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專家提出：縮省、撤地、強縣、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)
《財經時報》近日在采訪部分專家時獲悉，新一屆中央領導集體試圖在行政改革和政治文明建設的框架下刷新地方治理，當前和今后涉及的課題包括改革中央高度集權制度；縮小省區(qū)地域、增設省區(qū)編制；提升縣、鄉(xiāng)行政首長直選層級等。 中國社會科學院政策研究中心主任李成貴指出：“縮省、撤地、強縣、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經成為建立和完善中央與地方合理分權體制的必然選擇�！� 所謂“縮省”，按該措施的積極倡導者、民政部區(qū)劃與地名司司長戴均良的說法，就是把現行的省級建制規(guī)�？s小，從國內外的經驗和管理需要出發(fā)，全國省級建制可以設至50～60個。 一般認為，劃小省（區(qū)）的辦法有三：一是將一個省一分為二；二是從幾個省中劃出一塊再設一個省；三是以一個特大城市為中心增設幾個重慶模式的直轄市。而在戴均良看來，第三種辦法比較好，增加機構少、震動小、比較容易為地方接受。另外，還可以擴大現有直轄市的行政區(qū)域，如北京、天津可以與河北一起統(tǒng)籌規(guī)劃，上�？梢耘c江蘇、浙江一起考慮。 改革的客觀要求 戴均良指出，一個國家、一個時代的行政區(qū)劃設置模式歸根到底取決于當時的歷史條件，包括當時的地域范圍、自然地理狀況、生產力水平、交通通訊能力、民族分布、政治制度等等，如果這些條件發(fā)生了重大變化，行政區(qū)劃設置模式也應該相應地有所調整，否則就會制約經濟社會的發(fā)展。 他認為，中國目前已進入經濟社會大轉型時期，客觀形勢已經發(fā)生并將進一步發(fā)生重大變化，正因如此，近一段時間以來，地方要求調整行政區(qū)劃的事項越來越多，要求改革行政區(qū)劃體制的呼聲日益強烈。 綜合專家意見，多設省級行政建制直接或間接存在6大好處： 一、有利于發(fā)展大城市，省級區(qū)劃越多，省會城市也就越多，有可能發(fā)展成大城市的機會也越多；二、有利于各地區(qū)均衡發(fā)展，特別是在發(fā)展相對滯后的地區(qū)設置新的省級行政區(qū)，更有利于該地區(qū)的迅速發(fā)展；三、有利于遏制地方保護主義和地方割據；四、有利于社會多樣化，因為省級行政對本地區(qū)事務有相對的自主管轄權，不同省級區(qū)域的政治、經濟、文化可以更加豐富多樣；五、有利于民主監(jiān)督體制的形成，因為省級區(qū)域人口和面積相對越小，民眾與官員的距離也就越近；六、有利于整合并協調新設行政區(qū)劃內的經濟發(fā)展，全面拉動國民經濟，新出現的省會城市，必然會促成新的交通網絡的構建，新設的省級行政區(qū)劃，必然會有新的經濟發(fā)展規(guī)劃。 國家行政學院公共管理教研部副主任、全國縣級行政管理研究會副理事長薄貴利教授認為，中國20多年的體制改革，說到底，就是改革高度集權的管理體制，建立合理分權體制。由高度集權走向合理分權，是現代化發(fā)展的必然規(guī)律。 以福建廈門為例，當地的官員都有一個共同的煩惱：從地理條件看，要發(fā)展廈門經濟，和南邊汕頭的協調，要比和北邊的省會福州的協調來得更為重要，但廈門和汕頭卻隸屬福建和廣東兩個不同省份，隔省如隔洋，閩西南經濟合作區(qū)談了多年，但成效并不顯著。 目前在中國類似的事情已非常普遍，特別是在長三角、珠三角、環(huán)渤海經濟圈這類問題尤為明顯。曾任寧波副市長、現任國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長的劉福垣表示，在中國許多地區(qū)內部出現的產業(yè)類同、基礎設施重復建設、過度競爭等問題越來越嚴重，而解決這些問題，市場機制已無能為力。因此，打破由于行政區(qū)劃造成的地方保護主義和諸侯經濟，是問題的關鍵。 他說：“最關鍵的一點在于，中國的行政區(qū)劃和經濟區(qū)劃彼此間的矛盾十分尖銳。在行政區(qū)劃下，官員們轄內執(zhí)政的功能和他們所執(zhí)行的區(qū)域經濟功能完全是割裂的�，F在是兩個三角洲，再加上西部大開發(fā)和東北振興，‘多邊’經濟熱潮一起，萬一重復建設再次頻發(fā)，那成本就太高了�！� 省級行政區(qū)域50為宜 以一本《縣域論》而在學界引起很大反響的山西省太原市副市長張春根曾鮮明地提出過“縮�。肥校瓘娍h”的新郡縣制主張。 張春根認為，以法國、德國的情況來看（法國55萬平方公里，5780萬人口，設22個大區(qū)，96個��；德國35．7萬平方公里，8027萬人口，設16個州），中國現行的一級行政區(qū)顯然劃得過大，由于省太大，一省之內各地自然條件、人文傳統(tǒng)與經濟利益差別過大，在省政上各地居民共同感興趣的話題不一，在政治和文化生活上都不利于人民自治原則的更好落實。 據有關資料顯示，中國人口在5000萬以上的省就有9個，7000萬以上的有5個，8000萬以上的有3個。如果僅考慮6個一級區(qū)劃城市（京滬津渝港澳）之外的28個省、自治區(qū)，則中國單位區(qū)劃平均人口更達到近4600萬，是全世界單位一級行政區(qū)劃平均人口最多的。 民政部研究中心的一位專家認為，中國的行政區(qū)劃忽視了經濟、社會、人文因素，而且，一個省級行政區(qū)域管轄相當于一個德國、英國或法國的人口，以至機構龐大繁瑣，權力專一集中，造成極大的管理難度與弊病。作為計劃經濟體制的產物，現行區(qū)劃已不能適應社會方面發(fā)展的需要了。 中共山西省委黨�？粕缃萄惺抑魅乌w誠告訴《財經時報》，中國現在省的區(qū)劃基本上是沿襲元朝的行省制而來，它產生于農業(yè)社會中，適合大一統(tǒng)的中央集權國家在交通和通訊都不發(fā)達的情況下，管理簡單雷同而且以自然經濟為主的農業(yè)社會。 據趙誠介紹，關于“縮省”，這里面既涉及到日益復雜的社會管理技術上的需要，也涉及到如何在政治上讓人民更好地參與國家管理和地方人民自治的問題。改革開放以來，國家決策層也試圖探討過這個問題，中國歷史地理研究權威、中國科學院地學部委員（院士）譚其驤先生曾向中央正式建議過“廢除現有省制”的方案，并于1989年12月在民政部召開的行政區(qū)劃學術討論會上提出了劃全國為50個省的具體方案。 中國著名歷史地理學家、復旦大學中國歷史地理研究所所長葛劍雄教授在接受《財經時報》采訪時指出，應該考慮一項徹底解決問題的辦法。理想的途徑還是在劃小省區(qū)的前提下堅持二級制，將全國重新劃分為50個左右的�。ê灾螀^(qū)，但名稱可改變?yōu)樽灾问。渴∑骄茌?0至50個縣。與此同時撤銷市（地）和計劃單列市。 中央和地方重新分權 復旦大學歷史地理研究所周振鶴教授認為，行政區(qū)劃是一個國家政治的重要體現。在行政區(qū)劃中，最重要的劃分標準應是人口及與之緊密聯系的文化、經濟等人文、社會因素，這是行政區(qū)劃標準的最重要因素。 據周振鶴介紹，中國歷史上的行政區(qū)劃一般為兩到三層。一般來說，中央政府希望層次越少越好，因為中央政令可以一竿子到底，有利于政令暢通。 其實，就目前情況看，一些省過大，如河南、四川、山東，人口都已超過或接近1億。北京大學中國區(qū)域研究中心副主任沈體雁博士認為，這至少帶來了兩個弊端：一是省政府和中央政府討價還價的能力過大；二是省政府管理不過來，結果在憲法規(guī)定的三級政府以外再加入了一級不受憲法承認的地區(qū)行署。層級過多，體制難免變得臃腫和沒有效率，中央的決策就往往因為層層下達而難以貫徹。 北京大軍經濟觀察研究中心的仲大軍在接受《財經時報》采訪時指出，立法者智慧最重要的體現在于設立一整套有關公正而合理的立法和行政程序，以此來維護國家穩(wěn)定和統(tǒng)一，奠定重塑中央與地方關系的基礎。 仲大軍認為，要使中央有足夠的協調能力來維護統(tǒng)一性，又得讓地方以相當的自主性來實現良好的地方治理，乃是數千年來困擾中國政治的一個關鍵難題。當代中國欲提升國家治理的效率，如何重理中央與地方關系也是一個繞不過去的問題。 仲大軍認為，如果近期啟動這一增加省級政區(qū)數量，簡化政府層級的改革，將意味著中央治理的一次重大變遷，而其真正的難題在于，如何重新劃分中央與地方權限，使中央和地方的關系制度化，以避免社會整合可能無效的困境。 （原文編輯：安志勇）
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