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當(dāng)前世界范圍內(nèi)私立教育發(fā)展趨勢(shì)
<!--StartFragment-->當(dāng)前世界范圍內(nèi)私立教育發(fā)展趨勢(shì) 貝磊 ——教育民營(yíng)化的問(wèn)題及相關(guān)政策［①ａ］ （貝磊著 阿古智子譯 李延成校） 全球范圍內(nèi)業(yè)已出現(xiàn)了一種普遍性趨勢(shì)，即教育向民營(yíng)化的轉(zhuǎn)變，其核心是趨向于私人更多的對(duì)學(xué)校辦學(xué) 、經(jīng)費(fèi)及控制與管理的參與。實(shí)際上，這一轉(zhuǎn)變并不是整齊劃一地發(fā)生的，在有些國(guó)家向相反方向的轉(zhuǎn)變更為 明顯。但無(wú)論如何，民營(yíng)化浪潮擴(kuò)展的十分激烈，可以說(shuō)已成為一種全球性現(xiàn)象。 從定義上來(lái)講，民營(yíng)化一“化”一其所指的是一個(gè)過(guò)程而不是一種狀態(tài)。它是一個(gè)不斷地減少和降低學(xué)校 的公共所有權(quán)、公共財(cái)政投入和／或公共控制，進(jìn)而提高私人對(duì)學(xué)校的所有權(quán)、財(cái)政投入和／或私有控制的過(guò) 程。盡管這一概念指出了所要變化的方向，但卻沒(méi)有指明變化的起點(diǎn)。筆者認(rèn)為，民營(yíng)化的起點(diǎn)有兩個(gè)，一是 已經(jīng)十分民營(yíng)化的教育體系的進(jìn)一步民營(yíng)化，二是大部分或全部是公立教育體系的民營(yíng)化。由于上述及其它方 面相關(guān)的原因致使民營(yíng)化問(wèn)題十分復(fù)雜。表一列出了部分國(guó)家中公立和私立教育機(jī)構(gòu)的一些數(shù)據(jù)。 表一：教育中私立部分的相對(duì)規(guī)模 （附圖 {圖}） 注：表內(nèi)數(shù)據(jù)是指學(xué)校的注冊(cè)生數(shù)而不是學(xué)校數(shù)。數(shù)字主要來(lái)自７０年代末和８０年代初。關(guān)于公立和私 立的定義每個(gè)國(guó)家并不十分一致。 民營(yíng)化的目標(biāo) 一般而言，民營(yíng)化之倡導(dǎo)是基于如下所述的其中一個(gè)或幾個(gè)原因。 ·減輕政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)， ·提高學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理的效率， ·增加教育供給方式的多樣化和選擇性， ·提高學(xué)校對(duì)其消費(fèi)者的責(zé)任感。 有些國(guó)家會(huì)比另外一些國(guó)家更為強(qiáng)調(diào)其中某些特別的目標(biāo)。即使在民營(yíng)化呼聲極高的情況下，由于每個(gè)社 會(huì)的差異性和教育體制的選擇必需基于某些優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)這一特性，因此并沒(méi)有一個(gè)普適性的民營(yíng)化模式。 不過(guò)，一個(gè)國(guó)家的決策者總是會(huì)從其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中學(xué)到許多有益的東西。 學(xué)校類型和政策背景 對(duì)教育政策進(jìn)行分析的一個(gè)主要困難是公立學(xué)校和私立學(xué)校類型的復(fù)雜性。大多數(shù)學(xué)校有共同的主流課程 ，但有些學(xué)校有不同的、針對(duì)特定的宗教、文化、政治和其它要求的課程。而且在每一類課程體系中都有精英 學(xué)校（elite），普通學(xué)校（standard）、替補(bǔ)學(xué)校（second-chance）和補(bǔ)習(xí)學(xué)校（supplementary）。筆者將 其歸納如表二。 表二：學(xué)校類型 學(xué)校性質(zhì) 精英學(xué)校 普通學(xué)校 替補(bǔ)學(xué)校 補(bǔ)習(xí)學(xué)校 主流課程 公立學(xué)校 課程 私立學(xué)校 性質(zhì) 更新課程 公立學(xué)校 私立學(xué)校 理解學(xué)校類型的多樣性有助于決策者認(rèn)識(shí)到私立學(xué)校不一定在質(zhì)量上勝過(guò)公立學(xué)校。的確，在許多國(guó)家尤 其是非洲和亞洲，大部分私立學(xué)校質(zhì)量都不高。尤其是在替補(bǔ)學(xué)校中這種現(xiàn)象更為突出。這些學(xué)校主要接受那 些不能進(jìn)入公立學(xué)校的學(xué)生，而且通常缺乏設(shè)備，教師水平也低。 另外，私立學(xué)校類型的多樣性還體現(xiàn)在對(duì)待私營(yíng)機(jī)構(gòu)的重視程度上：與不發(fā)達(dá)國(guó)家相比，工業(yè)化國(guó)家對(duì)私 營(yíng)機(jī)構(gòu)更為重視。私立替補(bǔ)學(xué)校在不發(fā)達(dá)國(guó)家是最為常見的，由于在這些國(guó)家政府資源特別缺乏，因此影響到 公立學(xué)校的數(shù)量也十分有限，私立替補(bǔ)學(xué)校就大量出現(xiàn)。相反在發(fā)達(dá)國(guó)家中，私立教育的主要類型為精英和／ 或非傳統(tǒng)課程的學(xué)校。由于這一私立學(xué)校結(jié)構(gòu)上的差異，所以對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的研究政策建議應(yīng)與對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家的 有本質(zhì)的不同。 民營(yíng)化的策略 上述論點(diǎn)給我們提供了一個(gè)分析框架，由此我們得出在不同的國(guó)家中存在有四種民營(yíng)化策略。它們是： ·公立學(xué)校所有權(quán)的轉(zhuǎn)移 ·在不對(duì)現(xiàn)有制度重新設(shè)計(jì)的前提下調(diào)整公私立學(xué)校間的平衡， ·增加政府對(duì)私立學(xué)校的財(cái)政等方面的支持， ·增加私人對(duì)公立學(xué)校財(cái)政等方面的支持。 但是，還要認(rèn)識(shí)到大多數(shù)的民營(yíng)化行為并非是周密計(jì)劃的結(jié)果。實(shí)際上在有的國(guó)家民營(yíng)化之發(fā)生并不是出 于政府之意愿。這種情況在對(duì)中等和／或高等教育有較高需求時(shí)尤為普遍，但在部分人強(qiáng)烈要求設(shè)立有關(guān)針對(duì) 特定宗教、文化或其它考慮的課程時(shí)也會(huì)發(fā)生。在許多國(guó)家為公立學(xué)校的學(xué)生提供額外輔導(dǎo)的補(bǔ)習(xí)性私立學(xué)校 或許是最為典型的非政府計(jì)劃型教育形式。 民營(yíng)化的結(jié)果 民營(yíng)化導(dǎo)致５種主要的結(jié)果，即效率、責(zé)任、多元化、機(jī)會(huì)和公平。 效率 有些研究表明私立學(xué)校的效率比公立學(xué)校的高（如Lockheed ＆ Jimenes,1994;Kingdon,1994）。這 其中部分原因是由于私立學(xué)校的管理者有更強(qiáng)的效率意識(shí)。另外，私立學(xué)校通常雇傭兼職教師和工資較低的教 師。但是，上述觀點(diǎn)并非必然地意味著將整個(gè)教育系統(tǒng)民營(yíng)化會(huì)實(shí)現(xiàn)當(dāng)整個(gè)教育系統(tǒng)中只有一小部分是私立的 情況下所具有的效率。在就任何關(guān)于私立學(xué)校在何種情況下、在何種程度上具有比公立學(xué)校更高的效率作出確 定的結(jié)論之前，一定要進(jìn)行大量的研究（Riddell,1993）。 責(zé)任 盡管許多研究者認(rèn)為私立學(xué)校會(huì)對(duì)家長(zhǎng)和社區(qū)更為負(fù)責(zé)任，但這一問(wèn)題仍是十分復(fù)雜的。教會(huì)和社 區(qū)組織附屬的學(xué)校會(huì)給家長(zhǎng)更多的機(jī)會(huì)表達(dá)他們的意見，私立學(xué)校的所有者認(rèn)為聽取家長(zhǎng)和社區(qū)的意見對(duì)維持 對(duì)私立學(xué)校的需求是必不可少的話，他們會(huì)樂(lè)于傾聽家長(zhǎng)和社區(qū)的意見。但是，放長(zhǎng)線并非總是能釣到大魚。 多元化 相反，教育形式的多元化卻是不言而喻的。多元化當(dāng)然也存在于公立學(xué)校體系中，但私立教育體 系以其精英的或非傳統(tǒng)性課程更易于促進(jìn)多元化。不過(guò)替補(bǔ)學(xué)校由于在大多數(shù)情況下是追隨公立學(xué)校的，因而 其對(duì)多元化的促進(jìn)作用并不大。 機(jī)會(huì) 在私立教育幾乎不可能代替公立教育的地方，至少在宏觀的意義上并不能說(shuō)私立學(xué)校擴(kuò)大了入學(xué)機(jī) 會(huì)。但一般而言私立學(xué)校的確擴(kuò)大了總?cè)雽W(xué)數(shù)。尤其是替補(bǔ)學(xué)校更是如此。問(wèn)題是此類學(xué)校的質(zhì)量往往很低， 機(jī)會(huì)擴(kuò)大這一收益亦就成為一個(gè)疑問(wèn)。 公平 機(jī)會(huì)問(wèn)題與公平問(wèn)題緊密相連（Anderson,1994）。民營(yíng)化會(huì)造成并擴(kuò)大不平等這一事實(shí)是政府審慎 對(duì)待民營(yíng)化問(wèn)題的最重要的原因。對(duì)現(xiàn)存公立學(xué)校進(jìn)行民營(yíng)化會(huì)降低來(lái)自貧窮家庭孩子的入學(xué)機(jī)會(huì)。而且私立 學(xué)�？偸怯幸粋�(gè)都市化的基礎(chǔ)，這意味著農(nóng)村人口會(huì)處于相對(duì)的不利境地。有性別方面，民營(yíng)化會(huì)給男性更多 的機(jī)會(huì)。所以對(duì)這個(gè)問(wèn)題需要做更多的研究。同時(shí)，討論私立學(xué)校的不公平問(wèn)題不應(yīng)忘記公立學(xué)校同樣存在著 不平等現(xiàn)象。 政策建議 啟動(dòng)決策所必需的初始工作包括對(duì)現(xiàn)有學(xué)校進(jìn)行認(rèn)真的分類、定義有關(guān)概念，并制定相應(yīng)的目標(biāo)。只有具 備了這些前提條件，才有望因地制宜地制定出針對(duì)特定目標(biāo)的政策。 在完成這些初步工作后，決策者即可考慮我們提出的各種不同的策略。每個(gè)政府和社會(huì)所處的環(huán)境是千差 萬(wàn)別的；但仍有可能分辨出每種策略所應(yīng)考慮主要的問(wèn)題。 就將現(xiàn)存學(xué)校民營(yíng)化而言，政府必需考慮學(xué)校自己是否會(huì)決定改變它們的現(xiàn)存地位，或者，關(guān)于哪些學(xué)校 要實(shí)行民營(yíng)化的決策是否應(yīng)由中央政府作出。政府還要考慮那些不能或不愿到新民營(yíng)化學(xué)校讀書的兒童的受教 育機(jī)會(huì)。即使在已經(jīng)實(shí)行了全國(guó)性的對(duì)學(xué)校權(quán)力下放的情況下，這也不是一件輕而易舉的事情。 為了平行地發(fā)展私立學(xué)校，政府可以給予沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的學(xué)校以資助、貸款和技術(shù)幫助。有些政府采用了教育 券制度取得了部分成功（比如參見：Espinola,1994;Hakim et al.1994）。另外，政府還可以通過(guò)向潛在的消 費(fèi)者［①ｂ］提供學(xué)校的地址和特點(diǎn)等方面信息的方式幫助這些私立學(xué)校。有關(guān)對(duì)私立學(xué)校的管理和規(guī)章制度 也是很重要的。當(dāng)規(guī)章制度看似限制自由產(chǎn)業(yè)精神時(shí)，在有些時(shí)候就會(huì)提高公眾對(duì)私立學(xué)校的信心而使私立學(xué) 校受益。 就公立學(xué)校內(nèi)部的民營(yíng)化而言，有幾個(gè)工業(yè)化國(guó)家在八十年代進(jìn)行了重要的實(shí)驗(yàn)（參見：Lingard et al. 1993;Pring,1998）。這些案例中，學(xué)校得到了更多的自主權(quán)并被要求相互之間要競(jìng)爭(zhēng)學(xué)生和經(jīng)費(fèi)。這些新的措 施引發(fā)了激烈的爭(zhēng)論，部分是由于市場(chǎng)的需求模糊了教育和社會(huì)的目標(biāo)。不過(guò)，這些實(shí)驗(yàn)給其它國(guó)家的決策者 則提供了一些有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。 結(jié)論 無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)方面還是在教育方面，民營(yíng)化無(wú)疑已成為一個(gè)全球性趨勢(shì)。變革并不只有一個(gè)方向，但總體 而言其路是向?qū)W(xué)校更多的私人所有、私人財(cái)政和私人控制的方向發(fā)展。 但是民營(yíng)化并不是一副靈丹妙藥。政府必需在許多因素之間保持平衡，而且有的目標(biāo)經(jīng)由在公立學(xué)校內(nèi)進(jìn) 行改革就能夠?qū)崿F(xiàn)，不一定要進(jìn)行大范圍的民營(yíng)化。進(jìn)一步講，有些情況下會(huì)需要對(duì)學(xué)校更多的公共財(cái)政支持 和管理控制，而不是削減這些支持。 由于民營(yíng)化問(wèn)題的復(fù)雜性、大部分民營(yíng)化的嘗試只是近年來(lái)的事，目前尚缺乏對(duì)這些嘗試的評(píng)估性研究， 因而政府在大多數(shù)情況下要明智地審慎行動(dòng)。無(wú)論如何，通過(guò)比較研究我們可以學(xué)到許多。通過(guò)這些探討，決 策者能夠了解陷阱在哪里以及什么樣的政策最有可能成功。對(duì)決策者而言最重要的是要發(fā)展出適合他們所處環(huán) 境的策略。這就要求要認(rèn)真辨明整體目標(biāo)并衡量實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的新的辦法。 參考資料： ANDERSON,D.S(1994):'Public and Private Schools:Sociolgical Perspectives',in HUSEN,Torsten ＆ POSTLTHWAITE,T.Neville(eds.),The International Encyclopedia of Education.Oxford:Pergamon Press,P P.4824-31. ESPINOLA,Viola(1994):'The Decccntralization of the Education System in Chile(1980-1994)'.San tiago:Centro de Investigacionry Desarrollo de la Education. HAKIM,Simon,SEIDENSTAT,Paul ＆BOWMAN,Gary W.(edS.)(1994):Privatizing Education and Education al Choice:Concepts,Plans and Experiences.NewYork:Praeger. KINGDON,Geets Gandhi(1994):'An Economic Evaluation of School Mangement-Types in Urban India: A Case Study of Uttar Pradesh',PH.D.thesis,University of Oxford. LOCKHEED,Marline E.＆.JIMENEZ,Emmanuel(1994):Public and Private Schools in Developing Countr ies.HRO Working Paper No.43,Washington DC:The World Bank. LINGARD,B.,KNIGHT,J.＆.PORTER.P.(eds.)(1993):Schooling Reform in Hard Times,London:Falmer Pr ess. PRING,Richard(1998):'Privatisation'.Educational Management and Administration,VOl.16,No.pp.8 5-96.（譯者系香港大學(xué)教育學(xué)院博士研究生） ［①ａ］ 對(duì)原文中的“Privatisation”這一概念，有不同的譯法。如私營(yíng)化、民營(yíng)化、民有化等。中文 教育文獻(xiàn)中與之相關(guān)的概念有“私立教育、民辦教育”等。在介紹英國(guó)將國(guó)有公司出賣給私人經(jīng)營(yíng)時(shí)也曾使用 過(guò)“民營(yíng)化”這一概念。故此處譯者認(rèn)為將之譯為“民營(yíng)化”較為妥貼。 ［①ｂ］ 這里指家長(zhǎng)和學(xué)生。譯者注。＊
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