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試論我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的癥結(jié)與對(duì)策
The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol
utions
(周貝隆 國(guó)家教育委員會(huì),研究員 北京 100816)
一、經(jīng)費(fèi)增幅不小,危機(jī)卻日益加劇
改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)家對(duì)教育的投入逐年增加。全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)1980年113億元、198 5年225億元、1989年343億元、1991年460億元,直到1992年達(dá)539億元,大約每五 年翻一番。中小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費(fèi)也顯著增長(zhǎng):小學(xué),1980年24元,1985年47元,1991、 1992年分別為115元和139元;中學(xué),1980年60元,1985年127元,1991、199 2上分別達(dá)255和301元。盡管如此,近年來(lái)教育經(jīng)費(fèi)狀況卻空前惡化。
—一拖欠教師工資愈演愈烈。據(jù)報(bào)道,到1993年,除北京、西藏外,所有省、市、自治區(qū)都有拖欠。 對(duì)占553萬(wàn)小學(xué)專(zhuān)任教師超過(guò)1/3的204萬(wàn)“民辦教師”,政府只給為數(shù)甚少的生活補(bǔ)貼。
—一各級(jí)學(xué)校預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的比重(除人員經(jīng)費(fèi)以外的辦學(xué)經(jīng)費(fèi))降至1978年來(lái)的最低點(diǎn),中、小 學(xué)分別由1978年的37.4%和25.3%下降到1992年的18.6%和12.0%。1978年前 公用經(jīng)費(fèi)已不敷應(yīng)用,必備的教學(xué)設(shè)備、圖書(shū)欠帳累累�，F(xiàn)在下降到甚至不足1978年的一半,大多數(shù)中小 學(xué)無(wú)錢(qián)購(gòu)買(mǎi)圖書(shū),科學(xué)實(shí)驗(yàn)和音體美設(shè)備等教學(xué)必要設(shè)施嚴(yán)重缺乏,辦學(xué)條件日益惡化。
二、高入學(xué)率和低投入的強(qiáng)烈反差
解放后,我國(guó)的基礎(chǔ)教育以世界上任何大國(guó)所未曾有過(guò)的速度發(fā)展、普及。全國(guó)小學(xué)毛入學(xué)率1949年 為38.1%,1953年達(dá)72.9%,到70年代就在全國(guó)基本上普及了小學(xué)教育。由于小學(xué)的普及,1 990年15~19歲青少年的文盲率只有7.0%,不但遠(yuǎn)低于印度(34.4%)、巴基斯坦(50.5 %),甚至比中上收入的巴西(7.9%)還低些;成人文盲率之低,也為其他低收入國(guó)家難望其項(xiàng)背�，F(xiàn)有 2.2億文盲中的約2億是小學(xué)未普及時(shí)期遺留下來(lái)的歷史遺產(chǎn)。隨著時(shí)間的推移,基本消滅青壯年文盲的前 景為期不遠(yuǎn)。
表1 公用經(jīng)費(fèi)在預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中的比重 %
(附圖 {圖})
表2 教育投入和規(guī)模比較(1990年)
(附圖 {圖})
?UNESCO在計(jì)算時(shí)仍沿用小學(xué)5年制為基礎(chǔ),如考慮5.6年制并存的情況,實(shí)際數(shù)要低些,約為 115%
早在60年代,世界各國(guó)政府預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比重一度普遍顯著增長(zhǎng)。工業(yè)化國(guó)家從約4% 增到5~6%;發(fā)展中國(guó)家從約2.6%增至3~4%。我國(guó)到1980年,盡管教育規(guī)模已顯著增大,教育 經(jīng)費(fèi)只占GNP的2.5%,1983、1985年稍升到2.7%,此后又逐漸回落,1991年1992 年只有2.3%,甚至更低。
我國(guó)要維持比其他低收入國(guó)家高得多的入學(xué)率(比印、巴分別高約30%和兩倍半,比中、印以外的低收 入國(guó)家平均高70%),政府財(cái)政預(yù)算對(duì)教育的投入?yún)s比這些國(guó)家低得多,這就是我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)危機(jī)的癥 結(jié)所在。還應(yīng)指出,在我國(guó)教育投入比重進(jìn)一步降低的同時(shí),十年來(lái)巴基斯坦卻從原來(lái)占GNP2.0%提高 到3.2%。
有人認(rèn)為,低投入、大規(guī)模,正說(shuō)明我國(guó)教育投資效益不低。對(duì)此筆者不敢茍同。誠(chéng)然,如達(dá)到同樣的效 果,規(guī)模大、投入少是效益高的表現(xiàn)。但是,我國(guó)由于教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期短缺、導(dǎo)致教育質(zhì)量嚴(yán)重低下,民族素質(zhì) 堪憂,已危及我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根基。正是投入短缺,嚴(yán)重危害了教育乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的效 益。
三、衡量教育經(jīng)費(fèi)水平的有效判據(jù)—一生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)
如何對(duì)教育經(jīng)費(fèi)狀況進(jìn)行歷史的、國(guó)際的比較,長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾著人們。
庫(kù)姆斯(philip H.Coombs)根據(jù)對(duì)美國(guó)、加拿大、瑞典三個(gè)工業(yè)化國(guó)家的考察,驚異地發(fā)現(xiàn):“即使教 育質(zhì)量依舊或下降,所有教育系統(tǒng)的實(shí)際生均成本呈逐年上升的反常(!)趨勢(shì)。”(《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985)在我國(guó),教育經(jīng)費(fèi)雖然基本做 到“兩個(gè)增長(zhǎng)”,中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)也增幅不小,但辦學(xué)經(jīng)費(fèi)卻更加拮據(jù)。
“我國(guó)基礎(chǔ)教育是用占世界0.78%的教育經(jīng)費(fèi)培養(yǎng)著占世界19.81%中小學(xué)生。”(王滸:《辦 大教育的出路何在—一關(guān)于教育投資的思考》,《北京日?qǐng)?bào)》1994年1月4日)據(jù)此,我國(guó)基礎(chǔ)教育生均 投入只有世界水平的1/25,難道這就說(shuō)明教育經(jīng)費(fèi)短缺的程度,而需將生均經(jīng)費(fèi)增加24倍嗎?顯然不能 。
千家駒等曾主張,發(fā)展中國(guó)家不能與發(fā)達(dá)國(guó)家比教育投入的絕對(duì)數(shù),但教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民收入的比重應(yīng)當(dāng)做 到基本一樣。對(duì)這個(gè)問(wèn)題,一方面理論界有爭(zhēng)議,另一方面也難以從各國(guó)實(shí)踐中找到例證。
如何正確認(rèn)識(shí)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的規(guī)律,尋求定量的、科學(xué)評(píng)價(jià)教育經(jīng)費(fèi)狀況的基本指標(biāo),已成為80上代以 來(lái)亟待解決的重要課題。
十年前,我們提出了教育經(jīng)費(fèi)“兩個(gè)增長(zhǎng)”的原理,并已成為我國(guó)政府的正式方針,是一大進(jìn)步。質(zhì)言之 ,教育是成本遞增的事業(yè),生均成本將隨經(jīng)濟(jì)水平的提高而遞增,這與物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)迥然不同;教育投入受經(jīng) 濟(jì)水平的限制,其在GNP中的比重應(yīng)當(dāng),也只能隨經(jīng)濟(jì)(國(guó)民收入)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)(《關(guān)于教育體制改革的 決定》中將后者表述為“高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”。由于財(cái)政收入易受政策、體制調(diào)整的影響,這種表述 雖較易監(jiān)控,卻不夠科學(xué)、嚴(yán)密。后來(lái)的《綱要》就改為與GNP掛鉤),因此發(fā)展中國(guó)家教育投入的比重很 難達(dá)到與發(fā)達(dá)國(guó)家相比擬的水平。同時(shí),與此相聯(lián)系地,教育發(fā)展的規(guī)模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般來(lái)說(shuō)(如沒(méi)有還欠帳等問(wèn)題)教育經(jīng)費(fèi)隨經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)的部分,只能用以補(bǔ)償生均成本的增加,教育投入 在GNP中比重的增長(zhǎng)才能用以發(fā)展規(guī)模�？梢哉f(shuō),做不到“兩個(gè)增長(zhǎng)”,必然會(huì)出問(wèn)題,但做到了“兩個(gè)增 長(zhǎng)”亦未必沒(méi)有問(wèn)題,幾年來(lái)的事實(shí)證明了這一點(diǎn)。
作為“我國(guó)教育規(guī)劃和宏觀控制機(jī)制的研究”(“七五”國(guó)家重點(diǎn)課題)的重要成果,我們提出了生均經(jīng) 費(fèi)指數(shù)Ce(生均經(jīng)費(fèi)與人均GNP之比)的概念,并正式納入我國(guó)教育統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。令人高興的是, NUESCO從1991年開(kāi)始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各國(guó)三級(jí)教育的這項(xiàng)指 標(biāo)
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數(shù)據(jù),大大方便了比較研究。表3中的Ce數(shù)據(jù)即自該報(bào)告。
生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)所依據(jù)的原理是,教育的投入主要是教職工的工資,人員經(jīng)費(fèi)在學(xué)校教育的各項(xiàng)支出中是大 頭,而教師的工資水平一般又與所在國(guó)的國(guó)民收入水平(通常以人均GNP表示)相關(guān)聯(lián)(少數(shù)發(fā)展中國(guó)家或 地區(qū),一些學(xué)校,特別是高等學(xué)校,以聘請(qǐng)發(fā)達(dá)國(guó)家的外籍教師為主辦學(xué),當(dāng)屬例外)。因此,不管?chē)?guó)家貧富 如何懸殊,生均經(jīng)費(fèi)與人均GNP之比應(yīng)大體相若。Ce的大小反映教育投入狀況和資金利用效益。
統(tǒng)計(jì)表明,各國(guó)之間Ce有相當(dāng)?shù)内呄蛐院涂杀刃�。綜觀全世界的一般情況,小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)(指財(cái)政預(yù)算 內(nèi))指數(shù)Ce[,1](下標(biāo)1、2、3分別代表小學(xué)、中學(xué)、高校三級(jí)教育)一般在0.10~0.20之 間,中學(xué)Ce[,2]在0.15~0.22之間,大學(xué)Ce[,3]在0.30~0.70之間。根據(jù)10 00萬(wàn)人口以上國(guó)家的加權(quán)平均,Ce[,1]高收入國(guó)家為0.17,中等收入國(guó)家為0.13(其中中上 收入國(guó)家為0.17),中國(guó)以外的低收入國(guó)家為0.12。中下收入、低收入國(guó)家的Ce比工業(yè)化國(guó)家和中 上收入國(guó)家低些,主要是這些國(guó)家辦學(xué)條件一般較差,并不說(shuō)明所需成本理應(yīng)較低。以印度為例,盡管其Ce [,1]為0.12,超過(guò)我國(guó)一倍,但中小學(xué)缺乏必備辦學(xué)條件的情況仍然相當(dāng)嚴(yán)重。根據(jù)“全印第五次教 育調(diào)查”(1988年)的材料,80%的小學(xué)、73%的中學(xué)沒(méi)有的足夠的教室,現(xiàn)有校舍近一半不合要求 ,還有一些學(xué)校在帳篷里甚至露天上課。學(xué)校其他設(shè)施更差,如有廁所的初小、高小、中學(xué)分別只占6.3% 、20.2%和48.7%,有27.9%的學(xué)校根本沒(méi)有黑板,多數(shù)學(xué)校缺乏圖書(shū)室和藏書(shū),科學(xué)實(shí)驗(yàn)、體 育設(shè)施等也很不齊全�？梢�(jiàn),小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)0.12仍然未能保障其必備的辦學(xué)條件。
根據(jù)以上分析,要保證必備的辦學(xué)條件和較高的教育質(zhì)量,小學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)須大體相當(dāng)于中上收入國(guó) 家或高收入國(guó)家(平均都是0.17)水平。
在UNESCO公布的世界115個(gè)有數(shù)據(jù)的國(guó)家中,只有多米尼加和巴拉圭兩個(gè)小國(guó)的Ce[,1]低 于我國(guó)。中學(xué)的情況,也好不了多少,我國(guó)的Ce[,2]為0.14,排在倒數(shù)第18名。如果提高到現(xiàn)有 低收入國(guó)家平均水平或更進(jìn)一步滿足必要的需求,Ce[,1]須提高1.5~2.0倍。
表3 各國(guó)三級(jí)教育1988年生均經(jīng)費(fèi)(財(cái)政預(yù)算內(nèi))指數(shù)比較
(附圖 {圖})注:[1]表中將所有人口在4000萬(wàn)以上的國(guó)家單獨(dú)列出,其中尼日利亞、印尼、烏 克蘭、墨西哥等四國(guó)缺Ce數(shù)據(jù),表中未列入,國(guó)家分組及排序系按世界銀行的最新數(shù)據(jù),即1991年情況 。
[2]不包括中國(guó)的、人口在1000萬(wàn)以上國(guó)家的加權(quán)平均,以下各類(lèi)國(guó)家同。
[3]根據(jù)國(guó)家教委財(cái)務(wù)司的計(jì)算,1992年為0.06。
[4]包括中學(xué)。
四、要在國(guó)民生產(chǎn)總值的宏觀分配上做文章
根據(jù)上面的分析,要根本解決我國(guó)教育投入不足的問(wèn)題,并使經(jīng)費(fèi)來(lái)源有穩(wěn)定的保障,政府教育預(yù)算需翻 番,當(dāng)前需至少增加到GNP的4~4.5%,高于印巴30~40%,這是難以想象的。要從根本上解決我 國(guó)這樣高入學(xué)率、高發(fā)展目標(biāo)教育體系的經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題,出路在于跳出當(dāng)前財(cái)政預(yù)算的圈子,從GNP的宏觀 分配做文章。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的前提和代價(jià)之一,是維持很高的積累率。據(jù)世界銀行報(bào)告,1990年我國(guó)的國(guó)內(nèi)投 資率高達(dá)39%,在125個(gè)國(guó)家中名列前茅。同期,印度只有23%,58個(gè)中等收入國(guó)家平均也是23% ,工業(yè)化國(guó)家平均為22%。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的公報(bào),1992、1993年固定資產(chǎn)投資分別又增長(zhǎng)37. 6%和22.0%(扣除物價(jià)因素),其數(shù)額已超過(guò)GNP的1/3。加上配套的流動(dòng)資金等,積累率當(dāng)已突 破40%!要大幅度增加教育投入,必須調(diào)整國(guó)民收入的分配。國(guó)民收入(這里用GNP標(biāo)志)這個(gè)大蛋糕, 切成了積累和消費(fèi)兩大塊。問(wèn)題是,增加的教育投入(如GNP的2%),是去擠積累還是擠消費(fèi)?既然我國(guó) 消費(fèi)的比重大大低于其他國(guó)家,人民生活水平還很低,居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)(食物支出的比重)相當(dāng)高,還 有相當(dāng)多的人有待解決溫飽問(wèn)題,再?gòu)囊呀?jīng)大為壓縮的消費(fèi)上做文章,很難根本解決問(wèn)題,也有悖于人民政權(quán) 的宗旨。出路在于,從積累中擠!
進(jìn)行基本建設(shè)投資是為了“明于”的擴(kuò)大再生產(chǎn)。教育,特別是基礎(chǔ)教育,關(guān)系到今后幾十年國(guó)民的素質(zhì) 和中華民族競(jìng)爭(zhēng)能力的提高,這種為了“后天”的發(fā)展的投資不僅更為重要,而且如貽誤了時(shí)機(jī),臨時(shí)將無(wú)法 補(bǔ)救。與其他國(guó)家相比,既然積累率能高出70%或更多,教育投入占GNP的比重也可相應(yīng)高出70%。印 、巴能達(dá)到3.1%、3.2%,我們就應(yīng)有可能達(dá)到5.0~5.5%。這樣,教育經(jīng)費(fèi)就有了充分的保障 。作為第一步,先將教育投入增加GNP的2%,在總積累率不變的情況下,用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資的比重只壓縮 約5%,由此可使國(guó)民收入分配更加合理,國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán),經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁加大,我國(guó)社會(huì)主義 現(xiàn)代化第三步的目標(biāo)才真正有保障。當(dāng)然,這們做絕非易事。但是,一旦目標(biāo)明確,尋求妥善的對(duì)策,理順機(jī) 制,經(jīng)過(guò)幾年堅(jiān)持不懈的努力,也不是不可能做到的。這也正是政府宏觀調(diào)控的責(zé)任所在。
五、理順機(jī)制,使基礎(chǔ)教育必備的辦學(xué)條件規(guī)范化、法律化,使保障
制度化
基礎(chǔ)教育是很規(guī)范化的事業(yè),教學(xué)要求、必備的教學(xué)環(huán)節(jié)、設(shè)備設(shè)施歷來(lái)都有明確的要求。但是,新中國(guó) 成立45年來(lái),我國(guó)絕大多數(shù)中小學(xué)幾乎從來(lái)沒(méi)有達(dá)到過(guò)必備辦學(xué)條件的要求。
—一盡管在校舍、設(shè)備設(shè)施、必備教學(xué)環(huán)節(jié)等方面都有具體的規(guī)范要求,長(zhǎng)期以來(lái)一直將解決“一無(wú)兩有 ”(無(wú)危房,有教室,有木制課桌凳)問(wèn)題作為最主要的奮斗目標(biāo),但迄今仍未在全國(guó)根本解決。中小學(xué)為完 成教學(xué)必需的科學(xué)實(shí)驗(yàn)及各科教具設(shè)備、圖書(shū)資料所需費(fèi)用僅要求占總投資的百分之十幾或百分之幾,但在絕 大多數(shù)學(xué)校仍達(dá)不到要求,甚至完全沒(méi)有。
—一有一個(gè)現(xiàn)象,一些地方40年代的校舍還堅(jiān)固耐用,而“大躍進(jìn)”時(shí)期,乃至七八十年代的校舍卻需 重建或改建。四川一個(gè)百余萬(wàn)人口的大縣,現(xiàn)有校舍70余萬(wàn)平方米。從表面數(shù)字看,為普及初中只需凈增2 0余萬(wàn)平方米,達(dá)100萬(wàn)平方米左右即可。令人為難的是,現(xiàn)有校舍只有20余萬(wàn)平方米能用到2000年 ,因此實(shí)際需新、改建的校舍相當(dāng)于現(xiàn)有校舍的全部。這種由于長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)短缺造成的惡果在全國(guó)決不是個(gè)別現(xiàn) 象。
—一中小學(xué)教師的任職資格,歷來(lái)有明文規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行小學(xué)、初中、高中教師的起點(diǎn)學(xué)歷要求分別僅為 中師、師專(zhuān)、大學(xué)本科畢業(yè),本已過(guò)低。但僅此規(guī)定,在全國(guó)范圍內(nèi)也從未認(rèn)真執(zhí)行過(guò)。近年來(lái)經(jīng)多方努力, 1993年秋小學(xué)教師中師畢業(yè)及以上的也只有65%(加上高中程度的才85%),初中教師合格率只有6 0%。
—一實(shí)施義務(wù)教育,是雙方的義務(wù)。政府提供合格的學(xué)校,家長(zhǎng)送子女上學(xué)。問(wèn)題恰恰是,政府的義務(wù)是 軟的,合格的學(xué)校不多�！胺ā辈患s束政府,結(jié)果一方義務(wù)軟,另一方的義務(wù)也硬不起來(lái)。家長(zhǎng),“必須”送 適齡兒童入學(xué)”的規(guī)定也只能是動(dòng)員家長(zhǎng)時(shí)的“威懾性”口號(hào)。
問(wèn)題的癥結(jié)在于,基礎(chǔ)教育是典型的長(zhǎng)期行為,其后果要在以后若干年間才會(huì)陸續(xù)顯現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)前,某些 決策者可能感覺(jué)良好,而幾十年后出現(xiàn)的后果卻可能成為我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的災(zāi)難。教育的這種尷尬狀況說(shuō)明短 期行為、表面文章對(duì)教育危害之深。
正是基于教育的特殊重要性和長(zhǎng)期行為的特點(diǎn),在宏觀管理機(jī)制上必須來(lái)一個(gè)轉(zhuǎn)變,不能停留在宣傳、號(hào) 召上,也不能僅依靠權(quán)威領(lǐng)袖的“教導(dǎo)
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”。否則,重視教育的程度、教育條件的保障將不可避免地依賴于當(dāng)時(shí) 當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的態(tài)度,淪落為所謂“跟著感覺(jué)走”,“憑感情辦教育”(某省教育部門(mén)負(fù)責(zé)同志語(yǔ))。出路 在于規(guī)范化、法律化、制度化。
規(guī)范化,就要明確規(guī)定中小學(xué)必備的辦學(xué)條件和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。這種規(guī)范要基于教育規(guī)律和保障教育質(zhì)量和效 益的要求。不同省區(qū)可以因地制宜、有所區(qū)別, 同時(shí)期也應(yīng)有調(diào)整變化,但都離不開(kāi)保障教學(xué)要求和師生身 心健康這個(gè)前提。國(guó)家教委1987年曾制定過(guò)法規(guī)性文件(教規(guī)字002號(hào)),少數(shù)省區(qū)(如近幾年江蘇的 情況)堅(jiān)決地、創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行,收到很好的效果�？上У氖�,由于認(rèn)識(shí)分歧和習(xí)慣勢(shì)力等原因,多數(shù)地區(qū) 半途而廢。
規(guī)范歷來(lái)就有(盡管不完善),不付諸實(shí)行,等于沒(méi)有。保證中小學(xué)按規(guī)范運(yùn)行,應(yīng)視為政府履行自己的 法律責(zé)任。使中小學(xué)符合規(guī)范的要求,是按規(guī)律辦事。嚴(yán)格地講,在學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地方,強(qiáng)制適 齡兒童入學(xué)接受義務(wù)教育也就缺乏充分的法律依據(jù)。有了規(guī)范的準(zhǔn)繩,教育經(jīng)費(fèi)是否短缺就有了判別的標(biāo)準(zhǔn), 辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源也就有了保障的機(jī)制。實(shí)行了這種機(jī)制轉(zhuǎn)變,從效果而不是從動(dòng)機(jī)去衡量教育投入,也就不必要 規(guī)定各地教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政支出中的比重(不可能找出一個(gè)全國(guó)各地都適用的標(biāo)準(zhǔn)),教育投入的節(jié)約才有可能 成為效益的標(biāo)志之一。
六、人民教育政府辦,基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政予以保證
以效益為中心的質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)是面向21世紀(jì)的我國(guó)教育面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人民長(zhǎng)遠(yuǎn)、總體利 益的集中代表。人民教育政府辦,基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政加以保證。
《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定“基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方辦學(xué)為主”�；A(chǔ)教育的投入應(yīng)由政府負(fù)責(zé)予以保 證,不但是各國(guó)的通例,在我國(guó)似乎也沒(méi)有爭(zhēng)議。把基礎(chǔ)教育的主要責(zé)任交給地方,有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積 極性。因地制宜,分級(jí)決策,這是一大進(jìn)步。值得進(jìn)一步研究的是基礎(chǔ)教育(特別是義務(wù)教育)的發(fā)展規(guī)模及 速度。中央自上而下提出指標(biāo)要求,盡管留有一些因地制宜的余地,地方?jīng)Q策的自主性仍往往有限。在對(duì)上負(fù) 責(zé)(迎合中央要求)和對(duì)實(shí)際負(fù)責(zé)(特別是因地制宜,放慢一些方的速度)有矛盾時(shí),往往不得不選擇前者。 另一方面,將經(jīng)費(fèi)支持的責(zé)任層層下放(當(dāng)然,中央和省撥經(jīng)費(fèi)仍有一定基數(shù)),在“人民教育人民辦”的口 號(hào)下,一些經(jīng)濟(jì)較困難的地區(qū),教育經(jīng)費(fèi)不可能得到可靠的保障。
我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)狀況十分不平衡,主要表現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)。人均GNP的差距,省與省只有一兩倍,鄉(xiāng)與鄉(xiāng) 可以上百倍,縣與縣也有差數(shù)十倍的。各地教育發(fā)展的要求固然不應(yīng)一刀切,但面向21世紀(jì),現(xiàn)代化的社會(huì) 主義的中國(guó)不能再容忍在一些縣仍然存在大面積的青壯年文盲。因此中央政府確定在全國(guó)有步驟地普及義務(wù)教 育的目標(biāo)是完全應(yīng)該的。義務(wù)教育在全國(guó)統(tǒng)一的要求與地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平(相關(guān)聯(lián)的是對(duì)教育投入的能力)的 巨大差異,要求基礎(chǔ)教育投入的責(zé)任不能層層下放,應(yīng)當(dāng)以省為主,由中央和省兩級(jí)共同負(fù)擔(dān)起來(lái),中央要承 擔(dān)起支持少數(shù)困難地方和在全國(guó)宏觀調(diào)控的責(zé)任。基于此,如把保證教育投入、教師工資的責(zé)任主要放在縣一 級(jí)不恰當(dāng)?shù)摹?
還要指出,前述生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)概念不能簡(jiǎn)單地推廣到省、地、縣,因?yàn)樵趪?guó)家內(nèi)部,工資水平主要決定于 全國(guó)的國(guó)民收入水平,而不取決于各地的經(jīng)濟(jì)水平。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方工資可能稍高一些,而一些邊遠(yuǎn)地區(qū)盡 管人均GNP低于全國(guó)平均甚多,但教師工資水平卻往往趨高。這也進(jìn)一步表明,基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)至少應(yīng)由省一 級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌。
保障基礎(chǔ)教育投入的主要責(zé)任在省和中央財(cái)政,并不排斥多方集資乃至收費(fèi)學(xué)校的存在。認(rèn)為義務(wù)教育階 段一律不應(yīng)收費(fèi),于情于理都是一種誤解。義務(wù)教育、普及教育、免費(fèi)教育是不同的概念。依法普及一定年限 的教育,固然是實(shí)施義務(wù)教育的最終目的,但實(shí)施義務(wù)教育直到普遍實(shí)現(xiàn)(普及)是一個(gè)需數(shù)十年努力的漸進(jìn) 過(guò)程。新加坡沒(méi)實(shí)施義務(wù)教育,基礎(chǔ)教育的普及在世界上名列前茅;澳大利亞、美國(guó)等義務(wù)教育普及程度相當(dāng) 高的國(guó)家都有不少收費(fèi)比較高昂的私立學(xué)校,公立學(xué)校收取部分費(fèi)用(如學(xué)生實(shí)驗(yàn)課程所需費(fèi)用)也屢見(jiàn)不鮮 。實(shí)施義務(wù)教育,政府的責(zé)任在于,為那些不愿上私立學(xué)校或上公立學(xué)校無(wú)力交費(fèi)的家庭的兒童、少年,提供 良好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。基于此,提倡辦一些私立學(xué)校,甚至將部分熱門(mén)的公立學(xué)校改為收費(fèi)學(xué)校,或者一些學(xué)校收 收取一定學(xué)費(fèi),并不悖于義務(wù)教育的宗旨。這樣,政府財(cái)政可以集中精力辦好所有的公立學(xué)校。
校辦產(chǎn)業(yè)對(duì)短缺的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)說(shuō)確實(shí)不無(wú)小補(bǔ)。但有的同志提出,校辦產(chǎn)業(yè)可以成為中小學(xué)生勤工儉學(xué)的 基地。對(duì)此,我們也要有清醒的認(rèn)識(shí)。以創(chuàng)收(主要機(jī)制為減免稅收)為目的的中小學(xué)校辦廠,能在多大程度 上兼顧學(xué)生的勤工儉學(xué),理論上有待商酌,實(shí)踐上也有待考察。按照現(xiàn)代社會(huì)分工原則,中小學(xué)的主要任務(wù)是 集中力量搞好教學(xué),保證教育質(zhì)量,其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府和社會(huì)予以保障。為了育人,現(xiàn)代中小學(xué)需要加強(qiáng)勞動(dòng)和 技術(shù)教育,更多創(chuàng)造學(xué)生動(dòng)手操作,聯(lián)系實(shí)際,了解社會(huì)的條件。要達(dá)到這些要求,非現(xiàn)在意義上的校辦企業(yè) 所能得兼的。何況,由于所處的地區(qū)環(huán)境,并不是多數(shù)中學(xué)都具有舉辦以贏利為目的的校辦產(chǎn)業(yè)的條件,因此 對(duì)此不能對(duì)全國(guó)中小學(xué)寄以不切實(shí)際的期望。
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