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瀾滄江—湄公河水資源公平合理分配模式分析
提 要 依據(jù)國際河流水資源公平合理利用的基本原則，水資源競爭利用之矛盾解決的基本方法以及水資源的三種基本分配模式，通過對瀾滄江—湄公河流域水資源利用的趨勢與流域國間的用水矛盾以及現(xiàn)有的流域國間的合作程度、流域的管理機制條件的分析，認為現(xiàn)瀾滄江—湄公河流域內(nèi)，進行全流域水資源全局分配是較為合理和切合實際的分配模式。
關(guān)鍵詞 瀾滄江—湄公河；水資源；分配
中圖分類號 TV213.2
文獻標識碼 A
文章編號 1000－3037(2000)03－0241－05
1 概述
水資源作為國家領(lǐng)土完整與主權(quán)的重要組成部分，其所有權(quán)與不可侵犯權(quán)是國際法中的重要原則。國際河流水資源通過自然越境而打破了各流域國領(lǐng)土的完整性，使其成為多國共享資源。國際河流水資源的公平合理利用與分配必須在尊重“領(lǐng)土完整”與“領(lǐng)土主權(quán)”的基礎(chǔ)上，進行國家間密切合作，它與流域內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟合作、社區(qū)發(fā)展與區(qū)域和平穩(wěn)定等問題密切相關(guān)，是一個跨國境、跨學(xué)科的綜合而復(fù)雜的問題。
2 國際河流水資源分配的基本方法與模式
2.1 國際河流水資源分配的基本方法
水資源以其多用途性、不可替代性、稀缺性、非均勻性、流動性以及在全球氣候變化下產(chǎn)生的水資源時空分布與分配的不穩(wěn)定性，使得有效處理國際河流水資源公平合理分配這一同時跨越自然地理與政治邊界的資源問題更為困難與復(fù)雜，絕大多數(shù)國際河流解決國家間水糾紛所遵循的方式是：依據(jù)國際水法，簽署協(xié)議，建立統(tǒng)一管理、監(jiān)督機構(gòu)進行解決。國際水法是協(xié)調(diào)國際河流及水體的開發(fā)利用的法律，是惟一能夠影響重大國際水爭議結(jié)果的重要因素。因此，一方面當流域國間關(guān)系良好，且缺水不嚴重時，國家間依據(jù)國際水法，簽署水資源開發(fā)管理協(xié)議或條約，并建立相應(yīng)的流域管理、監(jiān)督機構(gòu)，其效果是較為顯著而有效的。另一方面，當國家間無法通過協(xié)商或外交談判達成協(xié)議時，可以通過所公認和信賴的第三方進行調(diào)解，這第三方必須是流域外的國家或國際組織或機構(gòu)，除了有足夠的影響力外，還必須有相應(yīng)的資金和技術(shù)來支撐其協(xié)調(diào)者的作用，如世界銀行在調(diào)解印度與巴基斯坦間關(guān)于印度河水分配長達 12 年的爭端中所起的作用；再者可通過國際法庭進行仲裁。
2.2 國際河流水資源分配遵循的主要原則
根據(jù)國際河流水資源共享性特點，水分配原則主要是依據(jù)國際上普遍認可的國際水法基本原則，其中：公平合理利用原則是水資源分配中最重要的原則。這一基本原則在許多重要國際水法文件中都有體現(xiàn)，如：1966 年由國際法協(xié)會 (ILA) 制訂的《國際河流水資源利用赫爾辛基規(guī)則》[1]之第 4、5 條與 1996 年聯(lián)合國通過的由國際法委員會 (ILC) 制定的《國際水道非航行使用法》[2]第 5、6 條，該原則不僅對公平合理利用進行規(guī)定并且對體現(xiàn)公平合理利用時需要考慮的所有相關(guān)因素進行了相應(yīng)的概括，其基本內(nèi)容包括了：①流域內(nèi)地理、水道、水文（特別是每一流域國貢獻的水量）、氣候、生態(tài)和其他自然性質(zhì)的因素；②有關(guān)水道國的社會和經(jīng)濟的需要；③每一水道國內(nèi)依賴水道的人口；④一個水道國使用水道對其他水道國的影響；⑤對水道的現(xiàn)行使用和可能的使用；⑥水道水資源的養(yǎng)護、保護、開發(fā)和節(jié)約使用，以及為此而采取的措施的費用；⑦某項計劃使用或現(xiàn)有使用有無其他價值相當?shù)膫溥x方案等。這些原則是實現(xiàn)國際河流水公平合理利用分配方式與途徑或應(yīng)考慮的主要因素，目的是保證各流域國享有平等和相關(guān)權(quán)利。
2.3 國際河流水資源分配模式
在國際河流水資源公平合理利用原則與可持續(xù)發(fā)展觀點指導(dǎo)下，其水資源的分配不僅應(yīng)滿足各流域國人類社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，還應(yīng)滿足維護生態(tài)環(huán)境用水的需要。因此，將國際河流作為一個系統(tǒng)，進行水資源的綜合開發(fā)和利用是國際河流水資源分配的總目標，就國際上諸多國際河流水分配的模式來說，其分配模式總的可分為 3 種：項目分配、全局分配與流域整體規(guī)劃開發(fā)模式[3]。
(1) 項目分配模式：是流域國（多見于雙邊合作 ) 為滿足各國家的水需求，按某一個專門項目所開發(fā)和涉及的水資源進行分配并簽訂分水協(xié)議，為局部的合作分配，其不需要考慮流域的綜合規(guī)劃與全流域水分配，但要求合作各方進行密切的合作，需要有足夠的財力支撐。這種分配模式通�？梢詽M足合作方的用水需要，促進合作開發(fā)，但會受流域內(nèi)其他開發(fā)項目或其他國家用水的影響，因此，這種分配方案會減慢流域水資源綜合開發(fā)的進程。
(2) 全局分配：是流域國間根據(jù)其都能夠接受的準則將流域內(nèi)所有可確定的水資源量分配給各流域國。按可持續(xù)發(fā)展的觀點，這一水量應(yīng)扣除維護生態(tài)平衡的基本用水。這種模式不需要流域國間進行密切合作和具有完善的水管理條款及機制，通常是流域國各方通過簽訂協(xié)議按流域中的某一標準（如按多年平均水量，考慮各流域國的實際貢獻水量等）確定水資源量，分配給各流域國，各國在其水資源分配份額內(nèi)可比較自由地利用，而無須考慮共同需求或?qū)λ麌挠绊�，總的來說，這種分配模式打破了流域的整體性，不利于全流域的系統(tǒng)開發(fā)，無法獲得最佳的利用和最大的綜合效益，不利于全流域的可持續(xù)發(fā)展，但可避免漫長的談判協(xié)商過程和一些難以處理的國家間利害關(guān)系。
(3) 整體分配模式：是流域國通過簽訂協(xié)議，認可并實施流域整體開發(fā)規(guī)劃方案，為滿足各沿岸國的水需求而進行流域水分配，這一分配方案有效實施的關(guān)鍵在于：規(guī)劃方案的完備程度，各流域國的合作與信任程度，是否有較為完善的流域法律與管理機制及其他技術(shù)、資金的支撐能力。
3 瀾滄江—湄公河流域水資源分布與水需求趨勢
3.1 瀾滄江—湄公河流域水資源分布概況
瀾滄江—湄公河是一條東南亞地區(qū)著名的國際河流，發(fā)源于中國青藏高原唐古拉山北麓海拔 5167m 的小冰川[4]，屬太平洋水系，自北向南先后流經(jīng)中國的青海、西藏和云南省及緬甸、泰國、柬埔寨和越南 5 國，在越南的胡志明市南部入海。從河源至河口，干流全長 4880km，流域面積 81×104km2（中國計算數(shù)字，湄公河委員會 1993 年年度報告數(shù)字為 79.5×104km2），多年平均徑流量 4750×108m3，年平均流量 15060m3/s[5]。
3.2 瀾滄江—湄公河水資源徑流分布特征
瀾滄江—湄公河流域為典型的南北向狹長型
河流，為雨水、地下水、冰雪融水復(fù)合型徑流補給型流域，流域單位面積產(chǎn)水量下游豐于上游，左岸豐于右岸；河川水位年內(nèi)變化：瀾滄江上游地區(qū)，因冰雪融水補給明顯，每年 4～5 月受氣溫影響，河水水位開始上漲而進入第一個汛期，稱之為“桃花汛”；而瀾滄江中下游至下湄公河流域，隨著西南季風(fēng)的侵入，各河段分期進入汛期并產(chǎn)生最高水位，上下游汛期最高水位時間上相差 1～2 個月[6]。
3.3 瀾滄江—湄公河流域水資源利用的目標分析
3.3.1 下湄公河流域水資源分配與利用法規(guī)的發(fā)展
如上文所述，流域內(nèi)各國就國際河流水資源的分配與利用達成協(xié)議或簽訂條約是較為理想的處理水糾紛的方式一樣，下湄公河流域四國自 1957 年至今，先后成立“下湄公河流域調(diào)查協(xié)調(diào)委員會”、“臨時委員會”以及“湄公河委員會”，發(fā)表了《下湄公河流域水域利用原則聯(lián)合聲明》，在 1995 年簽訂了《湄公河流域持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》[7]（以下稱《協(xié)定》）�！秴f(xié)定》中，第 5、6 條與第 26 條對水資源的利用及流域內(nèi)分流及維護干流徑流進行了規(guī)定，其中第 6 條的“干流徑流的維護”規(guī)定：合作維持干流徑流，以免分流、貯蓄、泄放或其它永久性的活動所帶來的影響；歷史性嚴重旱澇災(zāi)害例外：①在干季每月不小于可接受的最小月天然徑流；②在濕季，確保洞里薩湖產(chǎn)生可接受的天然回流量，并且；③在洪水期防止日平均洪峰流量超過天然日平均流量。聯(lián)合委員會對河川徑流的分配和水位指南、監(jiān)測并根據(jù)第 26 條采取必要的維護行為。這些規(guī)定體現(xiàn)了湄公河水量（特別枯水期水資源）在防洪、漁業(yè)、航運、灌溉以及控制海水倒灌中的重要作用。
3.3.2 瀾滄江—湄公河流域用水目標
瀾滄江—湄公河流域枯季水資源利用與分配是一個有爭議和要進行協(xié)調(diào)的主要問題。
中國：中國境內(nèi)的瀾滄江主要為峽谷型—中山寬谷河流，耕地有限灌溉耗水量極少，而水能資源豐富，具有優(yōu)良的電站建設(shè)條件與優(yōu)勢。據(jù)有關(guān)規(guī)劃，到 2010 年，我國瀾滄江流域內(nèi)的用水量不到自產(chǎn)水量的 8%；在規(guī)劃水平年內(nèi)，我國境內(nèi)用水造成對出境水量的影響甚微，不到出境水量的 5%，小于計算誤差，可忽略不計。因此，我國水資源開發(fā)目標主要集中于非耗水型梯級水能開發(fā)，其開發(fā)效益根據(jù)何大明、楊明等人研究分析，可增加天然枯季流量 1000m2/s[8]。
老撾：其產(chǎn)水量是流域內(nèi)各國中最多的國家，占湄公河總流量的 35%，枯季萬象平原需要一定的灌溉用水。另外，老撾作為內(nèi)陸國家希望開發(fā)國際航運，并開發(fā)湄公河支流的豐富水能以推動對外能源貿(mào)易與國內(nèi)的發(fā)展。
泰國：泰國東北部是湄公河流域需要灌溉面積最大的干旱區(qū)，在其 850×104hm2 可耕地中僅有約 6% 得到灌溉，如果枯季能從湄公河干流中抽取 400～500m3/s 的湄公河水，則對發(fā)展該區(qū)的農(nóng)業(yè)和消除當?shù)氐呢毨鸬疥P(guān)鍵作用。
柬埔寨：其境內(nèi)的洞里薩湖是東南亞最大的淡水湖，也是湄公河流域最重要的洪枯水自然調(diào)節(jié)區(qū)，其每年濕季可吸納上游洪水量約 460×108m3，在枯季向下游釋放；其主要水需求是要求上游每年濕季保證相當?shù)暮樗畞砹�，以保證湖區(qū)的洪泛面積，提高土壤肥力與有機漁餌。
越南：枯季耗水量最大的是湄公河三角洲，主要是越南部分，約有 390×104hm2 農(nóng)業(yè)和水產(chǎn)用地，每年 4～5 月，來自上游的徑流約 2000m3/s，為防止海水入侵需用水約 1500m3/s，能用于灌溉的僅約 500m3/s，能灌溉約 50×104hm2 耕地。目前，該區(qū)枯季灌溉需水 1600～2000m3/s，因此，若要充分發(fā)揮區(qū)內(nèi)土地潛力，并有效防止海水入侵，則需在枯季天然徑流基礎(chǔ)上再增加枯季徑流約 2000m3/s。
總之，要滿足下湄公河各國的灌溉需求、洪水回流和防止海水倒灌，共需增加枯季徑流約 3000m3/s[9]。
4 瀾滄江—湄公河水資源分配模式
4.1 瀾滄江—湄公河水資源分配模式分析
從進步的觀點看，國際河流水分配最合適、最理想的模式是采用整體流域規(guī)劃分配。但就瀾滄江—湄公河流域開發(fā)利用與合作現(xiàn)狀看，其缺乏足夠的軟硬件環(huán)境或條件。
(1) 流域內(nèi)合作機制不健全（松散）：流域內(nèi)特別是下湄公河雖自 50 年代起就成立了流域協(xié)調(diào)委員會，但至今還沒有形成包括流域內(nèi)全部 6 個國家的全流域綜合管理機構(gòu)；同時，由于長期的歷史原因和各國的政治體制、社會經(jīng)濟、環(huán)境利益及價值觀等上的差異，各國相互間的猜疑依舊存在，各國間實現(xiàn)密切合作困難；再者，近年來該區(qū)域已成為區(qū)域合作開發(fā)熱點區(qū)，許多國際組織和國際援助機構(gòu)都以不同的合作方式紛紛介入該區(qū)的發(fā)展，形成紛繁復(fù)雜的國際合作圈和合作行動計劃，而這些合作行動間，各國開發(fā)目標又缺乏必要的聯(lián)系、溝通與合作，形成該流域內(nèi)合作開發(fā)環(huán)境上的混亂。
(2) 湄委會的協(xié)調(diào)管理權(quán)力有限：1995 年新成立的湄委會（MRC）被賦予了相當?shù)臋?quán)力，但從《協(xié)定》中第 35 條“由政府解決”的規(guī)定，說明湄委會并無充分的裁決權(quán)，其各國代表的權(quán)力有限；其二，MRC 雖然被稱之為專門的國際河流管理的國際性機構(gòu)，《協(xié)定》內(nèi)并未對 MRC 的運行費用的產(chǎn)生與分擔進行規(guī)定，似乎都依賴于外來捐助，這必將會影響其作為一個國際組織的獨立性。
(3) 缺乏統(tǒng)一完善的全流域規(guī)劃：雖然在 1995 年的《協(xié)定》的第 2 條和第 26 條都規(guī)定 MRC 將對流域進行開發(fā)規(guī)劃和提出水資源利用和流域間分流規(guī)劃（包括劃定干濕季時間框架，確定和維持各水文站徑流水位，確定干季干流多余水量的準則等），但至今這些規(guī)劃各標準仍沒產(chǎn)生，而流域內(nèi)的合作開發(fā)項目已紛紛展開，互不協(xié)調(diào)，因此，這些項目是否符合整體開發(fā)的要求不得而知。
(4) 缺乏足夠的資金與技術(shù)支撐：由于該流域內(nèi)各國都是發(fā)展中國家，缺乏足夠的開發(fā)資金與技術(shù)，需要國際組織或機構(gòu)在資金與技術(shù)上的捐助和幫助，通常這些捐助都是有條件的，其流域的開發(fā)目標要滿足捐助者的意愿或利益，這在某種程度上將會影響全流域的整體利益或整體開發(fā)的綜合目標
。
綜上所述，就瀾滄江—湄公河流域的開發(fā)合作現(xiàn)狀，實施全流域整體規(guī)劃分配開發(fā)模式是很困難和不現(xiàn)實的，而采取較為松散的合作方式進行協(xié)調(diào)開發(fā)——即全局分配模式的開發(fā)是比較合適和務(wù)實的。
4.2 水資源公平合理的全局分配構(gòu)想
瀾滄江—湄公河流域用于水資源分配的基本數(shù)據(jù)應(yīng)包括：各國的流域面積及所占的比例、降水量、河川徑流量與枯濕季徑流變幅、需水量、用水量（生態(tài)、社會、經(jīng)濟發(fā)展用水量）、流域水供養(yǎng)人口、維護水及生態(tài)系統(tǒng)的措施費用等等。雖然國內(nèi)外包含這些數(shù)據(jù)的研究成果已不少，但至今還沒有產(chǎn)生出全流域統(tǒng)一一致的基礎(chǔ)資料，因此，目前該流域水資源分配方案的產(chǎn)生的根本條件是：通過各國間的談判與協(xié)商，產(chǎn)生出一系列真實、合理、科學(xué)的為各國公認的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。通過以上各流域國的用水目標分析，我們就境內(nèi)瀾滄江水資源參與全湄公河流域的水資源分配模式提出以下建議性構(gòu)想。
(1) 就瀾滄江水資源開發(fā)，同意承擔境內(nèi)干流每月最小天然徑流量的義務(wù)，提出擁有超出最小流量年均出水境相當水量的使用權(quán)，如對枯季月均水量產(chǎn)生增加量或洪水期削減的洪峰量（指《協(xié)定》第 6 條之 C 款：防止日平均洪峰流量超過天然日平均流量）時，我國對其所產(chǎn)生的效益，依據(jù)有關(guān)國際水法之公平合理利用原則所涉及因素中的“維護……水資源所采取措施的費用”提出要求回報。
(2) 依據(jù)國際慣例及下湄公河流域?qū)λ|(zhì)水量的需求，充分考慮可能造成用水矛盾的因素及境內(nèi)水利用對下游生態(tài)環(huán)境社會和經(jīng)濟的影響，有針對性地開展瀾滄江流域水資源綜合開發(fā)規(guī)劃，特別是對在國際河流上進行流域外引水可能產(chǎn)生的國際影響作好前期準備工作與研究。
(3) 加強法規(guī)的研究、建設(shè)、貫徹與監(jiān)督工作，特別是加強水資源開發(fā)的對外政策的研究與協(xié)調(diào)，結(jié)合國際水法中就公平合理利用國際河流水資源與中國的現(xiàn)實情況，提出幾套詳盡、務(wù)實、科學(xué)、合理的、包含法規(guī)及技術(shù)的分配方案，協(xié)助決策部門參與他流域國進行水資源分配的協(xié)調(diào)與談判。
(4) 在參與流域合作開發(fā)前期，在不損害國家利益的前提下，適度增加科學(xué)研究成果的透明度，增加對外的信息交流，發(fā)布境內(nèi)水資源開發(fā)的戰(zhàn)略性目標，爭取境外對我國開發(fā)項目的理解與支持，同時為爭取現(xiàn)有水利用為合理用水權(quán)利創(chuàng)造條件。
5 結(jié)論
瀾滄江—湄公河流域水資源豐富，但因時空分布的差異造成各國間需水矛盾。由于流域內(nèi)各國間的合作密切程度、流域管理機制、流域開發(fā)規(guī)劃等各種開發(fā)環(huán)境不完善，使得在現(xiàn)有環(huán)境條件下開展整體流域規(guī)劃分配極為困難，因此，為盡快推進流域水資源的開發(fā)與利用，目前在瀾滄江—湄公河流域進行公平合理的全局開發(fā)模式較為合理和現(xiàn)實。
參考文獻
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9 何大明．通過水資源整體多目標利用和管理推進瀾滄江—湄公河流域的持續(xù)發(fā)展[J]．云南地理環(huán)境研究，1996,(1)：32.
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