- 相關(guān)推薦
試論我國教育行政體制中的權(quán)力分配
教育行政體制中的權(quán)力分配問題一直是我國教育體制改革中的一個熱點問題。從1958年的第一次權(quán)力分配改革到1995年《教育法》的重新劃分，其間時而強調(diào)中央集權(quán)，時而強調(diào)地方分權(quán)，一直未能在中央和地方之 間實行合理的科學的職權(quán)劃分，出現(xiàn)“一統(tǒng)就死、一放就亂、一亂就收”的惡性循環(huán)局面。如何吸取歷史的經(jīng) 驗教訓，借鑒國外成功的經(jīng)驗，在新形勢下科學地配置教育行政資源，調(diào)動中央和地方雙方的積極性已是教育 體制改革中亟待解決的問題。本文通過歷史的反思以及國外教育行政權(quán)力分配模式的比較分析，對我國教育行 政權(quán)力分配提出我們的粗淺看法，旨在拋磚引玉，求教于大方之家。一、建國后我國教育行政權(quán)力分配的歷史概觀
建國伊始，我們面臨著建立社會主義教育行政體制的全新任務。根據(jù)當時政治經(jīng)濟體制的要求，教育行政體制在總結(jié)歷史傳統(tǒng)和老解放區(qū)的經(jīng)驗，參照五十年代蘇聯(lián)的教育行政體制基礎(chǔ)上，建立起了“集中統(tǒng)一、以 條為主”的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。規(guī)定教學計劃、教學大綱、教材編寫、招生分配、教師資格認定都由中央決定，教育經(jīng)費實行中央統(tǒng)一財政，三級管理。尤其是1953年全國范圍內(nèi)開展反對分散主義和地方主義時，提出的“大權(quán)獨攬、小權(quán)分散、黨委決定、各方去辦”的領(lǐng)導原則更加劇了教育行政領(lǐng)導權(quán)的集中統(tǒng)一。這種模式基本符 合了當時生產(chǎn)關(guān)系變革和社會發(fā)展需要。但它一開始就面臨著如何處理中央與地方、政府與學校的關(guān)系問題， 在實踐中容易壓制地方政府及個人、集體的辦學積極性，容易脫離地方經(jīng)濟及社會發(fā)展的實際需要，造成“千人一面，萬人一書”的局面。
1956年，毛澤東在中央政治局擴大會議上作了《論十大關(guān)系》的重要講話，指出：“應當在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，擴大一點地方的權(quán)力�！备鶕�(jù)這一指示精神，中共中央、國務院于1958年8月發(fā)布了《關(guān)于教育 事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》，提出了“今年對教育事業(yè)的領(lǐng)導，必須改變過去條條為主的管理體制”，“ 教育部和中央主管部門，應該集中精力研究和貫徹執(zhí)行中央的教育方針和政策，綜合平衡全國的教育事業(yè)發(fā)展 規(guī)則�！痹诮逃�(jīng)費籌措及使用、教材編寫、學校設置等方面地方擁有一定的自主權(quán)�！案鞯馗鶕�(jù)因地制宜、 因校制宜的原則，可對教育部頒發(fā)的指導性教學計劃、教學大綱和通用教材領(lǐng)導學校進行修訂、補充，也可自編教材；過去國務院或教育部頒布的全國通用的教育規(guī)章制度，地方可結(jié)合當前工作發(fā)展情況，因地制宜、因 事制宜地決定存廢、修訂或另行制定�！边@是我國教育行政權(quán)力下放的第一次嘗試，對于調(diào)動地方辦學的積極性，適應當?shù)亟?jīng)濟及社會發(fā)展需要起到了積極的作用。但由于權(quán)力下放過快過猛，又缺乏必要的法律、法規(guī)和行政規(guī)章制度約束、規(guī)范，中央的宏觀調(diào)控沒落到實處，出現(xiàn)亂定指標、亂下命令、濫用權(quán)力的混亂局面，致 使教育質(zhì)量普遍下降。
1963年，中央根據(jù)當時教育管理權(quán)限下放后出現(xiàn)的問題，頒布了《關(guān)于加強高等學校統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理的決定》，《決定》提出高校實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的制度。同時，中小學也頒 布了《條例》，收回了地方可以修訂教學計劃、教學大綱和通用教材的權(quán)力，加強了條條的領(lǐng)導作用。這次權(quán)力分配的調(diào)整，事實證明是有成效的，教育事業(yè)得到穩(wěn)步發(fā)展，教育質(zhì)量不斷提高。但也應該看到，這種權(quán)力分配形式并未取得實質(zhì)性進展，基本上又回到了1958年以前的模式，且在某些方面有更加集中統(tǒng)一的趨勢。
“文革”期間，教育領(lǐng)域出現(xiàn)無政府狀態(tài)，教育事業(yè)遭受嚴重摧殘，撤消了原教育部，成立了軍事管制小 組。學校任意被裁減、搬遷、停止招生，學制縮短，課程改變。推行貧下中農(nóng)管理學校，大搞“開門辦學”。
粉碎“四人幫”以后，拔亂反正，中央又重申了“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理”的方針，回到了“文革”前的局 面。隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革，教育行政權(quán)限劃分問題重又提出，尤其是近年來要求更加迫切。1985年公 布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中就明確指出：在加強中央宏觀調(diào)控的同時，要“把發(fā)展基礎(chǔ)教育 的責任交給地方”，要“擴大高等學校的辦學自主權(quán)”等設想。1986年4月通過的《中華人民共和國義務教育法 》也明確規(guī)定“義務教育事業(yè)，在國務院領(lǐng)導下，實行地方負責，分級管理”的原則。1993年中共中央、國務 院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》再一次重申了在教育領(lǐng)域逐步推行簡政放權(quán)的基本方針。1995年3月頒布 的《中華人民共和國教育法》，以法律的形式進一步強調(diào)“國務院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負責的原則，領(lǐng)導和管理教育工作�！薄爸械燃爸械纫韵陆逃趪鴦赵侯I(lǐng)導下，由地方人民政府管理�！薄案叩� 教育由國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理”的原則。
縱觀四十余年我國教育行政權(quán)力分配變遷的歷程，在處理中央與地主的關(guān)系時，時而強調(diào)中央集權(quán)，時而強調(diào)地方分權(quán)，一直未能在中央和地方之間實行合理的科學的職權(quán)劃分，出現(xiàn)“一統(tǒng)就死、一放就亂、一亂就 收”的惡性循環(huán)局面。而且四十多年權(quán)力分配變遷主要側(cè)重于教育教學管理權(quán)，在立法、規(guī)劃、指導、信息交 流等方面的職能未能受到應有的重視。如何科學地劃分中央和地方的教育行政權(quán)限，優(yōu)化配置教育行政資源， 調(diào)動中央和地方雙方的積極性已是教育體制改革中亟待解決的兩難問題。
二、教育行政權(quán)力分配類型的比較分析
縱觀世界各國教育行政權(quán)力劃分類型，歸納起來大體可分為中央集權(quán)型、地方分權(quán)型、中央集權(quán)與地方分 權(quán)相結(jié)合型。側(cè)重中央集權(quán)型的國家如法國、泰國、韓國等；側(cè)重地方分權(quán)型的國家如美國、加拿大等；實行 中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的國家如日本、英國等�？偟内厔菔谴髧�、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的國家實行地方分 權(quán)制居多，小國、經(jīng)濟社會發(fā)展比較平衡的國家實行集權(quán)制的居多。隨著世界教育改革發(fā)展的潮流，原來實行 中央集權(quán)制的國家傾向于放權(quán)、分權(quán)，而原來實行地方分權(quán)制的國家則傾向于集中、統(tǒng)一。
教育行政權(quán)力分配的集中與分散各有利弊，不能一概而論。中央集權(quán)制的長處在于：有利于統(tǒng)一教育的目 的、方針政策，使國家的整體利益得到實現(xiàn)；有利于集中國家的財力、物力，按照國家的某項需要實施重點發(fā) 展，保證國家的重點人才需要；有利于國家通過行政干預對教育事業(yè)的管理與控制，推動教育事業(yè)的改革與發(fā) 展；并且有利于保持各地區(qū)教育的平衡發(fā)展，消除教育機會不均等現(xiàn)象。其弊端在于：一是地方政府和教育行 政機關(guān)缺乏自主權(quán)，限制了辦學的積極性；二是整齊劃一的目標模式，壓抑人的個性發(fā)展，培養(yǎng)出的人才不能 適應當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要；三是難于發(fā)揮社會、集體、個人的辦學積極性；四是機構(gòu)臃腫，中間環(huán)節(jié)過多， 權(quán)責界限不明，行政效率較低。
地方分權(quán)制的長處在于：有利于調(diào)動地方政府辦學的積極性，增加對教育的投入；有利于教育為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展服務，培養(yǎng)所需的人才；有利于調(diào)動社會、集體、個人的辦學積極性和創(chuàng)造性，促進教育事業(yè)的不斷 壯大；同時，還有利于建立相對靈活的學校辦學機制，推動教育教學改革，形成特色學校。但也存在不少弊端 ，一是容易造成國家整體上“失控”，國家重點需要的建設人才難以得到保障；二是缺乏統(tǒng)一的發(fā)展教育的目 標和標準，教育質(zhì)量參差不齊，甚至可能擴大教育機會不均等現(xiàn)象；三是國家整體上的協(xié)調(diào)、控制、評價、督 導等規(guī)范化管理難以實施，行政管理能力削弱。如在美國，教育經(jīng)費來自于各學區(qū)的稅款，一些貧困的學區(qū)由 于資金短缺而面臨困境。俄亥俄州有44個學區(qū)在1977—1978學年開始之前宣布破產(chǎn)。另有大量學區(qū)因增加教育 稅款得不到納稅人的支持，被迫把課程削減到最低限度，并取消服務和課外活動，解雇教師，砍掉學前項目。
我國教育行政體制改革的目的是想通過發(fā)揚中央集權(quán)制和地方分權(quán)制的長處，克服二者的短處，走中央與地方相結(jié)合的道路。事實上，要實現(xiàn)二者的結(jié)合是很困難的事，它有賴于諸多因素的協(xié)調(diào)與配合。像日本，五 十年代以來逐漸實行集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的體制，但至今可以說仍在不斷改革之中，臨教審的第四號報告書一方 面指出要“推動地方分權(quán)”，強調(diào)學校的“自主與自律”，但與此同時，其國家集權(quán)對整個教育宏觀規(guī)劃和指 導卻也毫不放松，我們從其全國性教育立法的不斷出臺和臨教審之類機構(gòu)對教育改革的權(quán)威性指導就可見一斑 。為此，根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，構(gòu)建具有中國特色的教育行政體制才是完善我國教育事業(yè)的必由 之路。
三、我國教育行政權(quán)力分配基本構(gòu)想
（一）劃分我國教育行政權(quán)限的基本原則
1.與政治、經(jīng)濟體制改革的要求相適應。黨的十四大報告指出，我國政治體制改革的目標是建設有中國特色的社會主義民主政治。其基本內(nèi)涵包括堅持人民政權(quán)的性質(zhì)，注重落實和保障人民群眾管理國家、管理各種 社會事務的實質(zhì)性權(quán)利；堅持民主集中制的原則；堅持民主的制度化和法律化。在行政管理體制上要精簡機構(gòu) ，下放權(quán)力，理順黨政關(guān)系，推行國家公務員制度。經(jīng)濟體制改革的目標是要建立起社會主義市場經(jīng)濟體制， 建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。根據(jù)這些精神，《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“教育體制改革的目標是初步 建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制，達到三個有利于。即有利于 堅持教育的社會主義方向，培養(yǎng)德智體全面發(fā)展的建設者和接班人；有利于調(diào)動各級政府、全社會和廣大師生 員工的積極性，提高教育質(zhì)量、科研水平和辦學效益；有利于促進教育更好地為社會主義現(xiàn)代化建設服務。” 因此，處理教育行政權(quán)力分配問題必須以上述思想為指導，才能保證教育行政權(quán)力劃分的正確性。
2.與我國的基本國情相適應。我國是一個幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟文化發(fā)展極不平衡的國家，各地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口狀況、民族構(gòu)成、文化教育基礎(chǔ)和對教育發(fā)展的需求參差不齊，因此，確定我 國教育行政權(quán)限劃分的立足點應該是“照顧差異，共同發(fā)展”。根據(jù)前述教育行政權(quán)力根本類型的比較分析， 我國應以分權(quán)型為主導模式。但我國的國家結(jié)構(gòu)形式是集中單一型，教育行政體制必須與之相適應，尤其是我 國長期受大一統(tǒng)思想的影響，以及地方行政官員素質(zhì)不高，過多的分權(quán)實際上會造成中央無權(quán)，地方濫用權(quán)的 后果。為此，適當?shù)闹醒爰瘷?quán)也是應該的、合理的。目前看來，我們主張先以“分權(quán)型的集權(quán)制”逐步過渡到 “集權(quán)型的分權(quán)制”，最后形成“以法律為基礎(chǔ)的分權(quán)制”形式。
3.與教育自身發(fā)展的客觀規(guī)律相適應。教育的事業(yè)是關(guān)于未來的事業(yè)，它關(guān)系到國家的前途命運和未來的發(fā)展。但它投資大，見效慢。尤其是生產(chǎn)力發(fā)展水平不高的國家，經(jīng)濟增長主要是依靠勞動力的增加而不是依 靠科學技術(shù)，教育的重要性就得不到應有的重視，出現(xiàn)前些年“一工交、二財貿(mào)、所剩無幾給文教”的局面。 為此，在一片簡政放權(quán)的呼聲中，最關(guān)鍵的問題就是要加強教育立法，用規(guī)范的、系統(tǒng)的、嚴密的法律條文明 確各級行政部門的權(quán)力和責任，以法治教，以法促教。否則，教育行政權(quán)限劃分又會出現(xiàn)“放——亂——收” 的局面，造成對教育事業(yè)的嚴重損害。
（二）我國教育行政權(quán)力分配之基本構(gòu)想
教育行政權(quán)力是教育行政機關(guān)依靠特定的強制性手段，為有效執(zhí)行國家教育方針，依據(jù)憲法有關(guān)教育條款對各級各類教育事業(yè)進行管理的一種能力。主要包括教育政策，法規(guī)制定權(quán)，教育規(guī)劃權(quán)，學校設置權(quán)，教育 教學管理權(quán)，人事管理權(quán)，教育經(jīng)費籌措及使用權(quán)，教育督導權(quán)，教育咨詢、研究權(quán)等。教育行政權(quán)力分配有 兩個基本維度必須考慮：一是權(quán)力類型，即哪些權(quán)屬于中央控制，哪些權(quán)屬于地方掌握；二是使用權(quán)限的程度 ，即中央和地方在多大程度上使用這種權(quán)力。根據(jù)以上的討論，我們提出教育行政權(quán)力分配如下構(gòu)想：
1.教育政策、法規(guī)制定權(quán)。根據(jù)我國行政組織法規(guī)定，教育政策法規(guī)可由全國人大、黨中央、國務院、國 家教委以及省級和計劃單列市的人大、政府和教育行政部門制定。重要的、影響大的、涉及全國教育事務的教 育政策、法規(guī)當然由中央部門制定，涉及地方教育事業(yè)的由地方制定，但不得與中央的政策法規(guī)相抵觸，同時 ，中央也不要越俎代皰，事無巨細橫加干涉。但必須指出，教育政策、法規(guī)的制定主要是中央部門的任務，像 日本上至教育基本法，下至課堂規(guī)則都由中央部門制定。在我國，雖大可不必效仿日本，但中央可制定一些指 導性的政策，引導規(guī)范地方作出與中央基本一致的決策。
2.教育規(guī)劃權(quán)。教育規(guī)劃涉及一定時期教育事業(yè)發(fā)展的重點、規(guī)模、速度和步驟等，包括遠景、中景、近 景，以及宏觀、中觀、微觀等方面。中央的教育規(guī)劃主要是遠景、中景和宏觀、中觀層次的規(guī)劃；地方的教育 規(guī)劃則傾向于近景和微觀層次的方面。但都必須和當時的經(jīng)濟及社會發(fā)展要求相一致，地方教育規(guī)劃還必須為 當?shù)氐慕?jīng)濟及社區(qū)發(fā)展服務�？偟目磥恚逃�(guī)劃權(quán)主要在中央，因為教育的事業(yè)是未來的事業(yè)，關(guān)系著國家 的前途和命運，世界各國的成功經(jīng)驗也表明了這一點。
3.學校設置權(quán)�！督逃ā返谑邨l規(guī)定：“國家建立科學的學制系統(tǒng)。學制系統(tǒng)內(nèi)的學校和其他教育機構(gòu)的設置、教育形式、修業(yè)年限、招生對象、培養(yǎng)目標等，由國務院或者由國務院授權(quán)教育行政部門規(guī)定�！� 根據(jù)上述原則，頒發(fā)國家學歷證書的高等學校設置審批權(quán)由中央掌握，中小學的設置權(quán)以及非學歷教育由地方 政府或教育行政部門掌握。但應該看到，為了適應地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要，地方高校的設置審批權(quán)，隨著時機 的成熟，也應該下放到地方。
4.教育教學管理權(quán)。這基本上屬于教育內(nèi)的專業(yè)事務，應主要由地方和學校負責。學校根據(jù)國家頒發(fā)的基本學制、課程標準以及學生質(zhì)量標準，確定招生規(guī)模，選編教學用書，擬訂進度計劃。畢業(yè)生的升學與就業(yè)主 要由畢業(yè)生自己決定，學校給以指導與溝通。
5.人事管理權(quán)。學校教師與教育行政人員基本屬于國家公務員系列，因此，應首先符合公務員標準。其次 ，中央應確定基本任職資格標準，地方可根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展狀況適當調(diào)整其任職要求，但不得低于中央 規(guī)定的基本標準。教職工的聘用一般應由學校自行決定。
6.教育經(jīng)費的籌措和使用權(quán)。必須打破國家全部包下來的作法，中央在不斷增加國撥經(jīng)費的同時，允許地方通過一定途徑，擴大教育經(jīng)費來源。如地方除開征教育費附加之外，還可以開征其他用于教育的附加費（如 高消費稅），實行教育的分稅制，從而逐步增大地方教育投入的比例，力爭達到20—30%，這是分權(quán)的基礎(chǔ)和保 障。所有的教育經(jīng)費實行財政包干，由地方統(tǒng)籌安排。同時，按照國際做法，中央建立教育經(jīng)費撥款和援助制 度，通過政策傾斜平衡各地區(qū)間的差距，否則權(quán)力的下放可能導致地區(qū)之間更大的懸殊。
7.教育督導權(quán)。這是中央教育行政權(quán)力的重要內(nèi)容之一。應該建立有中國特色的教育評價、督導制度，層層檢查、指導，保證教育事業(yè)發(fā)展的正確性。過去我們不重視，導致一些地區(qū)拖欠教師工資和違背黨的教育方 針政策的傾向出現(xiàn)
[1] [2] 下一頁
。
8.教育咨詢研究權(quán)。這也是中央教育行政權(quán)力的重要內(nèi)容之一。組建教育咨詢委員會，建立教育研究機構(gòu)，收集教育信息，開展教育研究活動都必須由中央一級教育部門統(tǒng)籌部署。典型的教育分權(quán)制國家，如美國， 中央教育行政權(quán)力的三大內(nèi)容之一就是為地方提供教育信息咨詢服務，并組織教育科學研究。我國中央一級的 教育咨詢研究還要指導地方一級的教育咨詢研究，形成一個網(wǎng)絡，使教育決策更加科學化和民主化。
總之，我國教育行政權(quán)力的科學分配，要從有利于教育事業(yè)的發(fā)展，有利于調(diào)動中央和地方的積極性出發(fā) ，借鑒世界各國的成功經(jīng)驗，權(quán)衡幾種教育行政權(quán)力劃分類型之利弊，結(jié)合我國政治、經(jīng)濟體制改革的實際情 況以及教育自身發(fā)展的客觀規(guī)律，逐步放權(quán)，合理配置，依法治教，使我國教育行政體制逐步完善。
上一頁 [1] [2]
【試論我國教育行政體制中的權(quán)力分配】相關(guān)文章：
試論我國稅收立法體制之完善08-07
試論我國封建君主專制權(quán)力發(fā)展的總趨勢08-17
我國收入分配中的公平問題分析08-07
試論我國稅收司法實踐中的問題08-07