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“高考移民”與公民受教育權平等
李克杰 —— 一個人權法的視角 “高考移民”，顧名思義，就是為了參加高考而進行戶籍遷移的人員，主要是指準備參加高考的高中生從錄取分數線較高、錄取率較低的省份將戶籍遷往分數線較低、錄取率較高的省市�！案呖家泼瘛钡闹苯觿右蚴墙邮芨叩冉逃目释�，希望通過這種“移民”形式能夠讀上大學或者讀上較好的大學。“高考移民”的背景則是各省市之間差別懸殊的錄取分數線和錄取率。其實，“高考移民”早已存在，它的出現幾乎與高考制度的恢復同時，但近幾年來，愈演愈烈，已經演變成為一個嚴重的社會問題，于是它引起了人們對憲法規(guī)定的公民教育權平等的廣泛關注和激烈爭論，同時也引起公眾對嚴重滯后的教育管理改革進行嚴厲的抨擊。 一、受教育權是一項國際公認的基本人權 其實“高考移民”涉及的是公民受教育權的平等問題。受教育權是一項國際公認的基本人權�！堵�(lián)合國憲章》將促進人權作為自己的宗旨之一，規(guī)定：聯(lián)合國應“促成國際合作，以解決國際間屬于經濟、社會、文化、及人類福利性質之國際問題，且不分種族、性別、語言、或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重�！钡堵�(lián)合國憲章》卻對什么是“人權與基本自由”沒有下定義�！秶H人權憲章》將國際社會理解“人權”含義標準化，為《聯(lián)合國憲章》關于人權的規(guī)定提供了權威性解釋。 《國際人權憲章》除《聯(lián)合國憲章》中的人權條款外還包括《世界人權宣言》、兩個《國際人權公約》（即《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》）以及《公民權利和政治權利國際公約任意議定書》。受教育權在《世界人權宣言》中是這樣規(guī)定的（第２６條）：“（一）人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。初級教育應屬義務性質。技術和職業(yè)教育應普遍設立。高等教育應根據成績對一切人平等開放。（二）教育的目的在于充分發(fā)展人的個性并加強對人權和基本自由的尊重。教育應促進各國、各種族或宗教集團間的了解、容忍和友誼，并應促進聯(lián)合國維護和平的各項活動。（三）父母對其子女所應受的教育的種類，有優(yōu)先選擇的權利�！� 從《聯(lián)合國憲章》和《世界人權憲章》的規(guī)定看，受教育權是國際公認的基本人權內容之一，這種權利是“人人生而具有的”，它直接關系到個人能否有尊嚴地生活，能否實現其他相關人權，它對人的全面進步都是非常重要的。根據國際法，與人權相對的義務主要是由國家承擔的。因此，平等地保護受教育權是聯(lián)合國各成員國和國際人權公約締約國義不容辭的國際責任，是一項國家義務。 世界各國憲法和法律都非常重視對教育權的保護，都把教育權（或教育自由）特別是受教育權規(guī)定或確認為公民的基本權利。這些國家憲法的一個共同的特點，就是都接受、認可和確認了國際人權法關于人權的內容，將包括受教育權在內的基本人權吸收為本國憲法中公民權利的一個重要部分，并提供了相應的法律和制度保證。在規(guī)定人權內容的前提下，還對本國法律限制人權作了明確的限制性規(guī)定。 二、我國憲法和法律對公民受教育權的規(guī)定 我國歷來非常重視教育工作，黨的文件多次指出“要把教育放在優(yōu)先發(fā)展的位置上”。憲法則將“受教育”規(guī)定為公民的基本權利和義務（第４６條第１款）。為了保證憲法規(guī)定的受教育權的充分實現，我國還制定了一系列相關的教育法律法規(guī)，分別規(guī)定了教育的相關制度及實施各層次教育的不同的要求和措施�？梢哉f，我國在保障公民受教育權方面，基本上做到了有法可依。 我國政府還積極承擔國際義務，將致力于發(fā)展和促進人權狀況的努力置于國際人權的舞臺上進行合作和交流，于１９９７年簽署《經濟、社會和文化權利國際公約》，中國全國人大常委會于２００１年批準。２００１年６月２７日，《公約》正式對我國生效。根據《公約》規(guī)定，我國政府應于今年６月２７日提交首次履約報告。中國簽署《公約》，意味著保障公民享有平等的受教育權不僅是政府的國內法義務，而且成為國際法上的一項國家義務。 三、我國受教育權實現的現狀及存在的主要問題 筆者認為，總的來說，我國受教育權實現的現狀不容樂觀，存在的主要問題（也是最大的問題）就是，在公民受教育權的實現上存在嚴重的不平等。這種不平等既包括宏觀上（即地域性）的不平等，也包括微觀上（即本地縣區(qū)之間）的不平等；既有初等教育上的不平等，也有中等教育上的不平等，最為突出的是高等教育上的嚴重不平等。有些不平等具有道德基礎和“合法性”，但更多的不平等完全是人為的、沒有道德基礎和合法性的不平等。 比如，義務教育階段的教育資源占有和受教育權的實現程度，存在嚴重的城鄉(xiāng)差別，既有純地域上的表現，也有身份上的表現。城市受教育者擁有比農村受教育者更多、更好、質量更高的義務教育，城里人享有比鄉(xiāng)下人（即使他們或她們已經生活在城市，也只能成為城市“邊緣人”）享有更優(yōu)質、更廉價的義務教育（進城務工人員子女要想借讀城里的中小學，必須交納數額巨大的借讀費，因為他們一直是“暫住”城市）。這種受教育權的不平等缺乏道德基礎和合法性。因為義務教育意味著國家作為一個整體對國民的初等教育承擔義務，這種義務具有概括性，并不意味著某個地方政府僅對按屬人管轄權確定的“本地居民”承擔義務。 高等教育階段，高考仍然是我國決定公民能否進入高等院校接受高等教育的惟一手段，是直接關系公民受教育權的一個重要篩選機制。因此，高考整個組織過程是否公平，是否真正平等，直接關系公民受教育憲法權利的實現與否。恰恰是在這個問題上，高考這種重要篩選機制長期以來是由行政部門規(guī)章調整的，具有很大的不規(guī)范性和任意性。因為這個問題對公民的生存和發(fā)展關系密切，因此，更多地引起了社會各界的廣泛質疑和垢病。從今年開始，“高考移民”移入地的地方當局為了保護本地方考生的利益，采取了嚴厲的封堵措施。但這并非治本之策，相反還會產生此消彼長、助長權力尋租、滋生腐敗現象。 當然，高考問題上的“不平等”有的也具有道德基礎和合法性，如對經濟文化落后省份的優(yōu)惠是實現事實平等的重要手段，中央政府的政策適當向它們傾斜是合理的，也是合法的。但給予經濟、社會和教育最為發(fā)達的北京和上海的政策和資源優(yōu)惠，是人們所不能理解和接受的。這也是人們垢病現行高考政策的焦點之一。另外還有，即使同是發(fā)達地區(qū)，也普遍存在的城市和農村分配名額的巨大差別，造成了考生之間的嚴重不平等。 四、公民受教育平等權只能“逐步”“充分實現” 教育權屬于公民“經濟、社會、文化權利”的范疇。這些權利的實現并不要求成員國政府“立即”兌現，而是要求“盡最大能力”采取步驟，“逐漸”達到這些權利的“充分實現”。這一內容規(guī)定在《經濟、社會、文化權利國際公約》的第２條第１款中。 《經濟、社會、文化權利國際公約》的這一規(guī)定，能否構成我國當前受教育權不平等的道德基礎和合法性依據呢？我國當前實際存在的各種受教育權的不平等現象，是否均屬于“逐步實現”范疇呢？筆者認為，對這一問題應該一分為二地進行分析，并不能一概而論地認為我國當前存在的受教育權不平等就是道德的和合法的。 我國是發(fā)展中國家，經濟發(fā)展嚴重不平衡決定了教育資源和教育發(fā)展條件的巨大差異性，東西部之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間無論在教育資源的數量、質量以及實際享有受教育權利的水平上都存在明顯的差別，這是教育權事實上和宏觀上的不平等，根據公約規(guī)定的精神，教育權的這種不平等是客觀的、正常的，是國際公約“許可”的�；谶@種“不平等”，國家采取措施增加對欠發(fā)達地區(qū)投資，加大扶持力度，為了將來實現事實上的平等而允許落后地區(qū)在一定時期享有相對較多的公共教育資源，適當限制發(fā)達地區(qū)對公共教育資源的享有，符合經濟、社會、文化權利發(fā)展的根本目的和宗旨，基于這一目的的政府措施是道德的和合法的。 盡管從總體上說，經濟、社會、文化權利是可以逐步實現的，但我國高考政策中的同等地域實行差別待遇是缺乏正當性和道德基礎的。因為它既不符合權利限制不得違背權利性質的公約精神，也不符合公約規(guī)定的“逐步實現”前提下的權利平等原則。從道德上講，同是發(fā)達地區(qū)，沒有理由實行差別待遇，應該按照同一標準（即高考分數）來錄取學生。這也是《經濟社會文化權利國際公約》明確規(guī)定了的，它的第１３條第２款第３項規(guī)定“高等教育應根據成績，以一切適當方法，對一切人平等開放”。筆者理解，這一規(guī)定的意思很明確，就是要求締約國在高等教育中，成績是惟一的錄取標準，應該貫徹“成績面前人人平等”原則，只有這樣才能做到“對一切人平等開放”。所謂“以一切適當方法”，我們也應理解為“與受教育權利平等這一權利性質不相違背的一切方法”，只能促進受教育權的平等，而不能限制、損害甚至任意剝奪公民的平等受教育權。 五、作為發(fā)展中國家的中國如何“逐步充分實現”受教育權平等 筆者認為，為切實履行中國對公約的國家義務，在保障受教育權平等問題上，主要應從以下幾個方面進行卓有成效的工作： 一是繼續(xù)堅持改革開放，堅持以經濟建設這個中心，大力發(fā)展經濟，為公民受教育權的平等實現提供堅實的物質基礎。 二是在政策適當向欠發(fā)達地區(qū)傾斜的前提下，改革考試和招生制度，加大向高校招生放權的力度，以從根本上解決教育不公現象。教育權是最大的公平權，在受高等教育機會的公平分配上，政府責無旁貸。 三是改革現行的戶籍管理制度，并使高考招生制度改革與戶籍制度改革同步進行。筆者認為，不平等和刻板的戶籍制度也是實現教育權平等的一大障礙。近來，各地戶籍制度有較大松動，必然給有關省份封堵“高考移民”帶來越來越大的困難。如果只是有關省份一味封堵，而國家不能在整體上公平分配教育資源的話，那么最終只能引起更大的矛盾，造成更大的不公平，甚至形成嚴重的社會問題。 四是加大對高考制度的規(guī)范力度和規(guī)范層次，抓緊制定符合中國實際的《考試法》。當前高考中出現的受教育權不公問題，表面上看其根源在于錄取線的高低，但它只是結果，不是原因。從法治意義上講，公民的受教育權是一項憲法權利，是公民的基本權利，對公民基本權利的保護、限制和剝奪，本不屬于行政機關的職權，更應該是民意機關（即人民代表大會）的固有職權。因此，筆者建議盡快制定《考試法》，以規(guī)范包括高考在內的各種國家考試，這既是健全國家考試制度的需要，是有效保障公民受教育權的需要，也是依法治國，實現社會主義法治國家的必然要求。
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