當前西方國家教育市場化改革述評

    西方各國自80年代以來所掀起的聲勢浩大的教育改革浪潮眼下還在持續(xù)進行。各國教育改革所要解決的問題既有不同點,也有共同之處,后者包括教育體制僵化,效率低下,質(zhì)量不高等等,這就決定了它們所采取的改革措施具有某些一致性和相似性。其中為大多數(shù)國家所共同具備的一點,就是與過去相比,各級各類教育的市場化傾向和特征越來越明顯,成為教育改革的一個突出現(xiàn)象。本文試圖就此作一分析。
    一、教育市場改革的由來背景在本世紀80年代之前相當長的時期里,即便是在西方發(fā)達國家這樣市場化滲透到社會生活的各個領(lǐng)域,各種社會活動極具商業(yè)色彩的社會里,談論教育的市場化應該說是沒有什么市場的,引不起太多人的響應和贊同。從實踐上看,幾乎所有國家的政府都將教育當作一項公共的事業(yè),把辦教育作為政府天經(jīng)地義的職責來看待。然后,近十幾年來情況卻發(fā)生很大的變化,各國政府雖未放棄自身對教育的職責,但教育的市場化已不再是什么新鮮的或敏感的話題,它已成為各國教育改革的一個重要內(nèi)容。如果加以分析,這其中的原因是復雜多樣的。
    (一)主要的理論依據(jù)教育市場化的理論依據(jù),可以追溯到17世紀英國自由主義經(jīng)濟學家霍斯和洛克的思想以及19世紀亞當.斯密關(guān)于市場和政府作用的論述。但近年來教育市場化改革的理論的直接依據(jù)主要是來自戰(zhàn)后西方一些著名經(jīng)濟學家有關(guān)理論。
    美國當代著名經(jīng)濟學家、芝級哥大學教授、諾貝爾獎獲得者弗里德曼(MiltonFriedman)因其地位和影響,被看作是教育市場化的代言人和重要代表人物。作為教育市場化的積極倡導者,早在1955年,他便發(fā)表了《政府在教育中的作用》一文,該論文后收入其1962年出版的《資本主義與自由》一書中。弗里德曼提出了如下主要觀點。第一,上個世紀后半葉以來建立起來的公共教育制度是一種政府的壟斷。由于對其缺乏必要的市場競爭的約束,無論從經(jīng)濟從社會還是從教育上看都是失敗的,因為它導致效率低下,資源浪費。學校對學生,學生對自己的學習均不負責。要改變這種狀況,通過以往的改革措施是無效的,唯一的出路是走市場化的條件。他分析說,使教育向市場化過渡,必須具備三個要素或條件:一是要在"消費者"(consumers)和"生產(chǎn)者"(producers)中形成市場觀念;二是要形成取代免費集體服務的市場交換關(guān)系;三是建立起全國統(tǒng)一的生產(chǎn)者機構(gòu)市場,在這個市場中所有的機構(gòu)(無論私立還是公立的)均是獨立的和競爭的企業(yè),社會無論是對私立的還是公共的機構(gòu)都應一視同仁。在他看來,只要通過適當?shù)拇胧?這幾個條件便可具備。第三,教育市場化改革的措施。在基礎教育方面,他主張廢除義務教育的立法。他雖不反對國家將公共資金用于教育事業(yè),但認為形式加以改變,應從目前的對公立學校的直接補助改為由政府向?qū)W生家庭直接發(fā)放教育憑券(voucher)的辦法。其基本的運行機制是:家長取得政府發(fā)放的教育憑券,其子女可借此進入經(jīng)政府認可的學校就讀,政府可借此來維護對教育的最低限度的資助。家長在為其子女作決定時可以進行自主的選擇,只要進入政府認可的學校即可,而不必考慮是公立學校還是私立學校。政府的作用是確保學校維護最低的辦學水準。在市場條件下,公立學校與私立學校處在相同的競爭位置,二者都只有在滿足"消費者"需要的條件下才能獲得生存與發(fā)展。在高等教育領(lǐng)域,他同樣主張進行市場化的改革。認為無論是私立還是公立高等院校均應向?qū)W生全額收取學費。政府對公立院校的資助也必須采取教育憑券或貸款的形式,由學生自主地選擇就讀的院校,學生將來就業(yè)后歸還所欠款項。
    弗里德曼觀點引起人們的關(guān)注,但在校長一段時間里并未被各國政府所接受。直到80年代末期,他的理論才開始廣為流行,并對西方國家政府教育政策的制定產(chǎn)生影響。
    教育市場化改革的另一積極鼓動者是著名經(jīng)濟學家海耶克(F.A.Hayek)。他從60年代起便將經(jīng)濟學理論運用于教育領(lǐng)域,在西方國家有著廣泛的影響。他認為,市場是教育活動的基礎和依據(jù),應將市場的競爭原則運用于教育領(lǐng)域。對學生進行選擇的唯一途徑是競爭和市場過程。正如西方學者所分析的那樣,他所贊同的唯一的平等形式是市場公平(marketequity),即在教育市場中進行競爭的權(quán)利。而不平等是一種完全正常的社會現(xiàn)象,它是促進一個社會經(jīng)濟發(fā)展所不可或缺的。片面強調(diào)社會正義(SocialJustice)會促使人們對市場秩序發(fā)生懷疑并產(chǎn)生各種不切實際的期望。如果沒有了競爭,整個社會的秩序就會受到威脅。他認為,不存在用以決定誰該接受進一步教育的所謂"公平"的教育依據(jù)。不必通過教育手段對學生進行選拔,因為影響學生學習成績的因素不可能被充分認識。他反對社會上流行的觀點,即應盡量使每個學生在教育上獲得成功。他認為,政府絕不可以為所有有能力接受高等教育的人提供資助。多少人需接受高等教育完全是由市場來決定的。他還認為,國家對教育的投資規(guī)模不應受非經(jīng)濟的各種社會因素的影響,而完全應由教育投資的回報率來決定。所以,他不贊同那種認為應盡可能促使所有學生在學習上獲得最大限度成功的觀點。他指出,一個社會如果要從有限的教育投資中得到最大限度的回報,就應該將投資集中于少數(shù)尖子的高等教育。
    在英國,教育市場化理論也十分活躍。早在1964年,英國經(jīng)濟學家皮科克(AlanPeacock)和懷斯曼(JackWiseman)也提出了不必由國家投資教育,而應通過給家長憑券、資助或貸款的方式在自由市場狀態(tài)下進行自由選擇的主張,這在60年代熱衷于教育的民主化和機會均等的英國并未得到多數(shù)人的支持。在此后若干年間,持相同或相近看法的雖大有人在,但只是到了80年代中后期以來,隨著社會客觀環(huán)境的變化,市場化才開始受到許多人的推崇,人們開始將此當作教育改革的重要途徑。
    值得注意的是,進入80年代以來,主要西方國家中的社會政治思潮發(fā)生了較大的變化。突出的現(xiàn)象是以新保守主義(Neo-conservatism)和新自由主義(Neo-liberalism)為主要哲學體系所組成的"新右派"(NweRight)在社會政治思潮中占據(jù)了支配地位。在保守主義和新自由主義中,尤以后者強調(diào)鼓勵開展競爭,允許個人進行自由選擇,減少政府對社會部門的干預,加大市場化的力度,提高社會的總體效益。弗里德曼、海耶克等人所極力倡導的教育市場化的主張在當時的社會背景下并未引起人們的廣泛關(guān)注。而在近年來卻風行開來,不能不說與這種社會政治思潮的變化有直接的關(guān)系。
    (二)經(jīng)濟因素的影響從經(jīng)濟的角度來分析,從50年代到70年代初,是西方國家經(jīng)濟發(fā)展最為迅速的時期。受經(jīng)濟快速發(fā)展的刺激、建設福利國家理念和對教育促進經(jīng)濟發(fā)展的功能的全新認識,在許多國家,無論是政府還是民間,均把公共資金用于教育看作是天經(jīng)地義的事情,教育常常與醫(yī)療和生活保證等基本社會福利相提并論。各國政府紛紛加大對教育的投資力度。無論是從教育投資的總規(guī)模上看,還是從教育支出在國民生產(chǎn)總值和政府開支中所占的比例來看,均達到了歷史的最高水平。這一時期各國公共教育獲得了大量的資金。遺憾的是,這一黃金景象并沒有持續(xù)太長時間。進入70年代后不久,在西方各國經(jīng)濟不景氣的重擊之下,西方各國的財政負擔日趨沉重,各國政府對支付包括教育在內(nèi)的各種龐大的公共開支感到力不從心。在這種情況下,削減教育經(jīng)費便成為各國政府的普遍做法。于是,教育領(lǐng)域便呈一派蕭條景象中。
    在經(jīng)合組織國家中,除少數(shù)幾個外,政府對教育的投資在國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中的比重均多年來呈逐年下降的趨勢。如從1975年至1986年,在主要發(fā)達國家中,除挪威、瑞典和奧地利等少數(shù)幾國外,大多數(shù)國家均呈下降趨勢。丹麥從7.8%下降至7.5%,荷蘭從8.1%下降至7.0%,加拿大從7.1%下降至6.5%,美國從5.4%下降至4.8%,日本從5.4%下降至5.0%,聯(lián)邦德國從5.4%下降至4.2%,英國政府的教育開支在國民生產(chǎn)總值中比重也由1980年的5.6%下降到1986年的5.2%。各國教育經(jīng)費減少的直接后果是造成教育投入不足,進而影響到

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教育量的發(fā)展和質(zhì)的提高。
    出于經(jīng)濟上的原因,各國政府開始尋求對策,以求得在不增加公共開支的情況下來維持和發(fā)展本國的教育事業(yè)。正是在這樣一種經(jīng)濟環(huán)境下,教育市場成為一種選擇。
    (三)教育因素的影響從公私立學校的比較來看,公立學校處在較為不利的地位。這主要反映在以下幾個方面。第一,從辦學效率來看,顯然各國公立中小學的辦學條件,如生均經(jīng)費、教師工資、班級規(guī)模和教學設備等諸多方面都得到極大改善,但效率普遍不高。例如,美國公立學校年生均經(jīng)費由1960年的2035美元上升到1990年到5247美元(以1992年至1993年不變價格計算)。相比之下,私立學校的生均培養(yǎng)經(jīng)費只有公立學校學生的50%-75%。據(jù)分析,造成這種狀況的主要原因是私立學校建立起了較為完善的成本核算的機制,注重投入產(chǎn)出效益。第二,從辦學的質(zhì)量來看,近年來大量公私立學校學生學習成績比較的研究表明,公立學校學生學習成績從1961年至1991年一直呈下降趨勢。1990年,約33%的公立學校學生參加了SAT測驗,平均分為896;同年,私立學校67%學生參加此測試,平均分為932。反映社會公眾對教育態(tài)度的蓋洛普民意測驗連續(xù)多年一直表明,大多數(shù)人對公立學校教育環(huán)境和教育效果開始使人們感到,在各種改革措施均難奏效的情況下,應該從體制上尋找原因。這使得不僅市場改革的鼓動者加大了聲調(diào),甚至連一些原先對市場改革持消極態(tài)度的人也改變看法,轉(zhuǎn)而支持市場的改革措施。第三,公立學校逃學、暴力、吸毒等問題十分嚴重,教師士氣低落,相比之下,大多數(shù)私立學校在教育質(zhì)量上具備較高的水平,校園中也較少出現(xiàn)各種不良行為。例如,澳大利亞私立學校12年教育中的在學率平均為80%,而公立學校僅為30%。
    因此,從教育體制內(nèi)部兩種類型學校的橫向比較來看,對私立學校較為有利。一些人指出,私立學校之所以成功。關(guān)鍵之處在它是以市場化的公平競爭為發(fā)展動力的。而公立學校正是缺少這個。他們提出,保持教育制度和學校教育活力的最重要的因素就是競爭,這也是保證教育質(zhì)量的重要前提和條件。對于廣大消費者來說,競爭最為實際的意義在于,假如你對賣方--某所學校提供的服務不滿意,你可以選擇為手段,選擇另一所你所滿意的學校。要競爭,就要形成開放的市場,這就要求不僅要打破公立學校對教育市場的壟斷,在政策上將兩種學校公平對待,而且要在公立學校系統(tǒng)內(nèi)部引入市場競爭機制,對公立學校的辦學體制進行改革。
    二、教育市場化改革的途徑和措施
    在近年來西方國家教育改革過程中,以市場化為導向的特征日趨明顯。從市場化所涉及的領(lǐng)域來看,在宏觀上涉及到國家的體制,在微觀上涉及到學校的運行機制。就這二者而言,各國均采取了不少改革措施,發(fā)生了較大的變化。就中小學領(lǐng)域而言,大致可以歸納為下述幾個方面。
    (一)改革公立學校的辦學體制和模式在戰(zhàn)后歷次教育改革中,各國對公立中小學的辦學體制少有觸及。近年來,這種情況已經(jīng)開始改變。一些國家開始探討在不改變公立學校性質(zhì)的情況下對其辦學模式進行改革。如近年來英國許多公立中小學相繼脫離地方教育當局的管轄,成為接受中央政府直接撥款的學校。這些學校獲得了辦學經(jīng)費的管理權(quán)和使用權(quán)、人事權(quán),比以往能夠更加獨立地進行管理和決策,并要在辦學質(zhì)量上達到規(guī)定的要求。一種有別于以往的新的公立學校辦學體制正在英國形成。
    在美國,各州也在不斷探索如何改革公立學校的辦學體制。80年代以來出現(xiàn)的學校有:"選擇性學校"(AlternativeSchool)、"有吸收力學校"(Magnerschool)和"二次機會學校"(SecondChanceSchool),其主要做法是對現(xiàn)有的公立中小學進行改造,學校通過與政府部門簽訂合同,訂立招生、課程、辦學質(zhì)量和財務等方面的標準,來換取政府的辦學經(jīng)費。這樣做的目的是促使中小學形成維持和提高辦學質(zhì)量的動力和機制。據(jù)統(tǒng)計,到1997年上半年,美國已有約30個州出現(xiàn)了特許學校,總數(shù)超出700所。這一新型學校的出現(xiàn)表明美國傳統(tǒng)的公立學校的辦學體制正在發(fā)生前所未有的變化。
    (二)擴大家長和學生的教育選擇權(quán)利從目前西方國家教育改革的實際來看,教育選擇主要有兩種形式。一種是將公立學校本身看作一個開放的系統(tǒng),允許人們在公立學校系統(tǒng)內(nèi)部,亦即不同公立學校之間進行選擇,以改變長期以來學生及其家長在教育方面始終處于被動接受地位的不利狀況,賦予他們主動的選擇權(quán)利。在這方面,典型的有英國所實施的"入學開放"的入學新政策。根據(jù)這一政策,教育被看作是一個開放的市場,家庭是這個市場的消費者,家長可以根據(jù)學校的辦學質(zhì)量來為自己的子女選擇學校就讀,而不必受過去按片就近入學的限制。采取這一措施的根本目的是鼓勵學校為了吸引學生而相互開展競爭,優(yōu)勝劣汰,以提高教育的整體水平。近年來,美國的一些州也已相繼采取了與此類似的允許家長在居住的地學區(qū)內(nèi)或跨學區(qū)學校間為其子女自由選擇學校就讀的措施,前者叫做"區(qū)內(nèi)選擇方案"(Intradistr-ctpians),后者叫做"跨區(qū)選擇方案"(Inter-districtplans)。這一做法目前有逐步推廣的趨勢。
    另一種是更大范圍的既可在不同的公立學校之間也可在公私立學校之間進行選擇的做法。如英國在多年前就已經(jīng)實施了"公助學額計劃",對選擇私立學校就讀的學生予以補助。在丹麥和荷蘭等國,長期以來也一直存在允許學生在公立與私立學校之間進行選擇的做法。美國一些地區(qū)在改革中也采取了為學生家庭發(fā)放教育券的方式,允許他們自由選擇學校。1991年,美國出版了由查布(J.E.Chubb)和莫(T.M.Moe)撰寫的《政治、市場與美國學校》一書,引起美國教育界很大的反響。在這本書中,作者明確提出,在所有吸引人們注意的改革措施中,唯有符合市場規(guī)則的選擇才能夠解決美國的教育問題。
    (三)完善中小學內(nèi)部的管理機制80年代中期以來,無論是實行中央集權(quán)教育行政管理體制的國家,還是采取地方分權(quán)制的國家,都將擴大學校的辦學自主權(quán)當作教育改革的一項重要措施。共同的做法是將許多原屬于地方教育行政部門的權(quán)力直接下放到學校,給予學校更大更多的辦學自主權(quán)。近年來一些國家紛紛推行的所謂"學校管理的地方化"(LocalManagementofSchools)的改革,就是一個例證。
    在學校內(nèi)部的管理方面,各國紛紛從改革學校運行機制入手,使之更為規(guī)范化和民主化。突出的措施是實行和完善學校董事會機制,并在學校董事會或管理委員會成員組織中規(guī)定了校長、教師、家長和社會人士組成比例,特別是擴大了家長和當?shù)厣鐓^(qū)代表的比例,以使學校在辦學的各個方面能夠反映社會的要求。例如,在新西蘭,不久前頒布的《教育法》所制定的教育改革的具體步驟中,就包括制定學校憲章,改革中小學的管理體制,擴大學校董事會在人財物各方面的權(quán)力,賦予家長更大的教育參與權(quán)與選擇權(quán)。丹麥頒布了新的國民學校行政管理條例,強調(diào)發(fā)揮地方、社會團體、個人和家長的辦學積極性和主動性,提出逐步下放教育管理權(quán)限,賦予學校董事會更大的辦學自主權(quán)。瑞典政府也提出了加強義務教育的議案,其中的一項重要內(nèi)容除了賦予學生及家長更大的責任和權(quán)力,使他們有更多的機會選擇學校外,特別強調(diào)鼓勵他們參與學校重大事務的決策。
    與此同時,公立學校也出現(xiàn)了所

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謂的私有化或私營化的改革措施。這包括采用私立學校的管理手段,引入市場競爭機制,鼓勵與工商企業(yè)的合作,等等。
    (四)推動私立學校的發(fā)展教育的私有化(privatization)也是一個熱門話題。但私有化又是一個較為復雜的概念,將私有化的概念運用到教育時尤為如此。對教育領(lǐng)域的私有化有著深入研究的普寧(RichardPring)教授提出了私有化的兩種典型形式。一種是由私人出錢購買私立機構(gòu)提供的教育服務。從實際情況看,這兩種形式的私有化近年來已大量存在。
    在教育領(lǐng)域私有化的影響下,西方許多國家私立中小學的比重均有所加大。80年代,美國私立中小學的數(shù)量增加了30%,達26800所,而同期公立學校數(shù)量卻下降了3%,為83800所。1991年,美國出現(xiàn)了被媒體譽為歷史上最為大膽的教育私有化計劃,即以發(fā)明家愛迪生的名字命名的愛迪生計劃(EdisonProject)。該計劃原打算在1996年秋季前創(chuàng)辦200所贏利性私立學校,到2010年招收200萬名學生,但由于在經(jīng)費的籌措等方面遇到困難而受挫。盡管這樣,這反映出公立教育體制正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。在澳大利亞,1981年至1991年,私立中小學學生數(shù)由占全部學生數(shù)的23.04%增至27.9%,而公立學校的學生數(shù)卻由76.96%下降72.1%。這同樣反映出學生由公立學校向私立學校的流動。俄羅斯在私有化運動的帶動下也打破了原蘇聯(lián)國有化的單一辦學模式,出現(xiàn)了大量的由社會團體、企業(yè)或個人興辦的中小學,正在形成公私立學校相互競爭、共同發(fā)展的機制。
    (五)鼓勵工商企業(yè)參與學校教育近年來,西方國家企業(yè)介入學校教育的程度和方式都有所變化,集中表現(xiàn)在企業(yè)開始廣泛關(guān)注并直接介入學校教育的改革和運作。至1990年,美國企業(yè)界已發(fā)表了約300份關(guān)于美國教育的報告。美國政府同年發(fā)表的《美國2000年:教育戰(zhàn)略》中也明確提出要發(fā)揮企業(yè)在教育中的重要作用。布什政府的最高教育助理不是教育專家,而是施樂公司前總裁大衛(wèi).卡恩斯(DavidDearns)。一些地區(qū)也改變慣例,任命了企業(yè)經(jīng)理擔任教育行政部門的官員。在英國,不僅規(guī)定新設立的城市技術(shù)學校的董事會必須要有工商企業(yè)界的代表,而且許多原有的公立中小學都在董事會中安排了企業(yè)界的成員。這種參與有利于學校改進管理,提高效率。
    企業(yè)介入教育還表現(xiàn)在為學校教育提供各種資助。據(jù)統(tǒng)計,美國公立中小學從工商企業(yè)獲得的資助每年多達40億美元,這還不包括各種獎學金、輔導等其他形式的資助。而高校所接受的資助更是中小學的5倍之多。
    三、簡略的分析
    由上可見,在西方國家近年來的教育改革過程中,市場化傾向已變得越來越明顯。那么,應如何看待這一現(xiàn)象呢?國外一些教育學者已就此展開討論,從政治、經(jīng)濟和社會各個角度進行探討,焦點主要集中在以下兩個方面。
    (一)國家的教育職能問題從教育發(fā)展的歷史進程來看,國家承擔起教育職能大致始于19世紀中后期。在這之前,國家的教育職能是極其有限的。從歐洲教育發(fā)展來看,教育由宗教化向世俗化過渡以及各國公共國民教育制度的建立,意味著國家教育職能的重大變化。在這之后,國民教育的義務性和中小學校教育的公立性便成為一種十分普遍的現(xiàn)象。國家承擔教育的職能成為一種歷史的必然。
    國家教育職能的變化是與西方福利國家政策的改變相聯(lián)系的。雖然教育不能與福利國家相提并論,但二者已具有十分密切的關(guān)系。推行福利國家政策是第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)達資本主義國家的一個普遍特征。所謂"福利國家"就是國家規(guī)定最低的住房、醫(yī)療、工資和教育等標準,通過高稅收縮小貧富差別,從而最大限度地體現(xiàn)國家的社會服務職能。福利國家的理論基礎是福利經(jīng)濟學,它認為資本主義生產(chǎn)的目的是尋求最大限度的社會福利。當社會中每個人的個人收入的效用總和達到最大值時,社會的經(jīng)濟福利也就達到最大值。由于存在著邊際效應遞減規(guī)律,國民收入的總量越多,分配越平均,則社會福利也就越大。因此,福利國家的主要內(nèi)容就是國家干預國民收入的分配,使每一個公民能保證一定水準的社會福利。自英國工黨政府于1948年首次宣布建成福利國家以后,發(fā)達資本主義國家紛紛效仿,70年代,所有西方發(fā)達國家被認為均已成為福利國家。
    在西方福利國家的體制下,免費教育成為一項重要內(nèi)容,其范圍甚至從小學延伸到高等教育階段。學生不僅免交學雜費,甚至連午餐和服裝等也由國家提供。這就導致如上所述的國家財政不堪重負的現(xiàn)象。教育經(jīng)費在絕大多數(shù)國家均成為嚴重困擾政府的一個問題。從現(xiàn)實來看,削減教育經(jīng)費便成為一種必然。
    隨著教育市場化改革的深入,西方一些國家開始出現(xiàn)爭論。爭論的重點圍繞兩個方面,一是關(guān)于國家是否繼續(xù)要維持其教育職能,一是國家如何來維持其教育職能。
    強調(diào)國家必需具備教育職能的觀點目前仍占居主導地位。贊同者指出,早在200多年前,古典自由主義代表人物亞當.斯密在其《國富論》一書中為自由制度中的政府規(guī)定的三種職責中的第三種就是建立并維持某些公共設施和公共工程。對于這于職能,他特意做出解釋:"這類機關(guān)和工程,對于一個大社會當然是有很大利益的,但就其性質(zhì)來說,若由個人或少數(shù)人辦理,那所得利潤決不可能償其所費。所以這種事業(yè)不能期望個人或少數(shù)人出來創(chuàng)辦維持。"亞當.斯密的國家職能觀在西方國家曾獲得普遍的接受,將教育納入了國家的第三種職能。貝特蘭.羅素把政府的職能劃分為消極和積極的兩個方面,前者包括防止個人的暴力行為,保護生命和財產(chǎn),制定并實施刑法;后者主要指教育和經(jīng)濟兩個方面。英國學者約翰斯頓(R.J.Johnston)總結(jié)了當代對國家職能的各種討論,在他所列的六種國家職能中,就包括了"國家是經(jīng)濟文化教育上的投資"這一項。其實,在教育的作用不斷被人們所認識的今天,要求一個國家的政府放棄其教育職能是不可思議的。主要的問題在于,國家應如何來行使其教育職能。與過去強調(diào)不斷擴大教育職能不同的是,目前西方國家較流行的觀點是認為應對國家的教育職能加以限制,不能無所不包,而應是最低限度的,屬于非教育性的社會福利性補助應予以嚴格限制。
    在如何維持教育職能的問題上,開始認識到國家的教育職能主要體現(xiàn)在要保證其公民接受教育的權(quán)利上,國家行使教育職能并不等于國家要介入學校的運作,這樣才可避免由國家干預形成的各種福利性的教育措施所造成的巨大浪費。
    如果說在普通教育階段國家的教育職能還十分明確的話,在高等教育領(lǐng)域情況下則大不相同了,將高等教育看作完全是個人投資的觀點已經(jīng)十分流行,并開始反映在一些國家政府的教育政策中。根據(jù)英國著名教育學者斯科特(PeterScott)的分析,經(jīng)過近年來的改革,國家與高等教育機構(gòu)的關(guān)系發(fā)生了很大變化,英國、瑞典、荷蘭和法國等國家已不再將高等教育看作是政府的完全職責,而是更多地看作是代表納稅人購買由高校所提供的教學、科研和咨詢服務。而對于學生來說,接受高等教育是在為自己的將來進行必要的投資。
    (二)關(guān)于平等與效率問題回顧戰(zhàn)后西方國

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家教育發(fā)展的歷程,可以清楚地看到,平等與效率一直是貫穿于西方國家教育中的一對矛盾。這一矛盾時而潛伏,時而爆發(fā),時而緩和,時而加劇。但總的來看,這一矛盾一直未能得到較好的解決。
    戰(zhàn)后西方國家政府的教育政策,是與各國社會政治環(huán)境相聯(lián)系的。戰(zhàn)后西方國家普遍經(jīng)歷了民主化的社會思潮。這種思潮在教育上的集中反映便是將教育機會均等看作是制定教育政策的出發(fā)點和歸宿。在把教育看作是促進社會平等,彌合階級鴻溝的工具,還是個人的消費手段問題上,明顯傾向于前者,這就導致歐洲國家在60年代中后期出現(xiàn)了大范圍波及眾多國家的中等教育體制改革的浪潮。各國紛紛改革導致學生過早分流的中等教育體質(zhì),推行中等教育的綜合化,使中等教育面向大眾,而不是少數(shù)尖子生。私立學校在這種社會背景下被看作是保守的,阻礙了教育機會均等的實現(xiàn),造成了新的社會不平等。所以,私立學校政策一直是各國的一個重要的政治問題,不斷引發(fā)黨派和社會公眾的爭論。
    值得注意的是,自70年代末期起,西方社會對教育平等和效率的看法開始發(fā)生微妙的變化。表現(xiàn)在:一是就社會的整體而言,雖還關(guān)注社會公正和機會均等,但更注重自由選擇、競爭和多樣化,特別是當二者發(fā)生沖突時,不再以犧牲效率為代價來換取平等;二是受上面所提到的各種因素的影響,人們對社會公正和平等概念的認識有所變化,市場論的鼓動者強調(diào)說,他們并不反對社會公正和平等,但公立學校限制選擇的做法恰恰違反了社會公正和平等的基本原則,真正的社會公正是公平的選擇以及競爭的條件和環(huán)境。
    我們可以以美國的例子來說明這種變化對教育政策所帶來的影響。人們在對美國教育的改革和發(fā)展歷程進行分析和總結(jié)時,很容易看到一個基本脈絡或指導思想,即改革首先要考慮的是要有助于實現(xiàn)社會公平(Equity),其次是要有利于促進種族間的融合(Inte-gration),最后才是要在辦學水平上達到優(yōu)質(zhì)(Excellence)。在這里,各種矛盾的主次位置一目了然。而到了80年代,教育發(fā)展中的主要矛盾顯然已發(fā)生了明顯的變化。人們更加關(guān)心美國是否能在激烈的世界經(jīng)濟和科技競爭中繼續(xù)保持領(lǐng)先地位,對于提高教育質(zhì)量寄予極高的期望。正是由于改革關(guān)注點的轉(zhuǎn)移,三者的次序似乎顛倒過來;如何提高質(zhì)量成為整個社會關(guān)注的焦點。相比之下,對社會公平和種族融合則多少有所忽略。正因為80年代以來教育改革重點的變化。一些美國教育學者便將80年代中期以來的改革看作是美國百年教育史上繼進步主義教育改革(progressivereform)和60年代的公平教育改革(equityreform)之后的第三次教育大改革,即優(yōu)質(zhì)教育改革(excellencereform)。有人分析說,所謂民主教育和公平教育的理念在美國如果說還沒有被強調(diào)效率和優(yōu)質(zhì)所取代的話,至少可以說其重要程度已位居后者之后。不久前,美國一些大學不再規(guī)定少數(shù)民族學生入學人數(shù)比例,就是一個新的例證。
    當然,教育的市場化改革在西方國家也引起一些人,特別是教育界人士的懷疑和抨擊。如有人認為市場化改革是與教育,特別是義務教育階段的公共教育原則相違背的,是歷史的倒退,因為市場所關(guān)心的不是為公眾提供服務,而是如何賺錢;企業(yè)所關(guān)注的是如何做到用最低的成本提供最廉價的產(chǎn)品。1991年,美國全國教育協(xié)會(NEA)甚至通過一項決議,譴責私人企業(yè)創(chuàng)辦牟利性學校的嘗試。指出"如果牟利成為目的的話,兒童便退居次要了"。美國教師聯(lián)合會(AFT)主席尚克爾(AlbertShanker)也在紐約時報上撰文,對愛迪生計劃實施的全國私立連鎖學校方案提出強烈的批評,認為政府沒有必要鼓勵私立學校的發(fā)展。對于企業(yè)資助教育,有人指出,工商企業(yè)之所以熱衷于學校教育,是因為有著巨大的商業(yè)利益。據(jù)統(tǒng)計,單是美國4-12歲兒童的年直接購買力便超過100億美元,而對其家庭年購買力的影響更高達1500億美元。正因為這樣,許多企業(yè)不惜代價為中小學免費提供圖書、電腦設備、體育器材等,目的只有一個:讓學生及其家長了解其產(chǎn)品,以擴大影響,占領(lǐng)市場。還有人認為,一些企業(yè)通過贊助教育而達到減稅的目的。這樣一來必然會削弱地方的稅源基礎,從而減少了能夠用于當?shù)毓�立學校的經(jīng)費規(guī)模。此外,就市場化本身來看,有人認為市場化未必就是公平的。市場意味著信息的開放和暢通,這樣對于所有的選擇者來說才是公平的,而從實際上看,許多家庭,特別是教育程度較低、經(jīng)濟狀況差的家庭可能無法獲得全面或真實的市場信息,他們可能無法了解當?shù)鼗蚋浇鼘W校的真實情況,這樣必然使他們難以進行有效的選擇。即使選擇了,也可能由于住房、收入等經(jīng)濟原因而放棄。由此可見,在市場化的教育改革問題上,仍有不少問題需要加以解決。

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