán)境法體系，制定新的環(huán)境法規(guī)的立法工作明顯減少，在立法上主要是對已經(jīng)制定的環(huán)境法規(guī)進(jìn)行修改、補(bǔ)充，而把重點(diǎn)放在提高執(zhí)法能力、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法方面。例如，瑞典在1990年成立了環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境保護(hù)部下設(shè)國家環(huán)境保護(hù)局和國家化學(xué)藥品局兩個(gè)機(jī)構(gòu)。瑞典全國國土地面積44萬平方公里，人口700萬。但到2000年，瑞典21個(gè)省級政府，289個(gè)區(qū)（地方）政府都有專門的環(huán)保工作部門；環(huán)保部有工作人員160人，國家環(huán)保局和化學(xué)藥品管理局共有630人，省級環(huán)保部門有700多人，地方環(huán)保衛(wèi)生委員會共有1500多人。為了保證環(huán)保法律的執(zhí)行，瑞典在全國5個(gè)區(qū)域設(shè)立了環(huán)保法庭，同時(shí)還設(shè)立了國家環(huán)保最高法庭，專門審理環(huán)保案件，并鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)。與廣大發(fā)展中國家加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的一個(gè)重要方面是突出對重點(diǎn)污染源的控制不同，這些國家加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的一個(gè)重要方面是建立健全各種環(huán)境保護(hù)管理制度，依法行政或依法行政管理，例如：美國在建立源削減法律制度方面的努力；歐盟國家在建立清潔生產(chǎn)和環(huán)境標(biāo)志制度方面的努力；日本自進(jìn)入90年以來，針對產(chǎn)生污染的根源，一直在企業(yè)大力推行污染防治管理員制度，積極建立“清潔生產(chǎn)”、“綠色產(chǎn)品”、“生態(tài)標(biāo)志”和“
產(chǎn)品生命周期評價(jià)”（lifecycleassessment）方面的制度，有力地促進(jìn)了《關(guān)于在特定工廠建立污染防治組織的法律》等防治污染法律的實(shí)施。作為工業(yè)發(fā)達(dá)國家環(huán)境執(zhí)法的一個(gè)代表，日本在加強(qiáng)環(huán)境立法的同時(shí)，十分重視執(zhí)法工作。在日本，不僅有強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行之有效的執(zhí)法手段，還創(chuàng)造了一些富有特色的執(zhí)法措施。例如：重視環(huán)境規(guī)劃或計(jì)劃的作用，日本的環(huán)境規(guī)劃或計(jì)劃不是一種政策宣言，而是一種類似城市規(guī)劃的法律文件，有有效的法律途徑保障其實(shí)施，執(zhí)行計(jì)劃的情況在日本政府編制的公司目錄可以得到反映，凡是執(zhí)行計(jì)劃好的企業(yè)可以獲得好的環(huán)境形象；重視“行政指導(dǎo)”的作用，日本環(huán)境法執(zhí)行中的一個(gè)特點(diǎn)是通過“行政引導(dǎo)”的方式勸導(dǎo)違法者依法辦事，行政機(jī)關(guān)常常向公眾和企業(yè)散發(fā)書面?zhèn)鲉涡问降摹靶姓改稀保恢匾曔\(yùn)用私人污染防治協(xié)議，即通過地方當(dāng)局與排污方簽訂私人污染防治協(xié)議，規(guī)定較法律更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，這種協(xié)定既可以是依賴法院執(zhí)行的民事合同，也可以是一種君子協(xié)議，這種協(xié)議配合公眾壓力對阻止工廠排污在實(shí)踐中發(fā)揮了令人信服的作用；重視發(fā)揮政府在執(zhí)法方面的主導(dǎo)作用，是日本政府的決心和重視導(dǎo)致了日本環(huán)境法的建立、完善和實(shí)施，日本政府還直接補(bǔ)償由污染造成的人身傷害的補(bǔ)償（雖然政府的補(bǔ)償金依然來源于排污費(fèi)），這與受害方直接向污染方尋求救濟(jì)大不相同。與日本的作法相類似，美國《清潔空氣法》規(guī)定的污染自我監(jiān)測計(jì)劃，《有毒物質(zhì)控制法》（1976年，TSCA）規(guī)定的有毒物質(zhì)生產(chǎn)者生產(chǎn)前的通知計(jì)劃（PMN），即有毒物質(zhì)的生產(chǎn)者必須向聯(lián)邦環(huán)保局提交包括有關(guān)信息的新產(chǎn)品生產(chǎn)通知，有毒物質(zhì)的生產(chǎn)者、加工者和進(jìn)口者必須報(bào)告特定化學(xué)品的有關(guān)信息、數(shù)據(jù)，這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)、突出了污染者的自覺守法意識和自主守法行為。
為了增強(qiáng)環(huán)境法的權(quán)威和可操作性，許多國家通過環(huán)境法律的制定和修改，加強(qiáng)了環(huán)境責(zé)任制及對污染破壞環(huán)境的行為和環(huán)境違法行為的懲罰。在對污染破壞環(huán)境的責(zé)任的追究方面，一些國家的立法從過去只追究組織、單位的責(zé)任發(fā)展到同時(shí)追究政府官員、公司經(jīng)理的個(gè)人責(zé)任；一些立法還對污染破壞環(huán)境的連帶責(zé)任作了規(guī)定。例如，《朝鮮民主主義人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（1986年）第52條規(guī)定：“任何企事業(yè)及組織嚴(yán)重危害、破壞或污染了國家的環(huán)境造成嚴(yán)重后果時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者或責(zé)任者都將被追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任�！庇《鹊摹董h(huán)境保護(hù)法》（1986年）規(guī)定：公司或私人協(xié)會如果違反了環(huán)境法，其主任、經(jīng)理、秘書長、合伙人或其他有關(guān)成員將被追究責(zé)任，違反法律的政府部門的部長也將被追究個(gè)人責(zé)任。在巴林，對造成海洋環(huán)境污染和從船舶、陸地向領(lǐng)海傾倒廢物的違法者可以處以高達(dá)13.2萬美元的罰款，并可責(zé)令違法者在指定的時(shí)間內(nèi)對污染區(qū)進(jìn)行清理。在印度尼西亞，對故意損壞環(huán)境的人可以處以5萬美元的罰款和10年的監(jiān)禁。在泰國，根據(jù)1975年的《國家環(huán)境質(zhì)量保護(hù)和改善法》，對不能達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的只能處以一個(gè)月的監(jiān)禁和1000銖的罰款，而根據(jù)1992年修改的《國家環(huán)境質(zhì)量保護(hù)和改善法》對相似違法行為則可以處以一年監(jiān)禁和10萬銖的罰款。在瑞典，環(huán)境法的實(shí)施體現(xiàn)在立法和執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合上，該國既有完善的法規(guī)體系，又有完善的執(zhí)法系統(tǒng)，立法時(shí)就注意法律的可操作性和可實(shí)施性、注意對糾紛的處理程序和案件的處理，以保證法律的實(shí)施。例如，瑞典《礦產(chǎn)法》（1991年）有一半以上的法律條款是有關(guān)如何處理開采、勘探糾紛的規(guī)定，這樣就便于所有的人都知道在發(fā)生糾紛時(shí)如何進(jìn)行訴訟。
環(huán)境法的現(xiàn)實(shí)化突出表現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)方面。建立一個(gè)權(quán)威大、效益高、執(zhí)法能力強(qiáng)的環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)成了各國特別是發(fā)展中國家環(huán)境法制建設(shè)中的首要問題。這是因?yàn)�，政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是實(shí)施環(huán)境法的組織保證。在1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議期間，只有11個(gè)國家有國家級的環(huán)境部或局，大多是西方工業(yè)發(fā)達(dá)國家。在本階段形勢發(fā)生了很大的變化，到1995年約有155個(gè)國家建立了國家級的環(huán)境機(jī)構(gòu)，即各種名稱的部、局和委員會；其中非洲已有30來個(gè)國家、亞洲已有20來個(gè)國家成立了環(huán)境部或局；大多數(shù)國家的環(huán)境機(jī)構(gòu)是具有很大行政權(quán)力的、甚至準(zhǔn)司法性質(zhì)的環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)；有些國家的環(huán)境機(jī)構(gòu)直接由總統(tǒng)或總理來主管和監(jiān)督；有不少國家成立了國家級的跨部門的協(xié)調(diào)、咨詢機(jī)構(gòu)或部間委員會。有關(guān)環(huán)境立法或授予這些環(huán)境機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的職責(zé)，或授權(quán)他們負(fù)責(zé)管理跨行業(yè)、跨部門的環(huán)境事務(wù)，或授予他們制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)力。有的國家制定了專門的環(huán)境組織法，以建立環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)、確立其權(quán)力、明確其管理范圍。例如，突尼斯的《創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)局法》（1988年）、尼日利亞的《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局法》（1988年）、加納的《環(huán)境保護(hù)局法》（1994年）、卡塔爾的《關(guān)于建立常務(wù)委員會保護(hù)環(huán)境的第4號法律》（1994年），都是全面規(guī)定環(huán)保局職責(zé)的環(huán)境保護(hù)組織法。在澳大利亞，環(huán)境法的實(shí)施主要由州級地方政府負(fù)責(zé)，這促使聯(lián)邦和所有的州級地方政府都制定了環(huán)境保護(hù)組織法，如：《全國環(huán)境保護(hù)委員會法》（1994年，National Environmental Protection Council Act，Commonwealth Legislation），《資源評價(jià)委員會法》（1989年，Resource Assessment Commission Act），維多利亞州（1995年）、昆士蘭州（1994年）、新南威爾士州（1995年）和塔斯馬尼亞（1995年）等地方政府制定的《全國環(huán)境保護(hù)委員會法》（National Environmental Protection Council Act，such as Victorian Legislation）。波蘭根據(jù)1987年修改的《環(huán)境保護(hù)管理法》（1980年制定）成立的環(huán)境與自然資源部（簡稱環(huán)境資源部），荷蘭成立的住宅、規(guī)劃和環(huán)境部，阿根廷于1991年成立的“自然資源和人類環(huán)境秘書處”，玻利維亞于1992年成立的“持續(xù)發(fā)展和環(huán)境部”，哥倫比亞于1993年成立的“環(huán)境部”，都是管理范圍相當(dāng)廣泛的政府環(huán)境機(jī)構(gòu)。阿曼在1991年將原有的“環(huán)境保護(hù)和污染控制委員會”與“環(huán)境部”合并為新的“地區(qū)市政和環(huán)境部”，也是一個(gè)管理范圍相當(dāng)廣泛的政府環(huán)境機(jī)構(gòu)。南韓于1990年1月成立環(huán)境部，被認(rèn)為是該國十多年來環(huán)境保護(hù)政策的最大突破；同年6月，南韓國會修改、制定了《環(huán)境政策基本法》、《大氣環(huán)境保護(hù)法》、《水環(huán)境保護(hù)法》、《噪聲和震動控制法》、《有毒化學(xué)物質(zhì)管理法》、《環(huán)境損害糾紛調(diào)解法》等6個(gè)法律，高級別的機(jī)構(gòu)加上6個(gè)新法的實(shí)施（從1991年2月起生效），一下子提高了該國環(huán)境法的權(quán)威。南非《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）宣布，環(huán)境事務(wù)部長可以決定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的總政策、自然資源的可持續(xù)發(fā)展利用及生物多樣性的保護(hù)等問題。在環(huán)境咨詢、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)方面，泰國建立的國家環(huán)境委員會，最初只有就環(huán)境政策問題為內(nèi)閣提供意見的權(quán)力，1992年通過的立法提高了它的地位；目前的國家環(huán)境委員會由國家首相任主任，許多政府部委的部長為其成員，還有4個(gè)委員職位留給公眾代表。菲律賓政府成立了一個(gè)由幾個(gè)部委的秘書長組成的、具有極高權(quán)力的“國家環(huán)境保護(hù)委員會”，它有權(quán)合理地協(xié)調(diào)有關(guān)環(huán)境事務(wù)的各政府部門的職能、頒布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、提出
新的環(huán)境立法議案。在贊比亞成立的環(huán)境委員會，是一個(gè)多學(xué)科的部級機(jī)構(gòu)，其成員不僅包括國家部委的代表，還有大學(xué)、商業(yè)組織、農(nóng)業(yè)組織、非政府機(jī)構(gòu)的代表和2名公眾成員；該委員會可以就有關(guān)自然資源、環(huán)境管理和污染控制政策向政府提出建議并提出環(huán)境保護(hù)和管理的措施；《環(huán)境保護(hù)和污染控制法》（1990年）還賦予該環(huán)境委員會以“水資源的管理及保護(hù)，大氣污染的防治，廢物的管理，農(nóng)藥、有毒物質(zhì)、電離放射的管理，自然資源的保護(hù)”等權(quán)力。為了更好地促進(jìn)美國的可持續(xù)發(fā)展，克林頓總統(tǒng)成立了美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會（PCSD），該委員會的成立被認(rèn)為是體現(xiàn)了總統(tǒng)在環(huán)境領(lǐng)域的最重要的首創(chuàng)精神，克林頓想通過該委員會的工作，來改變美國制定環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策的方法，以便使美國從對抗走向合作、從停滯不前走向穩(wěn)步發(fā)展、走向更富有希望和機(jī)會的未來。在探索和制定有關(guān)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)和保護(hù)自然文化遺產(chǎn)政策方面，該委員會被認(rèn)為是一種創(chuàng)造性的合作，它由25位來自工業(yè)界、政府、環(huán)境、勞動和民權(quán)組織的代表組成，負(fù)責(zé)提出258項(xiàng)富有創(chuàng)造性的、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策的新主張，在委員會的8個(gè)專題工作組有來自全國的400名專家在努力工作。
除了提升國家環(huán)境管理機(jī)關(guān)的級別和管理范圍，許多國家的環(huán)境立法還增加政府在處理環(huán)境事務(wù)方面的權(quán)力，特別是增強(qiáng)環(huán)境法執(zhí)行機(jī)關(guān)（包括中央機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)）的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限。例如，在菲律賓，控制污染的部門有權(quán)公布單方面的命令，停止和關(guān)閉有違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)行為的企業(yè)的設(shè)施。在馬來西亞，政府環(huán)境管理部門有權(quán)檢查房屋和設(shè)備、監(jiān)測、取樣、拍照、檢查賬簿和記錄。在墨西哥，環(huán)境秘書處、自然資源及漁業(yè)部有權(quán)命令沒收污染材料或物資，強(qiáng)制暫時(shí)全部或部分關(guān)閉對環(huán)境和公眾健康存在緊急危害的污染源；國家或地區(qū)政府對環(huán)境違法者有罰款、暫時(shí)或永久地全部或部分關(guān)閉污染源、行政拘留24小時(shí)以及吊銷許可證、執(zhí)照或特許權(quán)的行政制裁權(quán)。洪都拉斯的《環(huán)境普通法》（1993年）在國家環(huán)境部設(shè)立了一個(gè)秘書處，賦予其監(jiān)督環(huán)境法的遵守和執(zhí)行、制定和協(xié)調(diào)國家環(huán)境政策、協(xié)調(diào)與環(huán)境問題有關(guān)的國有單位和私營單位之間的關(guān)系等職責(zé)；該法還規(guī)定，法院對違反環(huán)境法律者不僅有權(quán)沒收違法工具、設(shè)施，判處賠償損失、罰款和監(jiān)禁，責(zé)令把受到損害的環(huán)境恢復(fù)原狀，還有權(quán)關(guān)閉或暫時(shí)中止全部或部分對環(huán)境有害的設(shè)施或行為，取消國家和地方政府賦予的權(quán)利或經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠。
在英美法中，實(shí)施法律（enforce）含有“強(qiáng)迫遵守”法律的意思，包括行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指經(jīng)法律授權(quán)的聯(lián)邦或州的行政機(jī)關(guān)依照行政程序?qū)`法者采取的強(qiáng)迫其遵守法律并依法承擔(dān)行政法律責(zé)任的法律行為。司法強(qiáng)制執(zhí)行是指，對違反環(huán)境法律者，經(jīng)法律授權(quán)的聯(lián)邦或州的行政機(jī)關(guān)依法向法院提出，由法院依照司法程序?qū)`反者采取強(qiáng)迫其遵守法律并追究其法律責(zé)任的強(qiáng)制行為。司法強(qiáng)制執(zhí)行分為民事執(zhí)行和刑事執(zhí)行兩種。其中民事執(zhí)行包括：行政機(jī)關(guān)可以向法院申請對違法者發(fā)布強(qiáng)制令、給予民事制裁（主要是民事罰款）、強(qiáng)制執(zhí)行行政罰款、對拖欠行政罰款的民事罰款等。刑事執(zhí)行包括：對違法者處以罰金、監(jiān)禁、監(jiān)禁并罰金等。根據(jù)美國《資源保護(hù)回收法》（Resource Conservation and Recovery Act（RCRA），又稱《固體廢物處置法》，Solid Waste Disposal Act）等法律，美國環(huán)保局有權(quán)對任何違反有關(guān)環(huán)境法律規(guī)定義務(wù)者提起民事訴訟和刑事強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)美國的《清潔空氣法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物處置法》等環(huán)境法律，美國環(huán)保局、商務(wù)部等政府機(jī)關(guān)享有行政執(zhí)法權(quán)，行政執(zhí)法行為的形式包括現(xiàn)場檢查、調(diào)查、監(jiān)測、取證、索取文件、下達(dá)守法令（compliance order）和處以罰款等。目前行政命令是美國環(huán)保局執(zhí)法行為中采用的一種主要形式，在1990年環(huán)保局發(fā)布了4000多道行政命令，只有360件由環(huán)保局提起的民事訴訟案件。行政命令主要有3種：非正式警告（非正式通知，包括電話通知、現(xiàn)場檢查、違法通知，內(nèi)容是告知違法、予以警告、限定期限等）、行政守法令（內(nèi)容詳細(xì)而清楚，如制止停止違法行為、安裝設(shè)備、采取措施、接受檢查、暫停設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)、清除污染等）和行政罰款。根據(jù)澳大利亞新南威爾士州的法律，環(huán)境保護(hù)通知是保障環(huán)境法律實(shí)施的一個(gè)主要行政工具，環(huán)境保護(hù)局有權(quán)對違法行為人發(fā)出消除污染通知（clean-upnotices）、預(yù)防通知（prevention notices）、禁止通知（prohibition notices）和承擔(dān)有關(guān)執(zhí)行經(jīng)費(fèi)的通知（compliancecost notices），不執(zhí)行上述通知屬于犯罪行為。美國環(huán)境法中有一項(xiàng)特殊的民事訴訟制度（civil suits），即對比較嚴(yán)重的環(huán)境違法行為，環(huán)保局可以提起民事訴訟，請求法院判決糾正違法行為，迫使違法者交付民事罰款，以實(shí)施環(huán)境法律。例如：《聯(lián)邦水污染控制法》（198年）規(guī)定，授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局長對他有權(quán)發(fā)布執(zhí)行的違法行為提起民事訴訟，以尋求包括臨時(shí)性或永久性禁止令在內(nèi)的適當(dāng)?shù)木葷?jì)方式；《清潔水法》（1972年）規(guī)定，對于違法行為，環(huán)保局除可以下達(dá)行政命令外，也可以申請法院給予違法者以民事制裁（對違反《清潔水法》而獲得一定經(jīng)濟(jì)利益的違法者的民事制裁按天數(shù)計(jì)算，每天罰款1萬美元）。在1990年，美國環(huán)保局提起的360件民事訴訟案件中，共取得120億美元的民事罰款。為了追究環(huán)境污染民事責(zé)任，許多國家結(jié)合環(huán)境污染民事責(zé)任的特點(diǎn)制定了一些新的民事責(zé)任條款。根據(jù)法國民法典1384條的規(guī)定，如果某人控制下的物品或活動造成了損害，原告不需要證明占有者的過錯(cuò)，只需證明該物品或活動的存在以及是在被告的控制之下，則被告應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。1985年7月25日的歐盟指令（EEC85/274）建立了一項(xiàng)嚴(yán)格產(chǎn)品責(zé)任制度，規(guī)定產(chǎn)品的制造者對使用者所期望的安全負(fù)責(zé)；據(jù)此，法國也規(guī)定了一種嚴(yán)格責(zé)任制度。例如，對飛機(jī)產(chǎn)生的噪聲、核事故或向海洋排放碳?xì)浠衔�，原告不必證明致害者有過失，而只需證明發(fā)生了損害。在法國，有關(guān)工作場所的事故的賠償也實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任，雇員只需證明其在工作時(shí)間內(nèi)在工作場所受到了傷害；一個(gè)工廠盡管遵守了所有行政上和法律上的規(guī)定，但如果對周圍地區(qū)或鄰居造成了煙塵污染或噪聲污染，仍要承擔(dān)責(zé)任，一個(gè)人可以對其鄰近的工廠或鄰居提起訴訟（相鄰損害訴訟）。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCCA），規(guī)定了超級基金和有關(guān)補(bǔ)救責(zé)任，確定了有關(guān)當(dāng)事人的連帶責(zé)任性的嚴(yán)格責(zé)任，其法律效力具有追溯力，是對傳統(tǒng)法理觀念的一種突破。
為了實(shí)施環(huán)境法中有關(guān)民事責(zé)任的條款，有些國家制定了專門的有關(guān)處理環(huán)境民事責(zé)任糾紛的法律，如日本的《公害糾紛處理法》和《公害健康受害補(bǔ)償法》、韓國的《環(huán)境污染受害糾紛調(diào)整法》（1990年8月1日）、德國的《環(huán)境責(zé)任法》（1990年）、性質(zhì)有所不同的美國《超級基金法》、瑞典的《環(huán)境損害賠償法》（1986年制定）等。德國《環(huán)境責(zé)任法》主要規(guī)定環(huán)境損害賠償責(zé)任即私人之間的環(huán)境損害賠償請求，根據(jù)該法：嚴(yán)格責(zé)任將取代過錯(cuò)責(zé)任，不管工廠的運(yùn)營者是否有過錯(cuò)，只要其生產(chǎn)活動造成了損害，他就必須對其造成的環(huán)境損害承擔(dān)責(zé)任；嚴(yán)格責(zé)任適應(yīng)的具體行業(yè)，根據(jù)工廠運(yùn)行的危
險(xiǎn)性確定；對現(xiàn)行法律的遵守并不免除工廠的嚴(yán)格責(zé)任；不再要求嚴(yán)格的因果關(guān)系證明，只要設(shè)施的運(yùn)行可能產(chǎn)生某種損害，則推定該損害由其產(chǎn)生，該設(shè)施的運(yùn)營者可提出證據(jù)反駁上述推定；為了促進(jìn)環(huán)境民事責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展，確定最高賠償限額為6千萬馬克。在韓國，因環(huán)境污染發(fā)生的民事糾紛，過去大都通過法院判決解決。但通過法院解決環(huán)境污染民事糾紛存在著一些問題，為了解決這些問題，韓國于1990年8月1日制定了《環(huán)境污染受害糾紛調(diào)整法》。該法在環(huán)境部下設(shè)置了中央環(huán)境糾紛調(diào)整委員會作為調(diào)整糾紛的專門機(jī)構(gòu)，在各個(gè)市、道設(shè)置了地方環(huán)境調(diào)整委員會負(fù)責(zé)調(diào)整環(huán)境糾紛。糾紛調(diào)整方式分為斡旋、調(diào)解和裁定，當(dāng)事人可以向中央環(huán)境糾紛調(diào)整委員會或者管轄的地方環(huán)境調(diào)整委員會申請斡旋和調(diào)解，但是裁定由中央環(huán)境糾紛調(diào)整委員會專門負(fù)責(zé)。所要調(diào)整的案件有關(guān)當(dāng)事人承諾的調(diào)整書具有跟審判中的和解書一樣的效力，裁定只有在雙方當(dāng)事人收到裁定文件正文后60天以內(nèi)沒有提起訴訟或者取消訴訟時(shí)方開始生效。至今中央糾紛調(diào)整委員會處理較多的是裁定案件[1-2].
環(huán)境法的現(xiàn)實(shí)化不僅表現(xiàn)在國家層級上，而且表現(xiàn)在國際層級上。在十多年前，國際社會重視的是制定或簽署國際環(huán)境條約，并且把許多已經(jīng)簽訂的國際環(huán)境法律政策文件當(dāng)作“軟法”。近十幾年來，國際社會談?wù)摰母嗟氖菄H環(huán)境條約的履行問題，如何履行國際環(huán)境條約已經(jīng)成為國際環(huán)境外交和國際環(huán)境會議的主要議題。正如美國國際法協(xié)會主席伊迪斯？布朗？韋思教授（EdithBrownWeiss，thePresidentoftheAmericanSocietyofInternationallaw）在聯(lián)合國國際公法會議（1995年，紐約）上，談到國際環(huán)境法的最近發(fā)展趨勢時(shí)所指出的：與過去相比，遵守國際環(huán)境條約的問題是一個(gè)越來越強(qiáng)調(diào)的領(lǐng)域；為了更好地實(shí)施國際環(huán)境條約，必須加強(qiáng)國際環(huán)境合作，增強(qiáng)國際環(huán)境管理能力、監(jiān)測的中心作用和信息的流通[3].
2依靠公眾加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施
國外依靠公眾加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施主要是抓兩頭：一是抓源頭，通過保障公眾的知情權(quán)促進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施；二是抓末端，通過公民訴訟促進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施。
2.1通過保障公眾的知情權(quán)促進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施
各國環(huán)境法制建設(shè)的實(shí)踐證明，環(huán)境法的實(shí)施除了依靠政府之外，重要是要發(fā)動和依靠公眾。公眾參與環(huán)境法實(shí)施的前提是享有知情權(quán)即擁有信息，只有了解和掌握有關(guān)環(huán)境信息，才能真正擁有參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這就要求：一是政府向公眾公布其掌握的有關(guān)環(huán)境信息；二是企業(yè)向公眾公布有關(guān)其企業(yè)環(huán)境行為的信息；三、保障公民的知情權(quán)和獲取信息的渠道暢通。目前不少國家已經(jīng)通過環(huán)境法，建立了政府和企業(yè)向公眾報(bào)告有關(guān)環(huán)境信息的制度，健全了公眾獲取信息的渠道。這些既是實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)的需要，也是實(shí)施環(huán)境法和加強(qiáng)環(huán)境法執(zhí)法能力建設(shè)的需要。
2.1.1政府報(bào)告環(huán)境資源信息
早在1787年1月16日，美國獨(dú)立宣言起草人托馬斯？杰斐遜（ThomasJefferson）在寫給友人的一封信中曾指出：“我們政府的基礎(chǔ)源于民意。因此，首先應(yīng)該做的就是要使民意正確。為免使人民失誤，有必要通過新聞，向人民提供有關(guān)政府活動的充分情報(bào)�！泵绹_國元?jiǎng)渍材匪梗葵湹线d（JamwsMadison）指出：“想要當(dāng)家作主的民眾必須用知識的力量將自己武裝起來。一個(gè)民選政府若無大眾化的信息或無獲此信息的途徑，那就不過是一場鬧劇或一場悲劇的序幕，亦或兩者兼而有之的序幕�！盵4]1798年法國人權(quán)宣言第15條規(guī)定：“社會有權(quán)要求全體公務(wù)人員報(bào)告其工作�！痹谡畧�(bào)告制度方面，目前已經(jīng)有許多國家通過立法規(guī)定政府報(bào)告制度。1966年美國國會制定了人類歷史上第一部《信息公開法》（又譯為《信息自由法》，F(xiàn)reedomofInformationAct），明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公眾公開哪些信息，如何公開這些應(yīng)當(dāng)公開的信息，公民應(yīng)當(dāng)如何索取政府信息。根據(jù)該法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)信息公開是原則，不公開的只是例外；行政機(jī)關(guān)決定不公開某項(xiàng)信息，必須向國會說明原因和理由；公眾有權(quán)接觸政府檔案，試圖拒絕提供信息的政府官員負(fù)有舉證責(zé)任；法庭可作出落實(shí)公眾的這項(xiàng)權(quán)利的裁決。該法的要點(diǎn)是將行政行為的結(jié)果（如行政決定、行政案件結(jié)果等）公開。1974年美國制定了《個(gè)人隱私法》（TheFederalPrivacyAct），這是與《信息公開法》配套的一部法律，規(guī)定政府機(jī)關(guān)通過法定程序收集和保存的涉及私人隱私的檔案信息向當(dāng)事人公開的原則，即政府機(jī)關(guān)掌握的個(gè)人信息檔案資料應(yīng)對個(gè)人開放。1976年美國制定了《陽光下的政府法》（又譯為《公開會議法》，GovernmentUnderSunshineActorOpenMeetingsAct）規(guī)定一切行政會議（指聯(lián)邦政府中由二人以上組成的采用委員制而不是首長制的行政機(jī)關(guān)會議），除法定的例外，一律公開舉行，會議至少前一周向公眾公開發(fā)出會議通知，會議召開時(shí)公民可以旁聽，會議結(jié)束時(shí)公開會議紀(jì)錄，不得在會議外決策（某些情況除外）。該法的要點(diǎn)是將行政行為的過程公開。上述法律基本形成了美國的信息公開制度。其他工業(yè)發(fā)達(dá)國家也是如此，如澳大利亞于1982年、韓國于1998年、日本于1999年、英國于2000年分別制定了《信息公開法》。加拿大《環(huán)境保護(hù)法》（1999年修訂）第2條規(guī)定，加拿大政府應(yīng)當(dāng)“向加拿大人民提供加拿大環(huán)境狀況的信息”。
在環(huán)境資源信息方面，美國《資源保護(hù)和回收法》明確規(guī)定：美國國家環(huán)境保護(hù)局必須提供、鼓勵(lì)、協(xié)助公眾參與法規(guī)的制訂、修改、實(shí)施和執(zhí)法。由于有害廢棄物對公眾健康或生態(tài)環(huán)境造成潛在威脅，所以該法中的公眾參與主要集中在對經(jīng)營有害廢棄物處理、儲存和處置的許可證的審批過程中。經(jīng)營有害廢棄物處理、儲存和處置的公司（申請人）在申請前必須召開一次非正式的公眾會議，要以登報(bào)、廣播、張貼等方式通知當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)包括團(tuán)體和個(gè)人有關(guān)會議召開的時(shí)間和地點(diǎn)，該通知距開會的時(shí)間不得少于30天。審批部門結(jié)束對申請的審閱后必須作出通過或者否決的初步?jīng)Q定，該決定必須以登報(bào)、廣播或郵寄的方式通知公眾和其他相關(guān)部門，使公眾有不少于45天的時(shí)間對審批部門的決定發(fā)表意見。根據(jù)美國法律：美國環(huán)保局提出的條例草案，必須在廣泛發(fā)行的《聯(lián)邦公告》或《聯(lián)邦登記簿》上公布，且允許有30天的公開評論；在條例草案公布后的90天內(nèi)，公民可以就該條例上訴到美國上訴法院；公眾可以參與環(huán)保局主持的任何有關(guān)頒發(fā)許可證和罰款的行政聽證會。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》、《應(yīng)急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》（EPCRA）等環(huán)境立法中，規(guī)定了環(huán)境信息對公眾公開等內(nèi)容，明確了公眾的知情權(quán)，建立了環(huán)境信息對公眾公開的法律制度，為公眾參與環(huán)境保護(hù)奠定了基礎(chǔ)�！睹绹鍧嵥ā罚�1972年）規(guī)定：聯(lián)邦環(huán)保局必須吸收公眾參與“對任何禁止排污的法律的完善、修訂和執(zhí)行”工作（第101條）。
政府向公眾報(bào)告環(huán)境資源信息可以通過各種方式和渠道，包括但不限于通過報(bào)紙、廣播、電視、各種聽證會、各種報(bào)告會（如新聞發(fā)布會）、各種報(bào)告書（如各種綠皮書、紅皮書、藍(lán)皮書）等。
2.1.2企業(yè)報(bào)告環(huán)境資源信息
工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為信息公開化是新形勢下環(huán)境法實(shí)施的必然要求，是調(diào)整政府環(huán)境行政管理人與管理相對人（企業(yè)）之間關(guān)系的不可替代的手段。工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為信息公開化，是政府環(huán)境行為、企業(yè)環(huán)境行為和公眾環(huán)境行為之間的紐帶。企業(yè)公開環(huán)境行為信息，有利于政府環(huán)境資源行政主管部門與企業(yè)建立新型的關(guān)系（合作關(guān)系、親善關(guān)系），有助于加強(qiáng)公眾對企業(yè)環(huán)境行為是否合法、守法的監(jiān)督；它的實(shí)施為環(huán)境法的實(shí)施開辟了新的領(lǐng)域。企業(yè)事業(yè)單位，特別是直接從事環(huán)境資源開發(fā)利用的單位，報(bào)告環(huán)境信息的機(jī)制主要有：企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息（情報(bào)、資料）報(bào)告制度；企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息（情報(bào)、資料）申報(bào)登記制度；環(huán)境資源產(chǎn)品廣告、說明書制度。
為了保障公司提供環(huán)保報(bào)告，一些國家已經(jīng)制定法規(guī)，將公司提供環(huán)保報(bào)告的自愿報(bào)告機(jī)制上升為公司提供環(huán)保報(bào)告的法律機(jī)制。例如，美國在《1980年綜合環(huán)境反應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法》（一般稱為《超級基金法》）[5]、《有毒物質(zhì)控制法》、《資源保護(hù)與恢復(fù)法》、《超級基金修正及再授權(quán)法》等法律中，已經(jīng)規(guī)定企業(yè)環(huán)境報(bào)告制度。例如，國會于1986年年底通過了對超級基金法的修正，該修正法的第三章（TitleIIIoftheSuperfundamendments）創(chuàng)造了環(huán)境法的一次較大的擴(kuò)展。該法中的“知情權(quán)”條款（Theright-to-knowprovisions）要求有關(guān)公司就排放的化學(xué)品設(shè)立一個(gè)數(shù)據(jù)庫以便為公眾提供信息，公開有關(guān)信息這種作法促使公司在公眾要求之前自覺開始削減污染物。有關(guān)“知情權(quán)”的立法立即對私營生產(chǎn)產(chǎn)生（privatesectorconduct）了廣泛的影響，就像《國家環(huán)境政策法》對聯(lián)邦機(jī)關(guān)行為（federalagencybehavior）所產(chǎn)生的類似影響一樣。
據(jù)荷蘭阿姆斯特丹大學(xué)環(huán)境管理中心的副教授AnsKolk提供的資料，環(huán)境管理中心聯(lián)合會計(jì)公司KPMG在2000年的研究發(fā)現(xiàn)，在全球250所最大的公司中有35%出版了環(huán)保報(bào)告，“這個(gè)突出的轉(zhuǎn)變只是這十年間的事情，在十年前，很難找到公司會向公眾披露其環(huán)保表現(xiàn)的詳細(xì)資料”。調(diào)查北美、歐洲等地公司環(huán)保報(bào)告的研究顯示，北美和歐洲有50%的公司出版獨(dú)立的環(huán)保報(bào)告，“這是因?yàn)楣蓶|、消費(fèi)者、投資者、雇員、債權(quán)人、社會大眾及其他利益相關(guān)者愈來愈重視有關(guān)公司環(huán)保表現(xiàn)的資料，公司需要滿足他們對這類資料的訴求。換言之，所有的利益相關(guān)者都愈來愈關(guān)注環(huán)保問題�！痹谙愀�，1997年只有10%的恒生指數(shù)上市公司（21所）有些環(huán)保資料發(fā)表，到1998年數(shù)目增至30所即14%.有越來越多的國際公司在簽署合作協(xié)議前，要求對方提供公司的環(huán)保報(bào)告，先評估合作伙伴的環(huán)保表現(xiàn)。公司環(huán)保報(bào)告的內(nèi)容主要包括：公司的環(huán)保規(guī)劃，環(huán)保目標(biāo)，環(huán)保產(chǎn)品，環(huán)境成本，產(chǎn)品價(jià)格，資本（環(huán)保）投資，環(huán)境審計(jì)和評價(jià)，排污狀況，廢物管理等。許多專家認(rèn)為，像財(cái)務(wù)報(bào)告一樣，公司應(yīng)該每年應(yīng)該出版環(huán)保報(bào)告，讓公司經(jīng)理和投資者綜合全局，以便了解公司有沒有污染破壞環(huán)境和潛在的風(fēng)險(xiǎn)。不少公司認(rèn)為，編制環(huán)保報(bào)告對企業(yè)有利，向公眾披露環(huán)保資料可以迫使公司注重本身的環(huán)保表現(xiàn)，從而減輕環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)保報(bào)告給讀者一個(gè)公司正在向環(huán)保目標(biāo)努力的印象，有助于改善公司在公眾和社會的環(huán)境形象，有利于招攬人才和吸收投資；環(huán)保報(bào)告是一種管理工具，便于公司采取有效的方法去處理外界人士的評價(jià)，有助于公司加強(qiáng)環(huán)境管理、趕上全球環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，可以促進(jìn)公司檢查其所有的業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)，讓管理階層找出節(jié)省成本的地方甚至發(fā)現(xiàn)新的商機(jī)。調(diào)查表明，那些公布環(huán)境報(bào)告和環(huán)境資源計(jì)劃的公司不公布的公司，他們的資本結(jié)構(gòu)沒有兩樣，但前者所賺取的利潤明顯高于后者；這與優(yōu)質(zhì)管理理論完全一致，因?yàn)楣驹綄ι鐣铜h(huán)境負(fù)責(zé)，越可顯示公司管理素質(zhì)優(yōu)良。在美國，“道瓊斯可持續(xù)類別指數(shù)”由“道瓊斯全球指數(shù)”中最支持可持續(xù)發(fā)展原則的那一些公司組成，這些公司在各自待業(yè)中是最符合環(huán)保、經(jīng)濟(jì)和社會標(biāo)準(zhǔn)的公司。所有可持續(xù)類別指數(shù)的公司每年都要接受稱為“公司可持續(xù)評估”的全面檢查，公司環(huán)保報(bào)告是用作分析評估的重要文件。[6]
2.1.3建立申報(bào)登記、標(biāo)志、標(biāo)識制度
目前，不少國家通過立法已經(jīng)建立環(huán)境方面的申報(bào)登記、標(biāo)志、標(biāo)識制度。由于產(chǎn)品、產(chǎn)地、排污口等會對環(huán)境產(chǎn)生影響，一些環(huán)境法律規(guī)定了標(biāo)志、標(biāo)識制度，包括產(chǎn)品標(biāo)志、特定區(qū)域標(biāo)志和排污口標(biāo)志等各種標(biāo)志、標(biāo)識，目的是為了向公眾顯示有關(guān)人與自然關(guān)系的信息。最典型的是各種危險(xiǎn)品、危險(xiǎn)廢物、放射性物質(zhì)的標(biāo)識或標(biāo)志，還有各種自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和其他特定保護(hù)區(qū)的標(biāo)志。環(huán)境標(biāo)志在國外也稱生態(tài)標(biāo)簽、綠色標(biāo)志、環(huán)境選擇等，經(jīng)ISO組織統(tǒng)一稱為環(huán)境標(biāo)志。環(huán)境標(biāo)志是一種張貼在產(chǎn)品或其包裝上的圖形，表明該產(chǎn)品不但質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)，而且在生產(chǎn)、使用、消費(fèi)和處置等過程中也符合規(guī)定的環(huán)境保護(hù)要求，對生態(tài)環(huán)境和人體健康沒有損害。1978年西德首先使用環(huán)境標(biāo)志，稱“藍(lán)天使”（BlueAngel）計(jì)劃。到1990年，德國已授予3600多種商品以環(huán)境標(biāo)志。加拿大、日本、美國、法國、瑞士、芬蘭、澳大利亞等國也已開始實(shí)施環(huán)境標(biāo)志制度。美國農(nóng)業(yè)部于2002年頒布了有機(jī)食品標(biāo)簽規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，凡是有機(jī)程度達(dá)到或超過95%的食品，都可以貼上一個(gè)專門的新標(biāo)記；有機(jī)程度在70~95%之間的食品，雖不能享受貼專門標(biāo)記的待遇，但可在標(biāo)簽上注明本產(chǎn)品“包含有機(jī)成分”。食品是否具備貼上有機(jī)食品標(biāo)簽的資格，需經(jīng)美國農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)的專門機(jī)構(gòu)認(rèn)證。[7]有機(jī)食品標(biāo)簽的推行，使人們了解了在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中人與自然關(guān)系的狀況。實(shí)踐證明，無論是環(huán)境標(biāo)志還是食品標(biāo)簽，都向人們顯示了人與自然的關(guān)系狀況。
2.1.4建立公眾查詢和獲取環(huán)境資源信息的制度
環(huán)境法是面向公眾的法律，法律要實(shí)現(xiàn)其保護(hù)環(huán)境的任務(wù)，就必須讓公眾獲得有關(guān)環(huán)境資源的信息；政府和企業(yè)有向公眾公布環(huán)境信息的義務(wù)，公眾有獲得環(huán)境信息的權(quán)利（又稱信息權(quán)或知情權(quán)，即了解、獲取環(huán)境信息的權(quán)利），這既是公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利的前提條件，又是公眾參與權(quán)和民主程序的一個(gè)重要特征，也是法律得以遵守和實(shí)施的前提。在環(huán)境民主的社會，公眾有了解、被告知政府在做什么和為什么這樣做的基本權(quán)利；公眾要有意義地參與環(huán)境管理的進(jìn)程，就必須知情。1992年6月聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》明確提出，“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理。在國家一級，每一個(gè)人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所有的關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動的資料，并應(yīng)有機(jī)會參與各項(xiàng)決策進(jìn)程�！睘蹩颂m共和國的《自然環(huán)境保護(hù)法》第9條規(guī)定：“公民有權(quán)依法定程序獲得關(guān)于自然環(huán)境狀況及其對居民健康的影響等方面的確實(shí)可靠的全部信息�！倍砹_斯《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》（1991年12月19日制定，1992年3月3日公布）的第二部分規(guī)定，公民有權(quán)要求獲取有關(guān)環(huán)境的完整可靠信息。奧地利制定的《環(huán)境信息法》，從法律上保障了公民獲取政府的環(huán)境信息和資料的權(quán)利即“知情權(quán)”。智利的環(huán)境法規(guī)定：環(huán)境影響評價(jià)研究必須對公
眾公開，除非那些被認(rèn)為是商業(yè)和工業(yè)秘密必須保留的信息；個(gè)人或公民組織可以對必須由國家環(huán)境委員會或地區(qū)委員會審查的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告提出意見；如果他們的意見未得到及時(shí)考慮，可以提起上訴。
一些國家的實(shí)踐證明，由知情權(quán)所確立的一套制度是保障法律實(shí)施的重要機(jī)制。目前已經(jīng)有法律規(guī)定，公民可以通過多種途徑查詢并獲取環(huán)境信息及人與自然關(guān)系狀況的信息。依法保護(hù)和建立的環(huán)境資源信息庫（包括各種環(huán)境資源圖書館、資料中心）、環(huán)境資源因特網(wǎng)等，為公民查詢環(huán)境資源信息及人與自然關(guān)系狀況的信息，提供了保障。網(wǎng)絡(luò)與媒體革命，以及隨后建立的數(shù)字地球和數(shù)字環(huán)保系統(tǒng)，為人們查詢?nèi)伺c自然關(guān)系的資料提供了方便。當(dāng)代因特網(wǎng)是21世紀(jì)最重要的民主工具，它的發(fā)展為公民知情權(quán)創(chuàng)造了條件。在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生后，1996年美國國會制定了《電子化信息公開法》（ElectronicFreedomofInformationAct），要求各行政機(jī)關(guān)采用最新技術(shù)，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)向公眾公開行政信息。到1999年底，美國已有8300萬人與因特網(wǎng)聯(lián)接。因特網(wǎng)使老百姓獲得了權(quán)力，使政府和上流社會喪失了特權(quán)。有了因特網(wǎng)，老百姓可以設(shè)立個(gè)人網(wǎng)站與傳媒巨頭一爭高下；任何一個(gè)人只要一按按健，就可以得到有關(guān)政府、社會和經(jīng)濟(jì)的信息。
2.2通過公民訴訟促進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施
當(dāng)代環(huán)境法發(fā)展的重要實(shí)踐之一是訴訟實(shí)踐，發(fā)展環(huán)境訴訟是實(shí)施環(huán)境法的一個(gè)重要方面。
自二十世紀(jì)70年代以來，環(huán)境訴訟一直在發(fā)展，70年代在工業(yè)發(fā)達(dá)國家表現(xiàn)得較為明顯，80年代末以來已在廣大發(fā)展中國家呈上升趨勢。在美、日等國，構(gòu)成環(huán)境法的大多數(shù)著名案例是在法院形成的。在美國，法院在實(shí)施環(huán)境法方面一直起著十分重要的作用，在美國現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展的第三個(gè)十年即1980年至1990年，聯(lián)邦法院越來越注意環(huán)境法的貫徹和實(shí)施。在缺乏環(huán)境專門成文法律的早期，美國法院特別是地方法院也可以處理環(huán)境污染問題，這時(shí)法院判案的主要根據(jù)是普通法的侵權(quán)原則（如使用自己的財(cái)產(chǎn)不得對他人財(cái)產(chǎn)造成損失；河岸權(quán)理論，河流合理使用原則即“河流沿岸人必須合理使用河水，不得損害其他沿岸人的利益”，河流自然流動原則即“河流下游沿岸人有權(quán)要求上游沿岸人不得任意改變河流的自然流向、流量和水質(zhì)”等），方式是判決損害賠償或下達(dá)停止侵害命令。目前，美國法院可以依法受理環(huán)境民事案件、環(huán)境刑事案件、環(huán)境司法審查案件；根據(jù)美國《資源保護(hù)回收法》（ResourceConservationandRecoveryAct（RCRA），又稱《固體廢物處置法》，SolidWasteDisposalAct）等法律，美國環(huán)保局有權(quán)對任何違反有關(guān)環(huán)境法律規(guī)定義務(wù)者提起民事訴訟和刑事強(qiáng)制執(zhí)行。僅僅在十多年的時(shí)間內(nèi)，美國就形成了5000個(gè)聯(lián)邦法院決定，大大地豐富了美國的案例法。對尋求需要咨詢的當(dāng)事人的律師而言，這些法院決定與數(shù)千個(gè)行政決定一樣重要。
在法治歷史比較悠久的西方工業(yè)發(fā)達(dá)國家，一直把公民環(huán)境訴訟的活躍程度和法院適用環(huán)境法判決案件的多少作為判斷環(huán)境法實(shí)施程度的標(biāo)志。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環(huán)境立法中規(guī)定了公民訴訟條款及返還訴訟費(fèi)等措施。為了鼓勵(lì)公民環(huán)境訴訟，美國《清潔水法》規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔(dān)起訴方花費(fèi)的全部費(fèi)用，國家再對其給予獎(jiǎng)勵(lì)；美國《垃圾法》規(guī)定，對環(huán)境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。在審理民事案件中，美國法院可以處以民事罰款，責(zé)令企業(yè)暫時(shí)或永久性停業(yè)、關(guān)閉，采取緊急強(qiáng)制措施。根據(jù)對2千多件聯(lián)邦法院判決的調(diào)查研究，聯(lián)邦法院對環(huán)保局的政策和行政管理已經(jīng)產(chǎn)生重大影響，這些判決可以產(chǎn)生如下結(jié)果：判決改變或撤銷環(huán)保局的決定或條例，導(dǎo)致環(huán)保局改變政策或管理；法院支持環(huán)保局，提高環(huán)保局政策和管理的權(quán)威；對環(huán)保局現(xiàn)行政策和管理沒有什么影響或維持原有影響。美國環(huán)境法的發(fā)展史說明，是法院支持通過公民訴訟來實(shí)施國家法律。一些美國環(huán)境保護(hù)運(yùn)動領(lǐng)導(dǎo)人在回顧近20年的歷史時(shí)得出結(jié)論，最重要的一個(gè)進(jìn)展是為公民原告提起的環(huán)境訴訟打開了法院的大門。色拉俱樂部法律保護(hù)基金的第一任執(zhí)行主任、后來擔(dān)任卡特政府的助理總檢察長的詹姆斯？莫爾門（JamesMoorman）認(rèn)為，環(huán)境訴訟“使管理者與被管理者這種雙極系統(tǒng)變成了三極，即：管理者、被管理者和公眾”[8]公民環(huán)境訴訟解決了環(huán)境保護(hù)成員關(guān)注的許多重要矛盾。提起環(huán)境訴訟這一威脅避免了許多可能發(fā)生的問題。值得特別提起的是，通過一系列公民環(huán)境訴訟，美國人民和公民組織獲得了法定的訴訟權(quán)以及對非正式的機(jī)關(guān)決定得以司法審查的權(quán)利（therightofstandingandtherighttogainreviewofinformalagencydecisions）。美國最高法院在1971年的“卡爾沃特？克里夫協(xié)調(diào)委員會訴美國原子能委員會”一案中，明確宣布聯(lián)邦法院擁有監(jiān)督行政部門執(zhí)行環(huán)境法規(guī)的權(quán)力。在“保護(hù)奧佛頓公園的公民訴沃爾伯”（CitizenstoPreserveOvertonParkv.Volpe）一案中，最高法院確立：根據(jù)行政程序法，非正式的機(jī)關(guān)行為（informalagencyactions）服從司法審查。由于行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為導(dǎo)致牧場的持續(xù)破壞，在theMonongahelacase[9]一案中，法院使用1897年《有機(jī)物法》的語言，禁止工業(yè)伐木活動；森林服務(wù)署被迫請求國會重新起草基本的森林服務(wù)職責(zé)。這些法院判決之所以特別重要是因?yàn)椋菏袌鼋?jīng)濟(jì)體制下的環(huán)境保護(hù)主要靠政府加強(qiáng)環(huán)境管理，如果政府自身行為對環(huán)境不利而且沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督審查機(jī)制，那是搞不好環(huán)境保護(hù)的；像森林計(jì)劃、高速公路選址計(jì)劃等所有資源管理中的基本活動都是非正式的機(jī)關(guān)行為，這些政府活動對環(huán)境資源的影響很大，這些行為不當(dāng)會造成嚴(yán)重的環(huán)境問題，只有由公民或公民團(tuán)體對這些不當(dāng)政府行為提起行政訴訟，并由法院這一獨(dú)立審判機(jī)關(guān)予以司法審查，才能放心走“環(huán)�？空敝�。另外，在印度、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、菲律賓等國家，法院已受理直接基于憲法規(guī)定的環(huán)境權(quán)所提起的環(huán)境訴訟案件，一些國家最高法院的判決已肯定、執(zhí)行和維護(hù)憲法有關(guān)環(huán)境權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。許多跡象表明，加強(qiáng)法院司法、推動公民訴訟，正在逐步演變成為當(dāng)代環(huán)境法發(fā)展的一個(gè)重要趨勢[10].
為了加強(qiáng)公民訴訟，一些國家從環(huán)境立法和司法訴訟實(shí)踐這兩個(gè)方面放寬了對公民提起環(huán)境訴訟資格的限制。例如，根據(jù)澳大利亞新南威爾士州的《環(huán)境計(jì)劃與評價(jià)法》（1979年）和《環(huán)境犯罪和懲罰法》（1989年）的規(guī)定，對于違反本法的，“任何人可以向法院提起訴訟，請求法院頒布救濟(jì)令或制止違法令，不管該人的權(quán)利是否已經(jīng)受到或可能受到該違法行為或該違法行為的后果的侵害”；1996年公布的《環(huán)境保護(hù)行動計(jì)劃法案》（一個(gè)供公開征求意見的草案），明確規(guī)定第三者（thirdparties）對違反環(huán)境保護(hù)法的行為有向法院提起訴訟的權(quán)利，以制止違法行為。在美國和英國的一些環(huán)境法律中，也規(guī)定任何人都可以向違反環(huán)境法律者提起訴訟。
為了從司法訴訟方面加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施，及時(shí)處理日益增多的環(huán)境糾紛、提高處理環(huán)境資源糾紛的效率，一
些國家成立了專門的環(huán)境資源法庭，包括但不限于環(huán)境法庭、資源法庭、土地法庭、森林法庭、水事法庭、礦業(yè)法庭。例如，澳大利亞新南威爾州的土地和環(huán)境法庭的工作就十分卓有成效，他們出色地處理、審理了不少環(huán)境資源糾紛[11].
3加強(qiáng)對環(huán)境犯罪的刑事制裁
加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施的一個(gè)重要方面，是加強(qiáng)刑法對環(huán)境的保護(hù)和加強(qiáng)對環(huán)境犯罪的打擊。在這方面，各國主要采取了如下辦法：
3.1修訂刑法典以增設(shè)環(huán)境犯罪條款
二十世紀(jì)70年代初，奧地利率先于1974年刑法修改時(shí)，增設(shè)了公害罪[12].1981年的瑞典刑法增加了有關(guān)破壞環(huán)境罪的規(guī)定，對破壞環(huán)境罪規(guī)定了6個(gè)月到6年的有期徒刑。原西德在1987年《刑法典》的修訂中，進(jìn)一步明確了7個(gè)“危害環(huán)境罪”罪名（包括污染水域罪、污染空氣和噪聲罪、有毒廢物危害環(huán)境罪、非法從事核設(shè)施罪、非法處置核燃料罪、破壞特別保護(hù)區(qū)罪、嚴(yán)重危害環(huán)境罪）和相應(yīng)的刑事法律責(zé)任；對一般污染破壞環(huán)境罪的處罰通常為5年以下自由刑和罰金，對嚴(yán)重危害環(huán)境罪的處罰較重。例如，新修訂的《刑法典》第330條規(guī)定：“嚴(yán)重污染水域、有毒廢物危害環(huán)境、嚴(yán)重非法從事核設(shè)施、嚴(yán)重非法處置核燃料，以及嚴(yán)重破壞特別保護(hù)區(qū)的，處十年以下自由刑�！边@種修改，不僅使追究環(huán)境犯罪人的刑事責(zé)任有了權(quán)威的刑法依據(jù)，也使得對環(huán)境犯罪的定罪量刑增強(qiáng)了可操作性。俄羅斯聯(lián)邦議會于1996年通過的《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》，被認(rèn)為是進(jìn)入90年代以來較為完備的環(huán)境刑事立法。其特點(diǎn)除了修訂刑法典增設(shè)環(huán)境犯罪外，在具體罪名和刑種上也較多，擴(kuò)大了刑法在環(huán)境保護(hù)中的作用，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)刑事立法的生態(tài)化、國際化趨勢。該法除了在第2條規(guī)定刑法典的任務(wù)包括環(huán)境保護(hù)之外，還在第9編“危害公共安全和社會秩序的犯罪”中，設(shè)立了“生態(tài)犯罪”的專章。該章共17條，分別規(guī)定了進(jìn)行工程建設(shè)違反環(huán)境保護(hù)規(guī)則罪（第246條），違反關(guān)于有害生態(tài)的物質(zhì)和廢物管理規(guī)則罪（第247條），在利用和處置微生物和其他生物制品及有毒物質(zhì)時(shí)違反安全規(guī)則罪（第248條），違反獸醫(yī)規(guī)則和植物病蟲害防治規(guī)則罪（第249條），污染水罪（第250條），污染大氣罪（第251條），污染海洋環(huán)境罪（第252條），違反俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法規(guī)罪（第253條），毀壞土地罪（第254條），違反保護(hù)和利用地下資源的規(guī)則罪（第255條），非法捕撈野生動植物罪（第256條），違反漁業(yè)資源保護(hù)規(guī)則罪（第257條），非法狩獵罪（第258條），毀滅列入《俄羅斯聯(lián)邦紅皮書》的生物和危及棲息地罪（第259條），非法砍伐樹木和灌木罪（第260條），毀滅和破壞森林罪（第261條），違反特別保護(hù)的自然地區(qū)和自然客體的制度罪（第262條）等罪。此外，該刑法典還在第12編第34章“破壞人類和平安全的犯罪”中，規(guī)定了生態(tài)滅絕罪（第358條）。對上述各罪，該法規(guī)定了相應(yīng)的刑罰，包括：3年以上8年以下剝奪自由，3年以下限制自由，2年以下勞動改造，6個(gè)月以下拘役，勞動報(bào)酬500倍以下或5個(gè)月以下工資其他收入的罰金，剝奪5年以下期限的擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種活動的權(quán)利，強(qiáng)制性工作180小時(shí)至240小時(shí)。對犯有生態(tài)滅絕罪者，即大規(guī)模毀滅植物或者動物、毒化大氣或者水資源，以及實(shí)施了其他可能引起生態(tài)破壞行為的，可處以12年以上20年以下的剝奪自由。
3.2在環(huán)境資源法律中設(shè)置刑事條款（又稱制定附屬刑法）
自二十世紀(jì)60年代以來，美國國會、政府和司法部門開始重視用刑事法律手段遏止和懲治環(huán)境犯罪。國會通過《清潔水法》、《清潔空氣法》、《有毒物質(zhì)控制法》等環(huán)境立法，使環(huán)境刑事法律條款逐步得以全面規(guī)定并在實(shí)踐中得以完善。為了打擊環(huán)境犯罪，美國環(huán)境法律大都有環(huán)境犯罪的規(guī)定，并且詳細(xì)規(guī)定引起刑事責(zé)任的環(huán)境犯罪形式，以及相應(yīng)的刑事制裁。世界許多國家的環(huán)境法律都有制裁環(huán)境犯罪的刑事法律條款。瑞典于1981年修改的《環(huán)境保護(hù)法》加強(qiáng)了有關(guān)環(huán)境刑事責(zé)任的條款，對因故意或過失而犯罪者可以判決罰款和2年以下有期徒刑。
3.3制定特別刑法
日本于1970年制定的《公害罪法》，是專門規(guī)定有關(guān)環(huán)境污染犯罪及其刑罰的單行刑法（又稱特別刑法），開創(chuàng)了環(huán)境犯罪單行刑法的立法體例，在環(huán)境刑法領(lǐng)域具有重要的意義和影響。為了嚴(yán)厲打擊因非法排放污染物質(zhì)引起威脅公眾的生命或身體的事件或?qū)е氯松韨龅娜嘶蚱茐淖匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)的人，從而達(dá)到預(yù)防環(huán)境犯罪的目的，韓國于1991年5月31日頒布了《關(guān)于環(huán)境犯罪處罰的特別處置法》。為了指導(dǎo)法官對不同類別環(huán)境犯罪案件的審理，由美國國會根據(jù)《綜合犯罪控制法》創(chuàng)立的判決委員會（USCC），已在其起草的《判決指南》中規(guī)定了水體污染、大氣污染、有毒廢物處置等7個(gè)方面的環(huán)境犯罪的等級及其刑事責(zé)任。根據(jù)該指南，對過失違法者（如過失傾倒有害污染物），可以處以每天2萬5千美元的罰金，最高是違法一天判一年監(jiān)禁，對再次違法者將加重處罰。對故意違法者（一般指違法者在掌握有關(guān)環(huán)境法律知識的情況下實(shí)施了違法行為），每天罰金是5千至5萬美元，最高處罰是違法一天判3年監(jiān)禁；如果被告明知會造成巨大危險(xiǎn)或嚴(yán)重人身傷亡而實(shí)施違法行為，對個(gè)人可處以15年監(jiān)禁和高達(dá)25萬美元的罰金，對企業(yè)可課以1百萬美元的罰金。澳大利亞等國也制定了環(huán)境特別刑法。在加強(qiáng)刑法對環(huán)境的保護(hù)和對環(huán)境犯罪行為的懲罰方面，澳大利亞新南威爾士州的立法是一個(gè)很好的例子。該州于1989年制定了《環(huán)境犯罪和懲罰法》（TheEnvironmentalOffencesandPenaltiesAct，1989，NewSouthWales）；之后，該州結(jié)合執(zhí)法情況，多次對該法進(jìn)行了修改。在介紹該法的有關(guān)情況之前，筆者首先對澳大利亞法律中的兩個(gè)術(shù)語Offences和Penalties稍作說明。Offences本文譯為犯罪，但這里的犯罪不等同于我國刑法中的犯罪，它不僅包括我國刑法中的犯罪，還包括一些公共錯(cuò)誤行為、違法行為、犯法行為。Penalties本文譯為懲罰，它不僅包括我國刑法中的刑罰，還包括其他懲罰和處罰。該法規(guī)定了如下3種犯罪：第一種是最嚴(yán)重的環(huán)境犯罪，主要適用于非經(jīng)授權(quán)處置廢物的犯罪行為。第二種是中等程度的犯罪，主要由《清潔空氣法》（1961年）、《清潔水法》（1970年）、《噪聲控制法》（1975年）和《污染控制法》（1970年）以及《地方政府法》（1919年制定，1993年修改）規(guī)定，亂丟廢物和不遵守“清理環(huán)境”的通知也屬于這種犯罪。第三種是輕微的犯罪，該法為處理輕微的環(huán)境法律實(shí)施問題規(guī)定了一種“現(xiàn)場”侵權(quán)通知（“on-the-spot”infringementnoties）。第一種環(huán)境犯罪，主要指：以損害或可能損害環(huán)境的方式，故意或者過失地處置廢物，造成物質(zhì)溢出、滲漏或逸出，將破壞臭氧層的物質(zhì)排放入大氣。企圖、密謀、幫助、教唆或者引誘他人犯上述罪行的也被認(rèn)為是犯罪。一旦一個(gè)人（指企業(yè)的工作人員）被認(rèn)定有罪，其所有者（owner）承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任。對這種犯罪，對法人可以判處100萬澳元的罰金，對自然人可判處25萬元罰金，對直接犯罪人可判處高達(dá)7年的有期
徒刑。對第一和第二種犯罪，法院有權(quán)命令被認(rèn)定犯罪的被告，采取行動或特別措施防治、控制、減少、減輕由于其犯罪活動所造成的環(huán)境損害，或者防止繼續(xù)犯罪、重復(fù)犯罪，可以判處犯罪者承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境的費(fèi)用或?qū)ζ湔魇章募s保證金。有關(guān)環(huán)境犯罪的法律都強(qiáng)調(diào)“以損害或可能損害環(huán)境的方式”（inamannerwhichharmsorislikelytoharmtheenvironment）這一環(huán)境犯罪的特征。根據(jù)有關(guān)環(huán)境法律，對“環(huán)境的損害”被定義為“任何引起環(huán)境退化的、直接或間接的環(huán)境改變，包括但不限于任何導(dǎo)致大氣污染、水污染的作為或不作為”：“污染”被定義為“改變空氣、水等環(huán)境要素的物理、化學(xué)或生態(tài)條件的所有行為”：“環(huán)境”也有一個(gè)非常廣泛、綜合的定義。
3.4針對環(huán)境犯罪的特點(diǎn)，制定富有特色的環(huán)境刑事條款，發(fā)展富有特色的環(huán)境刑法理論
國外環(huán)境刑事法律的特點(diǎn)如下：處罰危險(xiǎn)犯（包括對違反法定義務(wù)的行為，無論有無危害后果發(fā)生，均處以刑罰，即處罰行為犯）、過失犯（甚至實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任制，不以行為人的主觀過錯(cuò)為犯罪構(gòu)成要件，即無過錯(cuò)犯）、未遂犯（指故意罪的未遂犯）；舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移、加重處罰、擴(kuò)大罰金刑的適用范圍；實(shí)行“兩罰”制（既處罰自然人又處罰法人）、代罰制（將實(shí)際從事業(yè)務(wù)活動而犯罪者所應(yīng)負(fù)的刑事責(zé)任轉(zhuǎn)由其法人代表承擔(dān)）；實(shí)體法和程序法相結(jié)合等。例如，根據(jù)韓國《關(guān)于環(huán)境犯罪處罰的特別處置法》（1991年5月31日頒布），對單位犯罪，除對單位判處罰金外，可同時(shí)對其主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處罰（第2條、第3條）；如果一個(gè)企業(yè)或單位造成嚴(yán)重污染，實(shí)際上發(fā)生的是威脅公眾生命和人體危險(xiǎn)的行為，但排放污染物質(zhì)的行為與其后果之間存在相當(dāng)?shù)纳w然性，法院應(yīng)當(dāng)推定其后果是由排放污染物質(zhì)的企業(yè)造成，應(yīng)該處理該案件。結(jié)合美國環(huán)境犯罪的特點(diǎn)，美國逐步形成了一些不同于傳統(tǒng)刑法理論的環(huán)境刑事法律理論，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：1、美國環(huán)境法律中的環(huán)境犯罪，從刑法理論上講屬于行為犯，突破了傳統(tǒng)實(shí)害犯的理論束縛。根據(jù)美國環(huán)境法律，被告人只要實(shí)施了違反環(huán)境法律的犯罪行為，不管是否造成實(shí)際損害，都可以認(rèn)定為環(huán)境犯罪行為。例如，根據(jù)《資源保護(hù)和回收法》的規(guī)定，任何人故意運(yùn)輸或?qū)е逻\(yùn)輸該法列舉的危險(xiǎn)廢物到?jīng)]有許可證的設(shè)施的行為，則構(gòu)成環(huán)境犯罪行為；在相關(guān)判例中，法院充分肯定這種理論。2、對環(huán)境犯罪行為實(shí)行雙罰制度、代罰制度，既懲罰實(shí)施犯罪的自然人、又懲罰實(shí)施犯罪行為的法人、還懲罰負(fù)有管理下級人員責(zé)任的公司官員或雇主。美國刑事懲罰的對象包括個(gè)人、公司、合作人、社會組織、以及州和州以下政府的任何機(jī)關(guān)或部門及其所屬官員、代理人和雇員。美國訴道特維奇（Dotterweich）和美國訴帕克（Park）等判例已經(jīng)確立公司官員的責(zé)任。3、環(huán)境刑事法律中嚴(yán)格責(zé)任的運(yùn)用和舉證責(zé)任的變化。在19世紀(jì)以前的英美普通法中，故意、明知、輕率或者過失是構(gòu)成犯罪的必要的心理狀態(tài)；從19世紀(jì)末開始，美國在刑法實(shí)踐中，對于社會公共利益和公眾健康領(lǐng)域的犯罪行為，開始納入嚴(yán)格責(zé)任犯罪的概念，即刑事責(zé)任的承擔(dān)不以行為人的主觀過錯(cuò)為構(gòu)成要件。近年來，嚴(yán)格責(zé)任在環(huán)境刑事法律中的拓展，表現(xiàn)為舉證責(zé)任制度的變化。例如，在過去的環(huán)境犯罪案件中，法院在審判時(shí)往往要求政府提出被告人在具備法律知識的情況下有故意違法的證據(jù)（如被告是否已經(jīng)實(shí)際上了解許可證的具體要求）；但是，而今卻發(fā)生了重大變化，法院認(rèn)為無需證明從事危險(xiǎn)作業(yè)的被告已經(jīng)了解許可證的具體要求，即可推斷被告了解許可證的要求。
3.5加強(qiáng)環(huán)境刑法的實(shí)施
自20世紀(jì)60年代以來，美國國會、政府和司法部門逐步重視用刑事法律手段遏止和懲治環(huán)境犯罪。在環(huán)境刑事法律的執(zhí)行方面，美國聯(lián)邦司法部（DOJ）、聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）、聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）等部門的調(diào)查和起訴環(huán)境犯罪案件的職能的確立和逐步改進(jìn)，保證了環(huán)境刑事法律的施行。在美國環(huán)保局成立的初期，環(huán)保局的主要職能限定在民事執(zhí)行和行政處罰方面，環(huán)境刑事案件由環(huán)保局提交給具有代表美國起訴犯罪案件權(quán)力的美國司法部起訴；美國環(huán)保局向法院提起的民事或刑事訴訟案件，均提交美國司法部審查并實(shí)施，司法部設(shè)有環(huán)境與自然資源處，處下面設(shè)有環(huán)境執(zhí)法科、辯護(hù)和起訴科，他們作為環(huán)保局的律師在所有民事和刑事案件中出庭。在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，美國環(huán)保局沒有傳統(tǒng)法律規(guī)定的刑事案件調(diào)查執(zhí)行權(quán)，環(huán)保局缺乏環(huán)境刑事執(zhí)行職能，環(huán)境犯罪案件的認(rèn)定也未形成任何法律標(biāo)準(zhǔn)；到80年代初期，環(huán)保局雇員中的犯罪調(diào)查人員總共才有6人；在這種情況下，美國司法部往往不接受缺乏足夠證據(jù)材料的環(huán)境刑事案件。當(dāng)時(shí)美國聯(lián)邦調(diào)查局是唯一的具有環(huán)境犯罪調(diào)查職能的法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)，環(huán)保局要獲得執(zhí)行搜查令，必須得到聯(lián)邦調(diào)查局等傳統(tǒng)法律執(zhí)行部門的批準(zhǔn)，而聯(lián)邦調(diào)查局也不愿意將精力花在往往是輕微罪行的環(huán)境犯罪案件上。在這種情況下，由環(huán)保局提交給聯(lián)邦調(diào)查局的案件中，聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行調(diào)查的案件還不到三分之一。進(jìn)入80年代以后，隨著環(huán)境刑事案件的增多，司法部作為傳統(tǒng)的法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)，開始加強(qiáng)對環(huán)境刑事執(zhí)行的重視，1980年在其土地和自然資源局內(nèi)設(shè)置了環(huán)境法執(zhí)行處，1982年在該處設(shè)立了專門的環(huán)境犯罪小組，其雇用的律師從開始的4人發(fā)展到1992年的25人。根據(jù)美國聯(lián)邦司法部環(huán)境犯罪小組的調(diào)查資料，從1982年10月至1992年3月，已有226家公司和450個(gè)個(gè)人被聯(lián)邦一級法院判決施行了環(huán)境犯罪行為，這些判決涉及的罰金總額超過332，000，000美元，被告人共被判決了190年的監(jiān)禁。在美國現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展的第三個(gè)十年即1980年至1990年，聯(lián)邦法院越來越注意對環(huán)境犯罪的打擊。在1881年至1981年這一個(gè)世紀(jì)中，只有15個(gè)環(huán)境犯罪被起訴。這些案件僅涉及至輕微的犯罪（misdemeanors），因?yàn)闆]有聯(lián)邦法律規(guī)定重的刑事制裁。而自1982年10月至1992年3月，檢察官已經(jīng)得到598個(gè)起訴書以及455個(gè)抗訴書和判決書[13]，已有226家公司和450個(gè)個(gè)人被聯(lián)邦一級法院判決施行了環(huán)境犯罪行為，這些判決涉及的罰金總額超過332，000，000美元，被告人共被判決了190年的監(jiān)禁。與此同時(shí)，環(huán)保局開始采用一系列措施改善其環(huán)境刑事執(zhí)行能力，成立了環(huán)境刑事執(zhí)行辦公室，招聘律師負(fù)責(zé)環(huán)境犯罪調(diào)查，1982年開始將環(huán)境犯罪調(diào)查列入其財(cái)政預(yù)算，并積極向國會和司法部尋求環(huán)境犯罪的調(diào)查執(zhí)行權(quán)。1984年根據(jù)《綜合犯罪控制法》創(chuàng)設(shè)了判決委員會，該判決委員會起草了判決指南，規(guī)定了7個(gè)方面的環(huán)境犯罪，用以指導(dǎo)法院對不同類別的環(huán)境犯罪案件的判決。該判決指南反映了美國政府政策的選擇和變化，表明美國國會嘗試以重刑來對付環(huán)境犯罪。同年，司法部批準(zhǔn)授權(quán)環(huán)保局代表司法部對環(huán)境犯罪實(shí)行調(diào)查執(zhí)行權(quán)。1988年，由環(huán)保局要求、司法部提議，國會通過法律授予環(huán)保局以全面、永久的法律調(diào)查執(zhí)行權(quán)。1990年11月，作為全面提高環(huán)保局法律執(zhí)行能力的標(biāo)志的《污染起訴法》（PPA）獲得通過，該法規(guī)定：到1995年，美國環(huán)保局必須把對刑事案件的調(diào)查從每年70件增加到200件，必須增加3倍的經(jīng)費(fèi)，其中包括建立一個(gè)國家刑法執(zhí)行培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（NETI），以提高對聯(lián)邦、州、地方人員的培訓(xùn)，
提高刑事法律的執(zhí)行能力；到1995年環(huán)保局的犯罪調(diào)查部門將雇用66名犯罪調(diào)查員。近年來，聯(lián)邦環(huán)保局在地區(qū)辦公室已經(jīng)設(shè)立刑事調(diào)查部。
根據(jù)美國《資源保護(hù)回收法》（ResourceConservationandRecoveryAct（RCRA），又稱《固體廢物處置法》，SolidWasteDisposalAct）等法律，美國環(huán)保局有權(quán)對任何違反有關(guān)環(huán)境法律規(guī)定義務(wù)者提起刑事強(qiáng)制執(zhí)行。目前，美國環(huán)保局設(shè)有專司偵查、調(diào)查、起訴職能的機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦執(zhí)法調(diào)查中心、監(jiān)察長辦公室，采取的執(zhí)法措施大都由執(zhí)行處（theOfficeofEnforcement）和遵守規(guī)章監(jiān)視處（又譯為守法監(jiān)測辦公室，theOfficeofComplianceMonitoring）負(fù)責(zé)具體實(shí)施。執(zhí)行處具體負(fù)責(zé)應(yīng)用刑事執(zhí)行程序，對環(huán)境違法、犯罪案件進(jìn)行偵查和起訴；該處的刑事特別偵查官負(fù)責(zé)所有的環(huán)境刑事犯罪案件，根據(jù)法律授權(quán)，執(zhí)法者有佩帶槍支、進(jìn)行現(xiàn)場搜查、逮捕等刑事執(zhí)行權(quán)。與中國不同，美國環(huán)保局對環(huán)境犯罪行為可以向法院提起訴訟，美國環(huán)保局和州政府經(jīng)常提起刑事訴訟來制裁環(huán)境犯罪行為。在1989年，美國環(huán)保局打贏了71起對公民個(gè)人和公司的刑事訴訟，處罰累計(jì)達(dá)222個(gè)月的監(jiān)禁和大約550萬美元的罰金。1990年，美國環(huán)保局贏得了95％的訴訟案件，其中對50％的違法者個(gè)人判了刑。1993年7月，在美國環(huán)保局公布的因違反《資源保護(hù)回收法》、非法處理有害廢物而受到懲處的案件中，使用民事強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的有32例，使用刑事強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的有11例；這些案件的罰金總額超過了1000萬美元，所處罰的對象包括大中小型企業(yè)、政府和民營的各類處理有害廢物的專門設(shè)施。例如，圣安德尼？斯特某空軍基地由于未經(jīng)許可、在未采取任何防范措施的條件下多次燃燒廢物、給附近飲用水造成污染，被課取了633，000美元的罰金。在上述11起刑事強(qiáng)制執(zhí)行案件中，除了對法人處以高額罰金外，環(huán)保局還將受到刑事告發(fā)的11家法人的名稱、地址、代表人名稱等詳細(xì)情況向全國作了公布。根據(jù)美國《有毒物質(zhì)控制法》（ToxicSubstancesControlAct，TSCA），聯(lián)邦環(huán)保局有權(quán)對有關(guān)的化學(xué)品進(jìn)行檢驗(yàn)，有取證和傳喚證人的權(quán)利，有權(quán)向法院申請緊急的司法救濟(jì)（包括民事和刑事處罰、罰金、司法強(qiáng)制、司法審查等手段）以阻止緊急事件的發(fā)生。為實(shí)施該法，經(jīng)聯(lián)邦環(huán)保局提起了一個(gè)美國有史以來處罰金額最高的環(huán)保訴訟案例，即對總部設(shè)在休斯頓的天然氣管道公司判處總計(jì)為1570萬美元的罰金。該案例的概況如下：根據(jù)環(huán)保局長達(dá)18個(gè)月的深入調(diào)查取證，總部設(shè)在休斯頓的天然氣管道公司，在埋設(shè)長達(dá)1600英里的輸氣管道的5個(gè)州的26個(gè)地段內(nèi)，10年來一直非法掩埋大量被有毒物質(zhì)多氯聯(lián)苯PCB所污染的潤滑油，致使從得克薩斯到新罕布什爾的橫跨5個(gè)州的廣大地域，都受到了不同程度的PCB污染；根據(jù)環(huán)保局提起的訴訟，法院于1992年1月對這26起非法處置PCB案件，每件各罰款60萬美元；同時(shí)，由于該公司26次違反了應(yīng)當(dāng)在完全封閉狀態(tài)下使用PCB這一法定義務(wù)，每次各被判處3000美元的罰金。在美國，州的環(huán)境法律一般比聯(lián)邦法律更加嚴(yán)格。新澤西州、賓夕法尼亞州、紐約州等工業(yè)化程度高、人口密集的州在環(huán)境法方面有嚴(yán)格的傳統(tǒng)。例如，新澤西州的《環(huán)境凈化責(zé)任法》（EnvironmentalClean-upResponsibilitesAct）就是一個(gè)對廢物管制非常嚴(yán)格的法律；賓夕法尼亞州就是一個(gè)對環(huán)境違法、犯罪打擊最為嚴(yán)厲的州。在賓夕法尼亞州，除規(guī)定環(huán)境資源局行使進(jìn)行民事訴訟的民事執(zhí)行權(quán)外，還設(shè)有行使刑事執(zhí)行權(quán)的“環(huán)境犯罪處”（EnvironmentalCrimesSection）。該處由州司法部和州環(huán)境資源局共同領(lǐng)導(dǎo)，有起訴的職責(zé)，專門負(fù)責(zé)與環(huán)境有關(guān)的犯罪的偵查起訴工作；該處的特別檢察官由州司法部配備，有持槍、偵查、逮捕的權(quán)力。根據(jù)該州的《固體廢物管理法》等環(huán)境法律，該處對違法者行使搜查、逮捕、監(jiān)視居所等刑事執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)偵查在有害廢物的產(chǎn)生、運(yùn)輸、貯藏、投棄等活動中是否有違反州法律的行為。
其他國家也加強(qiáng)了對環(huán)境犯罪的打擊。例如，德國已設(shè)立環(huán)境警察（又稱水警察，waterpolicy）專門負(fù)責(zé)處理環(huán)境犯罪和污染案件；這些警察擁有船舶、飛機(jī)等現(xiàn)代化執(zhí)法設(shè)備，以及抓捕環(huán)境罪犯等權(quán)力。
3.6重視國際刑法對環(huán)境的保護(hù)
重視國際刑法對環(huán)境的保護(hù)，是加強(qiáng)環(huán)境法實(shí)施的一個(gè)重要領(lǐng)域。在國際環(huán)境刑事保護(hù)方面：歐共體在1973年的行動綱領(lǐng)中要求加強(qiáng)對環(huán)境的刑事保護(hù)；歐洲議會曾做出77（28）號關(guān)于“應(yīng)用刑法保護(hù)環(huán)境”的議案和88（18）號關(guān)于“公司危害環(huán)境的責(zé)任”的議案；1978年第10屆國際比較法會議、第12屆國際刑法學(xué)預(yù)備會議和1979年第12屆國際刑法學(xué)會議，討論了對環(huán)境的刑事保護(hù)問題；1990年聯(lián)合國第8屆預(yù)防犯罪和罪犯處理大會做出了“用刑法保護(hù)環(huán)境”的決議。這些建議、議案將促進(jìn)各國環(huán)境保護(hù)刑法的發(fā)展和環(huán)境法的實(shí)施。1979年聯(lián)合國國際法委員會擬訂的《關(guān)于國家責(zé)任的條文草案》的第3章第19條，規(guī)定大規(guī)模污染大氣層或海洋的行為，屬于侵犯國際安全和秩序的國際犯罪。為了增強(qiáng)國際環(huán)境條約的權(quán)威和可實(shí)施性，聯(lián)合國國際法委員會在1991年編纂的《危害人類和平與安全罪法典草案》中，已將嚴(yán)重地致使自然環(huán)境受到廣泛、長期、嚴(yán)重?fù)p害的行為包括在危害人類和平與安全的犯罪之中。在1992年舉行的第15屆國際刑法學(xué)協(xié)會預(yù)備會議和正式會議上，專家們已提出《危害環(huán)境犯罪適用刑法的建議案》，用以指導(dǎo)各國政府關(guān)于環(huán)境犯罪的刑事立法。在一些國際環(huán)境條約中，已有加強(qiáng)條約實(shí)施和環(huán)境犯罪的條款。例如，《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》第4條規(guī)定：“各締約國認(rèn)為，危險(xiǎn)廢物或其他廢物的非法運(yùn)輸為犯罪行為”：“各締約國應(yīng)采取適當(dāng)?shù)姆�、行政和其他措施，以期�?shí)施本公約的各項(xiàng)規(guī)定，包括采取措施以防止和懲辦違反本公約的行為”。事實(shí)證明，國際環(huán)境法的實(shí)施和國內(nèi)環(huán)境法的實(shí)施密切相關(guān)；國際環(huán)境法的全面實(shí)施必然帶動有關(guān)國內(nèi)環(huán)境法的實(shí)施，國內(nèi)環(huán)境法的全面實(shí)施也必然會促進(jìn)相關(guān)國際環(huán)境法的實(shí)施。
參考文獻(xiàn)：
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武漢大學(xué)·蔡守秋
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