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專家提出：縮省、撤地、強(qiáng)縣、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)
《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》近日在采訪部分專家時(shí)獲悉，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體試圖在行政改革和政治文明建設(shè)的框架下刷新地方治理，當(dāng)前和今后涉及的課題包括改革中央高度集權(quán)制度；縮小省區(qū)地域、增設(shè)省區(qū)編制；提升縣、鄉(xiāng)行政首長直選層級(jí)等。 中國社會(huì)科學(xué)院政策研究中心主任李成貴指出：“縮省、撤地、強(qiáng)縣、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)成為建立和完善中央與地方合理分權(quán)體制的必然選擇。” 所謂“縮省”，按該措施的積極倡導(dǎo)者、民政部區(qū)劃與地名司司長戴均良的說法，就是把現(xiàn)行的省級(jí)建制規(guī)�？s小，從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和管理需要出發(fā)，全國省級(jí)建制可以設(shè)至50～60個(gè)。 一般認(rèn)為，劃小�。▍^(qū)）的辦法有三：一是將一個(gè)省一分為二；二是從幾個(gè)省中劃出一塊再設(shè)一個(gè)�。蝗且砸粋�(gè)特大城市為中心增設(shè)幾個(gè)重慶模式的直轄市。而在戴均良看來，第三種辦法比較好，增加機(jī)構(gòu)少、震動(dòng)小、比較容易為地方接受。另外，還可以擴(kuò)大現(xiàn)有直轄市的行政區(qū)域，如北京、天津可以與河北一起統(tǒng)籌規(guī)劃，上�？梢耘c江蘇、浙江一起考慮。 改革的客觀要求 戴均良指出，一個(gè)國家、一個(gè)時(shí)代的行政區(qū)劃設(shè)置模式歸根到底取決于當(dāng)時(shí)的歷史條件，包括當(dāng)時(shí)的地域范圍、自然地理狀況、生產(chǎn)力水平、交通通訊能力、民族分布、政治制度等等，如果這些條件發(fā)生了重大變化，行政區(qū)劃設(shè)置模式也應(yīng)該相應(yīng)地有所調(diào)整，否則就會(huì)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。 他認(rèn)為，中國目前已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)型時(shí)期，客觀形勢已經(jīng)發(fā)生并將進(jìn)一步發(fā)生重大變化，正因如此，近一段時(shí)間以來，地方要求調(diào)整行政區(qū)劃的事項(xiàng)越來越多，要求改革行政區(qū)劃體制的呼聲日益強(qiáng)烈。 綜合專家意見，多設(shè)省級(jí)行政建制直接或間接存在6大好處： 一、有利于發(fā)展大城市，省級(jí)區(qū)劃越多，省會(huì)城市也就越多，有可能發(fā)展成大城市的機(jī)會(huì)也越多；二、有利于各地區(qū)均衡發(fā)展，特別是在發(fā)展相對滯后的地區(qū)設(shè)置新的省級(jí)行政區(qū)，更有利于該地區(qū)的迅速發(fā)展；三、有利于遏制地方保護(hù)主義和地方割據(jù)；四、有利于社會(huì)多樣化，因?yàn)槭〖?jí)行政對本地區(qū)事務(wù)有相對的自主管轄權(quán)，不同省級(jí)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化可以更加豐富多樣；五、有利于民主監(jiān)督體制的形成，因?yàn)槭〖?jí)區(qū)域人口和面積相對越小，民眾與官員的距離也就越近；六、有利于整合并協(xié)調(diào)新設(shè)行政區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)，新出現(xiàn)的省會(huì)城市，必然會(huì)促成新的交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，新設(shè)的省級(jí)行政區(qū)劃，必然會(huì)有新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。 國家行政學(xué)院公共管理教研部副主任、全國縣級(jí)行政管理研究會(huì)副理事長薄貴利教授認(rèn)為，中國20多年的體制改革，說到底，就是改革高度集權(quán)的管理體制，建立合理分權(quán)體制。由高度集權(quán)走向合理分權(quán)，是現(xiàn)代化發(fā)展的必然規(guī)律。 以福建廈門為例，當(dāng)?shù)氐墓賳T都有一個(gè)共同的煩惱：從地理?xiàng)l件看，要發(fā)展廈門經(jīng)濟(jì)，和南邊汕頭的協(xié)調(diào)，要比和北邊的省會(huì)福州的協(xié)調(diào)來得更為重要，但廈門和汕頭卻隸屬福建和廣東兩個(gè)不同省份，隔省如隔洋，閩西南經(jīng)濟(jì)合作區(qū)談了多年，但成效并不顯著。 目前在中國類似的事情已非常普遍，特別是在長三角、珠三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈這類問題尤為明顯。曾任寧波副市長、現(xiàn)任國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長的劉福垣表示，在中國許多地區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)類同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、過度競爭等問題越來越嚴(yán)重，而解決這些問題，市場機(jī)制已無能為力。因此，打破由于行政區(qū)劃造成的地方保護(hù)主義和諸侯經(jīng)濟(jì)，是問題的關(guān)鍵。 他說：“最關(guān)鍵的一點(diǎn)在于，中國的行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃彼此間的矛盾十分尖銳。在行政區(qū)劃下，官員們轄內(nèi)執(zhí)政的功能和他們所執(zhí)行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能完全是割裂的�，F(xiàn)在是兩個(gè)三角洲，再加上西部大開發(fā)和東北振興，‘多邊’經(jīng)濟(jì)熱潮一起，萬一重復(fù)建設(shè)再次頻發(fā)，那成本就太高了�！� 省級(jí)行政區(qū)域50為宜 以一本《縣域論》而在學(xué)界引起很大反響的山西省太原市副市長張春根曾鮮明地提出過“縮�。肥校瓘�(qiáng)縣”的新郡縣制主張。 張春根認(rèn)為，以法國、德國的情況來看（法國55萬平方公里，5780萬人口，設(shè)22個(gè)大區(qū)，96個(gè)��；德國35．7萬平方公里，8027萬人口，設(shè)16個(gè)州），中國現(xiàn)行的一級(jí)行政區(qū)顯然劃得過大，由于省太大，一省之內(nèi)各地自然條件、人文傳統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)利益差別過大，在省政上各地居民共同感興趣的話題不一，在政治和文化生活上都不利于人民自治原則的更好落實(shí)。 據(jù)有關(guān)資料顯示，中國人口在5000萬以上的省就有9個(gè)，7000萬以上的有5個(gè)，8000萬以上的有3個(gè)。如果僅考慮6個(gè)一級(jí)區(qū)劃城市（京滬津渝港澳）之外的28個(gè)省、自治區(qū)，則中國單位區(qū)劃平均人口更達(dá)到近4600萬，是全世界單位一級(jí)行政區(qū)劃平均人口最多的。 民政部研究中心的一位專家認(rèn)為，中國的行政區(qū)劃忽視了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文因素，而且，一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域管轄相當(dāng)于一個(gè)德國、英國或法國的人口，以至機(jī)構(gòu)龐大繁瑣，權(quán)力專一集中，造成極大的管理難度與弊病。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，現(xiàn)行區(qū)劃已不能適應(yīng)社會(huì)方面發(fā)展的需要了。 中共山西省委黨校科社教研室主任趙誠告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，中國現(xiàn)在省的區(qū)劃基本上是沿襲元朝的行省制而來，它產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)社會(huì)中，適合大一統(tǒng)的中央集權(quán)國家在交通和通訊都不發(fā)達(dá)的情況下，管理簡單雷同而且以自然經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)。 據(jù)趙誠介紹，關(guān)于“縮省”，這里面既涉及到日益復(fù)雜的社會(huì)管理技術(shù)上的需要，也涉及到如何在政治上讓人民更好地參與國家管理和地方人民自治的問題。改革開放以來，國家決策層也試圖探討過這個(gè)問題，中國歷史地理研究權(quán)威、中國科學(xué)院地學(xué)部委員（院士）譚其驤先生曾向中央正式建議過“廢除現(xiàn)有省制”的方案，并于1989年12月在民政部召開的行政區(qū)劃學(xué)術(shù)討論會(huì)上提出了劃全國為50個(gè)省的具體方案。 中國著名歷史地理學(xué)家、復(fù)旦大學(xué)中國歷史地理研究所所長葛劍雄教授在接受《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》采訪時(shí)指出，應(yīng)該考慮一項(xiàng)徹底解決問題的辦法。理想的途徑還是在劃小省區(qū)的前提下堅(jiān)持二級(jí)制，將全國重新劃分為50個(gè)左右的�。ê灾螀^(qū)，但名稱可改變?yōu)樽灾问。�，每省平均管�?0至50個(gè)縣。與此同時(shí)撤銷市（地）和計(jì)劃單列市。 中央和地方重新分權(quán) 復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究所周振鶴教授認(rèn)為，行政區(qū)劃是一個(gè)國家政治的重要體現(xiàn)。在行政區(qū)劃中，最重要的劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是人口及與之緊密聯(lián)系的文化、經(jīng)濟(jì)等人文、社會(huì)因素，這是行政區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)的最重要因素。 據(jù)周振鶴介紹，中國歷史上的行政區(qū)劃一般為兩到三層。一般來說，中央政府希望層次越少越好，因?yàn)橹醒胝羁梢砸桓妥拥降�，有利于政令暢通�?nbsp;其實(shí)，就目前情況看，一些省過大，如河南、四川、山東，人口都已超過或接近1億。北京大學(xué)中國區(qū)域研究中心副主任沈體雁博士認(rèn)為，這至少帶來了兩個(gè)弊端：一是省政府和中央政府討價(jià)還價(jià)的能力過大；二是省政府管理不過來，結(jié)果在憲法規(guī)定的三級(jí)政府以外再加入了一級(jí)不受憲法承認(rèn)的地區(qū)行署。層級(jí)過多，體制難免變得臃腫和沒有效率，中央的決策就往往因?yàn)閷訉酉逻_(dá)而難以貫徹。 北京大軍經(jīng)濟(jì)觀察研究中心的仲大軍在接受《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》采訪時(shí)指出，立法者智慧最重要的體現(xiàn)在于設(shè)立一整套有關(guān)公正而合理的立法和行政程序，以此來維護(hù)國家穩(wěn)定和統(tǒng)一，奠定重塑中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)。 仲大軍認(rèn)為，要使中央有足夠的協(xié)調(diào)能力來維護(hù)統(tǒng)一性，又得讓地方以相當(dāng)?shù)淖灾餍詠韺?shí)現(xiàn)良好的地方治理，乃是數(shù)千年來困擾中國政治的一個(gè)關(guān)鍵難題。當(dāng)代中國欲提升國家治理的效率，如何重理中央與地方關(guān)系也是一個(gè)繞不過去的問題。 仲大軍認(rèn)為，如果近期啟動(dòng)這一增加省級(jí)政區(qū)數(shù)量，簡化政府層級(jí)的改革，將意味著中央治理的一次重大變遷，而其真正的難題在于，如何重新劃分中央與地方權(quán)限，使中央和地方的關(guān)系制度化，以避免社會(huì)整合可能無效的困境。 （原文編輯：安志勇）
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