論學校國有民辦制

論學校國有民辦制 李金初     編者按：《論學校國有民辦制》是北京市中學校長高研班結業(yè)論文。版面所限，本刊只選登了其中的一部 分。      ＊ ＊ ＊      一、實施學校國有民辦制的經(jīng)濟原因（略）      二、實施學校國有民辦制的管理原因（略）      三、實施學校國有民辦制的理論、政策實踐根據(jù)（略）      四、學校國有民辦制的界定、實施和意義      （一）學校國有民辦的界定      國有民辦制學校是介于純政府辦學與純民間辦學之間的一種新型辦學形式。政府將全民所有制的公辦學校 ，按照有法定效力的程序，交由有法人地位的社會團體或公民個人承辦，其資產(chǎn)及以后的資產(chǎn)增值仍屬國家所 有，而事業(yè)費和日常運行經(jīng)費的全部或大部由承辦者依法籌集，承辦者享有民間辦學的政策權利和辦學自主權 ，這樣形成的教育法人實體，稱作國有民辦制學校。公辦學校轉制改革為國有民辦制學校，即學校國有民辦。      國有民辦制學校的特征在于：國有、承辦、自籌、自主。所以，我們可用四句話來概括國有民辦制學校的 基本模式：“學校國有，社團／公民承辦，經(jīng)費自籌，辦學自主”。其中，辦學自主的基本含義是：用人自主 、招生自主、教改自主、經(jīng)費支配及工資分配自主。這種基本模式的一種變式是：“學校國有，民辦公助，校 長負責，辦學自主”。它主要是指那些需要政府繼續(xù)提供部分事業(yè)費和運行費的學校。當經(jīng)費以自籌為主時， 稱為民辦公助，依然屬國有民辦制學校。      當然，這里所談的“自主”，有它的相對意義，一般是指學校在國家的基本教育法規(guī)范疇內(nèi)享有不受制于 教育行政部門的獨立辦學權力。其自主性的大小，可由承辦雙方在協(xié)議或合同中規(guī)定。對經(jīng)費自籌，也是指事 業(yè)費和日常運行費自籌，并不包含基本建設費和大型設備購置費等。      （二）學校國有民辦的實施和政策      1.轉制學校的條件      轉制改革是否成功，將取決于三個方面的成績和結果：一是能籌集到足夠的經(jīng)費，二是管理運行良好，三 是辦學成績提高。這些都與學校所處的環(huán)境條件、學校自身條件及承辦者條件有關。轉制學校一般應具有四個 條件：      (1)地區(qū)條件：一般應在城市或經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，有較好的民間財力基礎，并且基本普及了九年義務教 育；      (2)學校辦學條件：辦學條件比較好，有較大的開發(fā)潛力，容易形成較為強大的校園經(jīng)濟力量；      (3)學校質(zhì)量、水平條件：是一個地區(qū)范圍內(nèi)較好的學校，對社會教育資源的投向有較大吸引力；      (4)承辦者條件：若承辦者是法人單位，則應聚集富有辦學經(jīng)驗的人才，并有一定財力支持辦學；若是公民 個人，則要求是道德高尚、能力出眾的教育專家或管理專家。      應該說，以上條件是缺一不可的。決不可進行無條件的轉制或降低條件的轉制，當然也不應違背學校的意 愿而搞行政任務的分派。      2.轉制學校的數(shù)量      轉制學校的數(shù)量決定于以下三個數(shù)量：      (1)符合轉制條件的學校數(shù)：      (2)在教育經(jīng)費的需要數(shù)和實際可以提供數(shù)之間所造成的差數(shù)，即為經(jīng)費的缺口。由此可以確定出為彌補這 個缺口而需要進行轉制改革的學校數(shù)；      (3)社會所能承受的轉制學校數(shù)。這個數(shù)的確定可能比較模糊。但是，當前家長擇校的程度是可以度量的， 可用這個程度（其實還可以大一點）來近似地表現(xiàn)社會對轉制學校的承受力。      上述三個數(shù)中的最小數(shù)，將是可以轉制的學校的最大數(shù)。如果依次分別用a1、a2、a3來代表這三個數(shù)，其 最小數(shù)用Min(a1、a2、a3)表示；用Max表示轉制學校最大數(shù)，則將有關系式：Max=Min(a1、a2、a3)。在目前教 育經(jīng)費存有較大缺口的情況下，顯然有a2>a1,a2>a3，所以，此時應有：Max=Min(a1、a3)。但這三個數(shù)變化的 趨向是：a1、a3隨時間的延續(xù)而變大；a2卻依時間的延續(xù)而減小，這是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結果。所以，必有 那么一天，將有a2    國有民辦制學校是要“消亡”的，而且是自行消亡的。國有民辦制學校產(chǎn)生于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個特 定時期，即在改革開放建立社會主義市場經(jīng)濟的前期，也就是在提供給教育的經(jīng)費不能滿足同時辦好所有公辦 學校的歷史時期。它是為適應經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，而使教育實現(xiàn)更好發(fā)展所出現(xiàn)的一種辦學歷史現(xiàn)象。它 既有產(chǎn)生的必然，也有消亡的必然。因此，它是發(fā)展教育的補充，并非教育的主角。在它完成了歷史使命后， 它會十分自覺地退出辦學的舞臺。當然，建立或“消亡”國有民辦制學校，也是政府可以控制的一種辦學行為 ，其學校數(shù)量完全可以由政府依據(jù)經(jīng)濟狀況進行調(diào)控。我們還要指出：公辦學校轉為國有民辦制學校，或反過 來，國有民辦制學校轉回公辦學校，在關系上是很簡單的，既容易轉過去，也容易轉回來。原因很簡單：這兩 類學校在本質(zhì)上都是公立的，有相同的所有制，不存在資產(chǎn)的轉移關系。      3.學校國有民辦的政策      與公辦學校相比，國有民辦制學校具有特殊優(yōu)勢：即享有民辦學�；I集經(jīng)費、特別是可以按教育成本收費 的政策。它本來就是一個政策的產(chǎn)物。因此，政策也就成了它生存發(fā)展的生命線，必須給國有民辦學校以有力 的政策支持。政策支持當然也有限度，即不超出給民辦學校的政策。所以，國家給國有民辦學校以民辦學校的 同等政策既是必要的，又應是充分的。當然，對日常經(jīng)費不完全自籌的國有民辦制學校的政策（主要是收費政 策，例如在收費生的比例方面）可以給以較大的限制。      4.建立國有民辦制學校的步驟      根據(jù)作者最近幾年的實踐與思考，提出以下建議：對一個地區(qū)來說，政府實施國有民辦制學校計劃的主要 步驟應包括：(1)對本地區(qū)的教育經(jīng)費需求與供給保證進行分析，如果沒有缺口，則停止；如果有缺口，但有其 他更好辦法可以解決，也停止；若無他法，則研究本地區(qū)的社會承受力、學校及承辦者的條件，如果沒有符合 條件的學校，也應停止；若有符合條件的學校，則選擇強有力的校長或承辦者，并且學校自愿作為試點校，進 行先期試點。(2)在不少于一年的試驗期內(nèi)，一定要強調(diào)政策到位。否則，試點學校將難以運作。政策到位的關 鍵在于政府機關，特別是職能部門對改革的認識和支持。根據(jù)經(jīng)驗，由本地區(qū)的最高行政機關發(fā)文進行試點改 革，是能使政策快速到位的。(3)總結試點經(jīng)驗，在符合轉制條件學校的自愿之下，逐步推廣。在推廣中特別要 注意防止不良動機。在試點期間對試點學校，或在推廣期間對剛剛起動的學校，自籌經(jīng)費的速度可以先慢后快 ，甚至給予一定的改革啟動款項，以使改革前期不致陷入困境。      對一個學校來說，首先一定要衡量自己是否符合轉制條件；對符合轉制條件的學校，領導一定要有轉制的 勇氣，并同時進行轉制的宣傳、討論和準備轉制的方案。當校內(nèi)認識比較統(tǒng)一于自愿改革、改革的方案又得到 批準時，就可以開始實行轉制改革。      （三）學校國有民辦的現(xiàn)實意義      學校國有民辦的意義是重大的。這是在鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論指導下的一次解放思想、 實事求是的教育改革實踐，其結果是建立由公辦學校（為主）、民辦學校和國有民辦制學校所組成的辦學體制 新結構。這個體制結構是與我國的經(jīng)濟體制結構相適應的，因此它將對經(jīng)濟發(fā)展起一定的促進作用；這個結構 的建立又是我國行政管理體制改革的結果，必將對教育行政體制改革有重大促進作用；同時這個體制的出現(xiàn)， 也將是教育投資體制的進一步完善。此外，國有民辦制學校的建立對教育理論，特別是對教育管理理論、教育 經(jīng)濟理論、教育改革理論的建設和發(fā)展提供了新的研究園地，必將促進這些理論的發(fā)展。現(xiàn)在，讓我們比較具 體地來討論它的幾個現(xiàn)實意義。      1.它是籌集教育經(jīng)費、擴大教育資源增量的一條渠道      國有民辦制學校的事業(yè)費和日常運行費是完全自籌、或大部自籌的。沈陽20中學，兩年時間籌集經(jīng)費900萬 元，解決了學校辦學中的許多問題：北京花家地小學，也是一所“公立民辦”的國有民辦制學校，在一年中， 就籌集資金140萬元，是政府投入的5倍，幫助學校很快成為有特色的學校。就全國教育發(fā)展來講，到2000年時 ，預計需要教育投入4158億元，其中的20%，即831.6億元要靠社會集資來解決。要實現(xiàn)這一宏大目標，沒有足 夠數(shù)量的學校轉制為國有民辦制學校，以迅速開辟一條吸納社會教育資源的重要渠道，是難以實現(xiàn)的。國有民 辦制學�；I集經(jīng)費的基本途徑是：(1)發(fā)展校辦企業(yè)，企業(yè)按年向?qū)W校上交利潤；(2)有條件的學�？梢岳�用學 校的臨街優(yōu)勢，發(fā)展學校周邊房地產(chǎn)業(yè)，收取租金；(3)實行學生繳費入學，或?qū)嵭胁糠謱W生繳費入學；(4)開 展對社會的有償教育服務；(5)接受海內(nèi)外的各種捐助。      2.它是公辦學校走出困境的一種選擇      我們提出一個命題：“部分辦學條件比較好、辦學質(zhì)量和社會聲譽比較好的公辦學校，在改革開放和政府 給以扶植的政策條件下，可以充分挖掘?qū)W校自身的發(fā)展?jié)摿�，盤活教育資源，發(fā)展學校經(jīng)濟力量，并廣泛吸收 社會教育投資，以部分甚至全部解決學校辦學所需經(jīng)費問題�！边@是進行公辦學校轉制改革的重要命題。只有 確立這個命題，公辦學校的辦學體制改革才有實際意義。      3.它是滿足擇校需要的一條途徑      擇校，是社會人們自然的、合理的需要。允許擇校是教育民主性的表現(xiàn)。我們又要糾正一個錯誤的公式： 教育平等等于就近分配入學。在教育條件不平等之下，就近分配入學依然是不平等。日本的公辦學校是嚴格實 行就近入學的。但日本學校的規(guī)模、條件是全國依法均等的；對教師有高學歷要求，而且是依法流動的。法律 規(guī)定了一個教師在一所學校里工作的最高年限。長期流動的結果，可使各校教師水平相當。這才是真正的教育 條件平等。在這樣的條件下，教育平等才能與就近入學劃等號。而且，就在這樣的條件下，日本政府并沒有完 全限制學生對學校的選擇，只不過這種選擇只能在私立學校中進行。在我國的現(xiàn)實條件下，擇校行為是難以用 行政手段控制的，因此應對有擇校要求的學生開辟擇校途徑，而國有民辦制學校正具有這樣的作用。      4.搞活學校管理機制的一項有力舉措      公辦學校的內(nèi)部管理體制改革在取得了相當大的成績之后，進入到一個高原狀態(tài)，表現(xiàn)為改革難以深化。 外地甚至有人驚呼：北京的改革進入了死胡同。改革要尋求新的突破口。我們應從現(xiàn)存的問題開始。(1)在學校 內(nèi)部實行的校長負責制，設計的內(nèi)涵為：校長全面領導、負責學校行政工作、黨支部發(fā)揮政治核心和監(jiān)督保證 作用，教代會參與民主管理。這是一個多元體制，容易產(chǎn)生黨政矛盾，在許多學校產(chǎn)生了摩擦。反映了這種體 制的內(nèi)涵設計上的矛盾，有待深入研究。(2)人員利用率低，表現(xiàn)在兩個方面：一是生師比例低，1994年北京普 通中學平均生師比為8.4:1。如果只以專職教師計算，則生師比為13:1。有關資料顯示：1992年世界中等教育平 均生師比為16.9:1，亞洲國家是20.1:1。就作者最近對新、馬、泰的教育考察所獲資料來看，這些學校的生師 比都在20:1之上，有的甚至高達24:1。相比之下，我們生師比顯然過低；專職非教學人員偏多。仍以1994年北 京普通中學情況為例，專職的非教學人員占到教職工總數(shù)的36%，而在新、馬、泰的學校中，一般只有15%，這 表明在人員利用上尚有很大潛力。(3)教師流動機制沒有形成，聘任制難于完全實現(xiàn)。離開了完全的聘任制，學 校的管理在相當大程度上就失去了活力。(4)在工資分配上，工作的量好考，而質(zhì)難評，這是深化改革的一個關 鍵問題。目前所實行的結構工資構成，正好是在基本課時量基礎上的分配制度，其缺點已在多處暴露。其中最 主要的是滋長教師斤斤計較的思想和雇傭觀點，這是與對教師的要求不相容的。教師從事的是教育勞動。教育 勞動的最重要特點就是教師集勞動者、勞動工具、勞動內(nèi)容于一身，教師的思想、言行便是教育的內(nèi)容。教育 要求教師應是無私奉獻的。這樣的要求與目前的結構工資形態(tài)是不相容的。兩者矛盾、斗爭的結果，將不是教 師無私奉獻的職業(yè)道德要求的消失，而只是目前形態(tài)的結構工資的改變。這在內(nèi)部管理改革上，都是重大的難 題。解決這些管理難題，至少需要三個條件：(1)積極性、迫切性；(2)對外的抗干擾性，即辦學自主權；(3)承 受力，即實力，特別是經(jīng)濟實力。應該說，國有民辦制學校比一般公辦學校更具備這些條件。因此，在深化學 校內(nèi)部管理改革方面，國有民辦制學校將會走在前面。      結論：由于我國教育投入的困難將會長期存在，進行辦學體制改革、建立多元的辦學體制是必然的趨勢， 國有民辦制學校將是一支重要的辦學力量；建立國有民辦制學校在經(jīng)濟、管理、理論、政策和實踐等方面有著 堅實的根據(jù)；建立國有民辦制學校，對緩解教育經(jīng)費困難和推動學校自主辦學都有重要意義。是國家發(fā)展基礎 教育的一種有效選擇。      〔附〕 北京十一學校辦學體制改革方案      一、宗旨、目的      根據(jù)小平同志“三個面向”的指示，為了加快教育改革和發(fā)展的步伐，落實《中國教育改革和發(fā)展綱要》 及《實施意見》，貫徹落實全教會和市區(qū)教育工作會議精神，拓寬教育經(jīng)費籌集渠道，發(fā)展多種辦學形式，發(fā) 揮條件好、質(zhì)量高學校的自身優(yōu)勢，在改革開放和政府給以政策扶植的條件下，探索和創(chuàng)造一種新的辦學體制 ，即“承辦制”，屬國有民辦性質(zhì)，用以緩解教育投資緊缺的困難，同時使學校獲得相對獨立的辦學自主權， 以便在更高速度和更高水平上發(fā)展，使辦學更富特色，達到利國、利校、利民的效果。在體制變革中不改變學 校國有的性質(zhì)，不以贏利為目的。      二、基本模式、改革項目和辦學目標      辦學體制改革的基本模式為：學校國有，校長承辦，經(jīng)費自籌，辦學自主。簡稱作“承辦制”。      改革項目確定為“五自主”，即：自主籌集日常辦學經(jīng)費，自主招生，自主用人，自主支配經(jīng)費，自主教 育改革。      辦學目標確定為：設備現(xiàn)代化，隊伍高水平，質(zhì)量上一流，市區(qū)特色校。      三、項目基本內(nèi)容      （一）自主籌集日常辦學經(jīng)費。指除去應由國家繼續(xù)承擔的(1)學�；�建費用；(2)大型設備添置費用；(3 )醫(yī)療費用；(4)離退休人員費用外，其余辦學經(jīng)費均由承辦人依法自主籌集。承辦人享有民辦學�；I集經(jīng)費的 政策權利�；I集的基本辦法是：(1)發(fā)展校企創(chuàng)收；(2)發(fā)展校產(chǎn)創(chuàng)收；(3)向入學者酌收教育成本費；(4)發(fā)展 共建關系；(5)海內(nèi)外各種捐助。      日常經(jīng)費撥付的過渡辦法是：從新學年開始，逐年遞減1/3，直至停止。      （二）自主招生。承辦人承諾初中以招收本地區(qū)的學生為主，每年接收現(xiàn)五棵松中心學區(qū)小學畢業(yè)生的17 ～18%入學，其中按國家標準收費不少于9%，其他方面由學校自主確定；經(jīng)市局批準后，高中招生面向全市，每 年240名，其他方面由學校自主確定。在本地區(qū)有了新建中學后，減少初中收生比例。      （三）自主用人。承辦人在《勞動法》規(guī)定范圍內(nèi)，有高度用人自主權，通過建立勞動合同關系，建立學 校獨立的用人機制，在編制內(nèi)選聘教職工和任免人員。對1995年1月1日前已在校的正式教職工，若本人今后與 校方不能達成簽定勞動合同的協(xié)議，則關系轉給教委人事科。對學校在市內(nèi)外招聘的各類人員，教委人事科將 給予政策和工作上的支持幫助。      （四）自主經(jīng)費支配。承辦人對自籌經(jīng)費投向享有決定權。在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則下，實行按 勞分配，在現(xiàn)有結構工資的基礎上，不斷完善本校的工資體系和獎勵辦法。      （五）自主教育改革。學校將實驗方案報教委備案。      四、辦學目標和責任      （一）承辦人要在承辦期內(nèi)對國有資產(chǎn)按國家規(guī)定管理。      （二）學校在設施、設備上最終實現(xiàn)辦學條件的現(xiàn)代化，達到全市一流水平。      （三）承辦人要堅持依法辦學，保證學校的社會主義方向，全面貫徹教育方針，按教育規(guī)律、運用先進教 育思想辦學，選聘優(yōu)秀教師，實行嚴格管理，使學校富有特色，達到高質(zhì)量、高水平，成為全國名校。      （四）建成一流教師隊伍，其標志是具有優(yōu)秀職業(yè)道德，知識、學歷高層次，特級教師和市區(qū)名師數(shù)高比 例，年齡結構合理，形成梯隊；同時建成一流的干部隊伍。      （五）教科研成果突出，成績優(yōu)秀，有一批對市區(qū)有影響和示范作用的成果或經(jīng)驗，教師的專著和論文數(shù) 大幅度增加。      （六）學生全面發(fā)展成績突出。辦學水平達市先進水平。在全市招生的條件下，教學成績達市重點水平， 每年為重點大學輸送大批優(yōu)秀生源，同時在全面發(fā)展成績方面位于市先進行列。      （七）積累并整理出改革經(jīng)驗。      五、政策條件      請區(qū)批準以下各項：      （一）承辦人認為條件成熟時，可以橫向?qū)ν鈹U展形成聯(lián)合辦學、多類型辦學；縱向可以發(fā)展小學部和高 中后教育。      （二）學校有權直接接收海內(nèi)外的各種捐助。      （三）高級和一級職稱的評定指標每百人中的占有比例、破格高級（40歲以下）的指標、35歲以下的破格 高級指標、特級教師評選指標，均從優(yōu)，以符合學校隊伍高水平的實際。      （四）在區(qū)解決教師住房時，政府對學校給予優(yōu)先優(yōu)惠解決。      （五）發(fā)文公布十一學校為區(qū)實驗中學，并列入重點建設的示范學校之一，支持十一學校進入全國重點普 通高中行列。      六、督導、評估、驗收和獎懲      學校依法接受國家對辦學的督導；      每年接受一次對改革進展和成績的評估；      每3年接受一次階段驗收；      承辦人離職或因其他原因中止時，接受終結評估和驗收。      改革和辦學取得優(yōu)良成績（按每年評估、驗收結果），上級對承辦人應予獎勵；若終結驗收結論為優(yōu)良成 績，則對承辦人及其他有杰出貢獻的干部和教職工給予重獎；若評估成績不合格，則撤消承辦資格。      七、期限和中止      首次承辦期定為8年。      下列條件之一出現(xiàn)時可中止：      （一）8年期滿；      （二）承

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辦人身體條件不允許繼續(xù)工作；      （三）承辦人觸犯刑律，不允許繼續(xù)任職；      （四）因運行經(jīng)費難以維持，承辦人申請，上級批準，可以中止；      （五）督導、評價或驗收不合格；      （六）其他難以抗力的原因使承辦難于進行時。      八、本方案經(jīng)批準后實行      北京十一學校的辦學體制改革是個力度很大的改革。但由于政策不到位的原因，總是打打停停，到又一次 正式批準時，距提出第一個方案的時間已經(jīng)是兩年又10個月，所以這是一個遲到的改革。就是教委發(fā)文批準了 ，也還是有政策不到位，特別是招生及收費的政策，因此它又是一個總有政策不到位的改革。即使如此，正式 改革將近一年來，也還是取得了幾項前所未有的突出成果：(1)從本學年度開始，國家財政撥款依年遞減1/3， 即本學年將縮減國撥經(jīng)費70～80萬元；(2)擴大了學校招生范圍，初中跨片招生，高中全市招生，實際上由區(qū)級 水平學校進入了市級水平學校；(3)學校發(fā)展橫向聯(lián)合辦學，在校內(nèi)與民建北京市委聯(lián)辦了原由民建一方單獨主 辦的北京建華實驗學校，擴展了多形式辦學的舞臺；(4)在這一年中學校多種形式吸納社會資金，累計幾百萬元 ，為學校的改建工程準備了啟動資金，計劃在近期新建初中教學樓；(5)教師收入進一步提高，全校人均月收入 過千元，教師最低月工資800元。辦學體制改革已成了十一學校快速發(fā)展的強大動力。      （該論文指導教師是陳孝彬教授      

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