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公共教育權(quán)力變遷了，教育問題出現(xiàn)了
公共教育權(quán)力變遷了，教育問題出現(xiàn)了 社會轉(zhuǎn)型與公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移，尤其是市場機(jī)制的介入和公民社會的發(fā)展，促使在教育領(lǐng)域外部逐步形成政府力量、市場力量和社會力量之間相互博弈的格局，在教育領(lǐng)域內(nèi)部則分化出學(xué)校的管理者、舉辦者和辦學(xué)者等不同的角色。這導(dǎo)致產(chǎn)生一些新的教育社會關(guān)系和新的教育問題。 問題1.政府選擇與非政府選擇 所謂政府選擇主要是指以教育政策的制定、實(shí)施和評估為主要內(nèi)容的集體選擇。非政府選擇則主要包括市場領(lǐng)域的非政府選擇和社會領(lǐng)域的非政府選擇，非政府選擇既可以是集體選擇，如市場領(lǐng)域里營利性民辦學(xué)校的教育產(chǎn)品與服務(wù)的提供、非政府組織與中介機(jī)構(gòu)的教育評估，也可以是個(gè)人選擇，如家長和學(xué)生對學(xué)校的選擇、對于教育服務(wù)的消費(fèi)等。 1.政府選擇的由來與特征 在我國長期存在的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，公共教育完全是國家和政府的事情，公共教育權(quán)力主要集中于中央政府手中，關(guān)于教育改革、發(fā)展、享用和消費(fèi)的選擇的主體完全是政府體制內(nèi)部的主體。在教育領(lǐng)域的宏觀和微觀方面，無論是教育資源的配置還是教育利益的分配，都主要通過政府選擇來實(shí)施和實(shí)現(xiàn)，并由此最終實(shí)現(xiàn)教育的發(fā)展和滿足公眾對教育的需要。政府選擇具有強(qiáng)制性，主要以政府組織及其附屬機(jī)構(gòu)之間(如中央與地方之間、上級行政機(jī)構(gòu)與下級行政機(jī)構(gòu)之間、政府與學(xué)校之間)不對等的、縱向的命令和服從關(guān)系為特征。 2.非政府選擇的形成與特征 公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移使市場的力量和公民社會自治力量開始介入教育領(lǐng)域，在教育領(lǐng)域產(chǎn)生了大量的非政府性質(zhì)的市場選擇和社會選擇。傳統(tǒng)上完全由政府負(fù)責(zé)包下來的教育活動(dòng)的許多方面，如學(xué)校的舉辦、學(xué)校的管理、學(xué)校的招生與學(xué)生的分配、教育資源的配置、教育水平和質(zhì)量的評估、學(xué)校的課程與辦學(xué)活動(dòng)、公民享用和消費(fèi)教育服務(wù)的方式與途徑等方面，市場主體、公民自治組織和公民個(gè)人都可以介入并自主做出決策。市場選擇具有志愿性，主要是以平等的市場活動(dòng)主體之間訂立合同與契約、自由交易、公平競爭、個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的滿足等活動(dòng)為特征，如民間資本辦學(xué)、民辦學(xué)校的自主發(fā)展、非義務(wù)教育階段學(xué)校面向市場籌措教育經(jīng)費(fèi)和提供教育服務(wù)等。公民社會選擇也具有志愿性，主要是以平等的社會主體之間彼此理解、合作、協(xié)商、談判、形成共同的自愿遵守的行為規(guī)則為特征，如教育中介組織和非政府的行業(yè)協(xié)會、基金會等提供教育服務(wù)，學(xué)校面向社會行使自主辦學(xué)的自主權(quán)，家長和受教育者對教育的自主選擇等。 3.非政府選擇帶來的問題與矛盾 公共教育權(quán)力的變遷使教育領(lǐng)域中決策主體和行為選擇主體發(fā)生了變化。由政府作為唯一的選擇主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎x擇、市場選擇和公民社會選擇并存，而且形成彼此博弈的格局。因而使政府的教育政策活動(dòng)面臨新的矛盾和課題。 如何處理政府選擇與市場選擇的關(guān)系：一方面，現(xiàn)行教育政策明確規(guī)定不允許以營利為目的舉辦教育機(jī)構(gòu)；另一方面，許多民辦學(xué)校甚至有些公立學(xué)校事實(shí)上在利用市場化運(yùn)作的辦學(xué)活動(dòng)追求較為豐厚的利潤。一方面，政府對義務(wù)教育的投入嚴(yán)重不足；另一方面，大量的有迫切投資教育領(lǐng)域愿望的民間資金，由于制度性障礙無法以民間資本的方式進(jìn)入教育領(lǐng)域。因此就產(chǎn)生了這樣一些問題，教育政策如何處理政府選擇與市場選擇的關(guān)系？如何確定政府的權(quán)力與責(zé)任？如何確定教育領(lǐng)域市場機(jī)制的邊界、功能和目標(biāo)？ 如何處理政府選擇與公民選擇、學(xué)校選擇的關(guān)系：一方面在義務(wù)教育階段，教育政策規(guī)定就近入學(xué)，不允許擇校；另一方面，教育活動(dòng)中又存在大量事實(shí)上的擇校行為。在當(dāng)前的素質(zhì)教育改革中，一方面是教育行政部門強(qiáng)力推行素質(zhì)教育的改革；另一方面則是許多家長、學(xué)生和學(xué)校仍然不遺余力地在走“應(yīng)試教育”的老路。因此，必須要思考，教育政策如何處理政府選擇與公民社會選擇的關(guān)系？如何處理政府選擇與學(xué)校選擇的關(guān)系？ 如何構(gòu)建政府選擇、市場選擇與公民選擇的均衡博弈格局：一方面，教育政策要求學(xué)校要面向社會自主辦學(xué)；另一方面，學(xué)校的許多自主權(quán)仍然掌握在政府手里。一方面，教育政策宣示了教育的公益性；另一方面，許多民辦學(xué)校和公立學(xué)校的二級學(xué)院卻在利用信息不對稱來追求私人利益甚至損害消費(fèi)者利益。因此必須要思考，教育政策如何構(gòu)建政府選擇、市場選擇與公民社會選擇之間一種均衡的博弈格局？ 問題2.公益與私益 教育具有公益性，是公益性事業(yè)，應(yīng)該追求公共利益。世界上幾乎所有的國家都強(qiáng)調(diào)其教育的公益性質(zhì)。我國《教育法》也明確規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國家和社會公共利益�！币话阏J(rèn)為，教育的公益性往往體現(xiàn)為教育活動(dòng)的非營利性、福利性、教育與宗教分離，以及由國家保障對教育的投入等方面。其中，教育具有非營利性是教育公益性的一個(gè)核心價(jià)值特征，我國《教育法》第25條就規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)�！� 1.傳統(tǒng)壟斷方式實(shí)現(xiàn)公共利益 在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，教育的公益性是通過由政府壟斷提供公共教育，利用政府的強(qiáng)制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。從世界范圍內(nèi)教育現(xiàn)代化的進(jìn)程來看，在普及義務(wù)教育的過程中，通過教育的世俗化、社會化和教育權(quán)的國家化，國家和政府逐步加強(qiáng)乃至完全實(shí)現(xiàn)對教育的控制就是為了教育的公共性和公共利益。在政府壟斷提供公共教育的社會背景中，教育體現(xiàn)出純公共物品的性質(zhì)，通過教育活動(dòng)追求公益是政府的責(zé)任。政府既是教育和學(xué)校的舉辦者，又是辦學(xué)者和管理者，教育活動(dòng)的計(jì)劃與規(guī)劃、資源配置、過程管理、教育服務(wù)的提供等全部由政府負(fù)責(zé)。由于政府本身就是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而建立的行使特殊公共權(quán)力的組織，政府壟斷和從事公共教育事業(yè)，使教育的公益性成為教育活動(dòng)的一個(gè)必然結(jié)果；政府主要使用納稅人的錢來舉辦公共教育，政府提供的公共教育經(jīng)費(fèi)主要來自于公共財(cái)政，公共教育具有非營利性就具有充分的合理性與合法性。 2.通過志愿機(jī)制追求公共利益 在市場力量和社會自治力量介入教育領(lǐng)域以后，其中，社會自治力量如所謂的第三部門、非政府組織或非營利組織通過志愿機(jī)制追求公益，由社會自治力量提供公共教育一般能夠保證教育的公益性。但是，在市場領(lǐng)域，市場的運(yùn)作機(jī)制則是由市場主體通過志愿機(jī)制追求私益，追求私人利益的滿足和利潤的最大化是市場活動(dòng)的內(nèi)在精神。在政府壟斷提供公共教育的前提下，教育只能體現(xiàn)出純公共物品的屬性。實(shí)際上，教育在本質(zhì)上是一種準(zhǔn)公共物品，在市場條件下，教育既可能具有公共物品的屬性，也可能具有私人物品的屬性。民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域以后，完全有權(quán)選擇為公眾提供具有公共物品屬性的教育，或者具有私人物品屬性的教育。 只要民間資本選擇提供具有私人物品屬性的教育服務(wù)，并按照市場機(jī)制進(jìn)行學(xué)校的運(yùn)作，資本的尋利性就會自覺地通過教育活動(dòng)追求私益和利潤的最大化。在這種條件下，以非營利性為核心價(jià)值的教育公益性就不再是一個(gè)無條件的結(jié)果，而是一個(gè)有條件的問題了。在市場介入教育領(lǐng)域的條件下，教育活動(dòng)不再必然導(dǎo)向公共利益，教育領(lǐng)域追求公益和追求私益并存，教育活動(dòng)難以必然保證其非營利性。 我國加入世界貿(mào)易組織以后，按照我國政府對世界貿(mào)易組織的承諾，義務(wù)教育和黨政、軍事、警察等特殊教育以外的教育活動(dòng)都可以屬于服務(wù)貿(mào)易的范圍，非義務(wù)教育領(lǐng)域的許多公共教育都可以按照市場機(jī)制由非公共途徑來提供。而且，從世界主要國家教育改革的趨勢來看，在公共事業(yè)民營化的潮流中，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的非公共途徑提供也成為許多國家教育改革的合理選擇。 在這樣的社會背景中，政府在對教育進(jìn)行管理時(shí)，必然要面對追求公益與追求私益的矛盾：(1)以非營利性為核心價(jià)值的教育公益性概念，難以解釋市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域后的教育發(fā)展問題�！督逃ā贰ⅰ睹褶k教育促進(jìn)法》等教育政策的有關(guān)規(guī)定面臨挑戰(zhàn)。是否要對教育的公益性做出新的理解，擺脫在價(jià)值取向上把追求私益或營利與教育公益性尖銳對立的困境？(2)在我國教育改革進(jìn)程中，市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域已成為不爭的事實(shí)。在市場條件下，資本的尋利性必然導(dǎo)向追求私人利益和利潤最大化，教育政策無法回避這個(gè)事實(shí)。教育政策需要思考的問題是，政府如何在允許教育領(lǐng)域追求私益的條件下保證實(shí)現(xiàn)教育的公益性？ 問題3.公平與效率 在當(dāng)前國家教育資源十分有限的情況下，利用市場機(jī)制吸引民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，提高現(xiàn)有公共教育資源的利用效率，是一種合理的、明智的選擇。但是市場機(jī)制介入教育領(lǐng)域在追求效率的同時(shí)，卻給實(shí)現(xiàn)教育公平帶來了新的問題。 1.利潤的追求損害公平 在市場介入的條件下，教育領(lǐng)域追求公益與追求私益并存，資本的尋利性將會使教育資源的配置形成有利于追求利潤的態(tài)勢。在市場機(jī)制的環(huán)境中，教育資源將會流向那些能夠給教育服務(wù)提供者帶來最大化利潤的地區(qū)、群體和個(gè)人，如果能夠?yàn)榻逃⻊?wù)的提供者支付高額費(fèi)用，就會得到教育資源。從而在地區(qū)之間、學(xué)校之間、個(gè)人之間造成教育資源配置的不公平和教育發(fā)展的不均衡。 2.繳費(fèi)上學(xué)要求多樣選擇 市場介入將使公共教育以私人物品的形式提供給公眾，繳費(fèi)上學(xué)將成為一種可能的選擇，在允許繳費(fèi)上學(xué)的過程中，將會引發(fā)復(fù)雜的教育公平問題。如對處于不同社會階層的社會成員來說，如何繳費(fèi)才是公平的？另外，繳費(fèi)上學(xué)以后，家長和受教育者應(yīng)該具有對教育的選擇權(quán)，人們就會認(rèn)為，當(dāng)下不可選擇的教育是不公平的。而且，市場承認(rèn)多樣化利益要求的存在，教育政策活動(dòng)如果不能反映人們多樣化的利益要求、多樣化的選擇，就會失去其公平性。 自由市場的選擇機(jī)制會導(dǎo)致教育的不公平，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何保障教育公平已成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。值得注意的是，教育的公民社會選擇也可能導(dǎo)致教育不公平。從其他國家(如美國和英國)在引入市場機(jī)制條件下保障教育公平的經(jīng)驗(yàn)來看，大都把擴(kuò)大家長、受教育者的教育選擇權(quán)和教育治理的參與權(quán)作為實(shí)現(xiàn)教育公平的重要政策選擇。但是，簡單地強(qiáng)調(diào)教育的社會選擇和社會參與都可能帶來新的、更大的不公平。 3.競爭如何面對歷史不公 市場經(jīng)濟(jì)是一種激烈的競爭經(jīng)濟(jì)，但由于歷史上和現(xiàn)實(shí)社會中已經(jīng)存在的經(jīng)濟(jì)的、社會文化的、政策的和社會不平等的原因，社會成員之間對社會資源占有和處置的能力存在很大差異，一些處于弱勢的社會成員將在競爭中處于劣勢，而產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感。因?yàn)�，現(xiàn)實(shí)的社會分層是客觀的，既有的社會和教育不平等是現(xiàn)實(shí)存在的�，F(xiàn)有的社會和教育不平等會導(dǎo)致不同的社會成員在選擇教育、參與教育治理的能力和機(jī)會方面具有很大的差異，從而造成新的社會分層。在公眾對教育進(jìn)行社會選擇、參與教育治理的過程中，將會造成教育資源再分配的不公平。如何保證教育利益分配與再分配的公平，是教育政策面對的另一個(gè)關(guān)鍵性問題。 4.學(xué)校面向市場需要公平環(huán)境 學(xué)校成為面向市場或者“準(zhǔn)市場競爭環(huán)境”的獨(dú)立的、自主辦學(xué)的社會組織，公立學(xué)校失去了政府的無條件保護(hù)，與民辦學(xué)校具有同等的法律地位，提供公共教育的所有學(xué)校之間就需要一個(gè)公平競爭的制度環(huán)境。 問題4.解制與規(guī)制 一般來說，解制(deregulation)就是解除管制的簡稱，本文這里使用的解制概念是與規(guī)制(regulation)相對應(yīng)的，但其含義并不僅僅局限于政府內(nèi)部的管理問題，而是一個(gè)更多地用來描述政府與市場、政府與公民社會、政府與學(xué)校之間關(guān)系的概念。 1.哪些需要解制 在社會轉(zhuǎn)型的背景中，公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移需要政府進(jìn)行解制。以國家教育權(quán)為主要形式的傳統(tǒng)公共教育權(quán)力開始轉(zhuǎn)移到市場領(lǐng)域、公民社會領(lǐng)域和學(xué)校以后，政府對過去屬于自己嚴(yán)格管制的一些教育活動(dòng)領(lǐng)域需要解除管制，以便給市場主體、社會自治組織、學(xué)校、家長等一定的從事教育活動(dòng)的自主活動(dòng)空間。 在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，由于政府長期以來壟斷公共教育，形成了許多具有強(qiáng)大慣性的難以逾越的制度性障礙和制度變遷的“路徑依賴”。例如，我國教育法當(dāng)中所規(guī)定的學(xué)校“不得以營利為目的”就是典型的“路徑依賴”。 這個(gè)解制的過程，主要還是指在明確了公共教育權(quán)力轉(zhuǎn)移的內(nèi)容、類型和程度以后，政府如何通過制度安排，使轉(zhuǎn)移到市場、公民社會和學(xué)校的公共教育權(quán)力獲得合理、合法的運(yùn)行機(jī)制。 2.規(guī)制的課題 政府應(yīng)針對教育活動(dòng)中產(chǎn)生的新的活動(dòng)主體和新的活動(dòng)領(lǐng)域，制定新的游戲規(guī)則，以加強(qiáng)規(guī)制和監(jiān)管，如對于民辦學(xué)校、教育中介組織要加強(qiáng)監(jiān)管，對于學(xué)校自主辦學(xué)要加強(qiáng)監(jiān)督，對家長和學(xué)生選擇教育的行為要進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。在由政府控制的公共教育權(quán)力向市場領(lǐng)域和公民社會轉(zhuǎn)移的時(shí)候，會存在“一放就亂”的可能性，建國以來我國的歷次政府改革屢屢陷入“放亂收死”的怪圈就是證明。所以，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的同時(shí)，政府應(yīng)該建立相應(yīng)的新體制，如建立針對新的教育社會關(guān)系、教育問題和教育活動(dòng)領(lǐng)域的信息管理系統(tǒng)，對教育活動(dòng)過程的起點(diǎn)和終點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)量控制的教育結(jié)果監(jiān)控制度，以及相應(yīng)的審計(jì)體制和違規(guī)操作的懲處體制等。 3.缺位：規(guī)制的問題 在現(xiàn)實(shí)的教育改革中，政府在轉(zhuǎn)移了自己手中的權(quán)力以后，出現(xiàn)了政府“缺位”現(xiàn)象。如基礎(chǔ)教育交給地方以后，地方財(cái)政難以負(fù)擔(dān)，造成義務(wù)教育投入不足和拖欠教師工資問題；許多教育機(jī)構(gòu)無證辦學(xué)，不能及時(shí)查處；有的民辦學(xué)校校長卷款而逃，導(dǎo)致家長和學(xué)生蒙受損失；許多公立學(xué)校利用公共教育資源，通過二級學(xué)院形式謀取集團(tuán)利益；政府對教育中介機(jī)構(gòu)缺乏明確管理和規(guī)范，導(dǎo)致教育中介服務(wù)領(lǐng)域行為失范等。如果在公共教育權(quán)力變遷的過程中，針對教育中新的活動(dòng)主體和活動(dòng)領(lǐng)域制定新的游戲規(guī)則時(shí)，出現(xiàn)政府“缺位”現(xiàn)象，教育的公益性和教育公平就會受到損害。 在處理公共教育權(quán)力轉(zhuǎn)移背景中政府與市場、公民社會、學(xué)校的關(guān)系時(shí)，哪些方面需要解制？哪些方面需要規(guī)制？如何處理解制與規(guī)制的關(guān)系？這些問題都需要教育政策做出研究和回答。(作者單位：北京師范大學(xué)教育政策與法律研究所)
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