當(dāng)前我國(guó)普通中學(xué)的辦學(xué)模式政策問(wèn)題分析及其對(duì)策

摘要：普通中學(xué)的辦學(xué)模式政策的核心內(nèi)容是協(xié)調(diào)各通中學(xué)的辦學(xué)模式的內(nèi)外部關(guān)系。無(wú)論從內(nèi)部關(guān)系來(lái)看，還是從外部關(guān)系來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)的普通中學(xué)的辦學(xué)模式均存在問(wèn)題。要解決這些政策問(wèn)題，可以采取以下對(duì)策：理順政校關(guān)系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控；區(qū)位整合，辦學(xué)模式政策配套服務(wù)；政策重心由“重點(diǎn)”向“非重點(diǎn)”轉(zhuǎn)移；突出辦學(xué)個(gè)性，增強(qiáng)辦學(xué)的“造血”功能。

關(guān)鍵詞：普通中學(xué)；辦學(xué)模式政策；問(wèn)題；對(duì)策

一、普通中學(xué)的辦學(xué)模式政策的涵義及其內(nèi)容

對(duì)普通中學(xué)的辦學(xué)模式政策的理解，本文是建立在對(duì)一般教育政策的概念理解的基礎(chǔ)之上的。西方學(xué)者對(duì)教育政策的理解一般比較寬泛，如J.R.霍爾(J.R.Hough)認(rèn)為：“政策主要指有確定目標(biāo)的行為。這種行為進(jìn)程及模式以及這種進(jìn)程中的許多相關(guān)措施。”[1]我國(guó)學(xué)者對(duì)政策的理解一般比較確定，也比較狹窄，孫綿濤教授吸收和借鑒了中西方學(xué)者之所長(zhǎng)，認(rèn)為教育政策是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的教育目標(biāo)、完成教育任務(wù)而協(xié)調(diào)教育內(nèi)外部關(guān)系所作出的一種戰(zhàn)略性、準(zhǔn)則性的規(guī)定。[2]本文受這一定義啟發(fā)，認(rèn)為普通中學(xué)的辦學(xué)模式政策是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期普通中學(xué)的教育目標(biāo)、完成教育任務(wù)而協(xié)調(diào)普通中學(xué)的辦學(xué)模式的內(nèi)外部關(guān)系所作出的一種戰(zhàn)略性、準(zhǔn)則性的規(guī)定。核心內(nèi)容是協(xié)調(diào)普通中學(xué)的辦學(xué)模式的內(nèi)外部關(guān)系。具體言之，從外部關(guān)系看：①政府與公辦普通中學(xué)的辦學(xué)模式之間的關(guān)系，與民辦普通中學(xué)的辦學(xué)模式和“二元結(jié)構(gòu)”的普通中學(xué)的辦學(xué)模式等之間的管理體制結(jié)構(gòu)關(guān)系。②社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與普通中學(xué)的辦學(xué)模式的區(qū)位結(jié)構(gòu)關(guān)系。從內(nèi)部關(guān)系看：①普通中學(xué)的辦學(xué)模式與其內(nèi)部的橫向辦學(xué)形式結(jié)構(gòu)關(guān)系：②普通中學(xué)的辦學(xué)模式內(nèi)部的縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)關(guān)系。

二、當(dāng)前我國(guó)普通中學(xué)的辦學(xué)模式政策的問(wèn)題分析

(一)當(dāng)前我國(guó)普通中學(xué)的辦學(xué)模式與其外部關(guān)系問(wèn)題

1.普通中學(xué)的辦學(xué)模式與其管理體制結(jié)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題

(1)政校關(guān)系不順

現(xiàn)代管理需要一定的集權(quán)與分權(quán)。若要使地方的市、區(qū)縣兩級(jí)教育行政部門(mén)合理分工，其前提就是整合基礎(chǔ)上的分權(quán)，這就需要市的宏觀調(diào)控與區(qū)縣的中觀調(diào)控之間很好地銜接。據(jù)調(diào)查，某市與各區(qū)及學(xué)校的三者之間的權(quán)力關(guān)系不順，追根究底還是市、區(qū)教育行政部門(mén)各自的責(zé)、權(quán)、利不是很清楚，造成了一些矛盾與問(wèn)題。一方面市里依然包攬了許多應(yīng)屬于區(qū)教育行政部門(mén)或?qū)W校的權(quán)限，導(dǎo)致區(qū)教育行政部門(mén)放權(quán)不夠和學(xué)校部分權(quán)力沒(méi)有到位；另一方面是，放權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)某些無(wú)序和不規(guī)范行為，或者區(qū)教育行政部門(mén)無(wú)法調(diào)控的一些問(wèn)題，諸如全市性的教育結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整、教育質(zhì)量的監(jiān)督、維護(hù)社會(huì)公正的監(jiān)督和調(diào)節(jié)，市教育行政部門(mén)缺乏強(qiáng)有力的手段予以及時(shí)調(diào)控。其次，區(qū)教育行政部門(mén)往往把自己看成是地方利益的維護(hù)者，而沒(méi)有把自己看作是市政府在地方教育的代表。當(dāng)市教育行政部門(mén)與區(qū)教育行政部門(mén)的某些利益發(fā)生沖突時(shí)，往往只站在區(qū)教育行政部門(mén)利益上而沒(méi)有從全市教育事業(yè)發(fā)展的大局著想。

(2)管理機(jī)構(gòu)不健全

首先，缺乏專設(shè)機(jī)構(gòu)。普通中等教育在整個(gè)教育系統(tǒng)中是一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性和自身發(fā)展變化的規(guī)律組織形態(tài)。它正白單一的辦學(xué)模式向綜合化、多樣化的辦學(xué)模式發(fā)展，因此要求有自己相對(duì)獨(dú)立的規(guī)劃和管理機(jī)構(gòu)。教育行政職能的轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)管理人員不僅需要從中央獲得更多的自由，同樣他們也需要文精干，以便從靜態(tài)的“行政”概念轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的“規(guī)劃與管理”的職能。更需要設(shè)法處理強(qiáng)有力的管理和更具參與性的機(jī)構(gòu)發(fā)展之間的張力。普通中學(xué)的辦學(xué)模式的有效運(yùn)作，不僅僅是經(jīng)費(fèi)、師資問(wèn)題，而且也與缺乏處理所有相關(guān)問(wèn)題的專門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有關(guān)，如我國(guó)國(guó)家教育部的基礎(chǔ)教育司----省、市、區(qū)教育廳普教處----地、市和區(qū)縣普教科的職能部門(mén)的設(shè)置，它既管理中學(xué)、小學(xué)，又管學(xué)前、助教。事實(shí)上，許多機(jī)構(gòu)分擔(dān)的責(zé)任并不是權(quán)力壟斷而是缺乏協(xié)調(diào)造成的�！蔼�(dú)立”供給的情形也建基于“自己”發(fā)展需要的獨(dú)特性和規(guī)模，有時(shí)還建基于促進(jìn)精干的機(jī)構(gòu)或部門(mén)的職業(yè)認(rèn)同感。因此，管理機(jī)構(gòu)不專，組織得不完善，就使得政府對(duì)普通中學(xué)的辦學(xué)模式改革的宏觀調(diào)拄難以形成充分有效的運(yùn)作。其次，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策機(jī)構(gòu)。造成上有政策、下有對(duì)策、政出多門(mén)的原因有：一是部門(mén)和地方之間的政策不配套甚至相互矛盾。特別是一些雙管單位經(jīng)常在部門(mén)與地方政策的夾縫中“打游擊”。如大專院校的附中和企業(yè)舉辦的普通個(gè)學(xué)的辦學(xué)模式的改革政策，相互獨(dú)立、自我封閉。二是部門(mén)與部門(mén)之間的政策不協(xié)調(diào)。由于部門(mén)與部門(mén)之間處于平行關(guān)系，相互之間缺乏必要的聯(lián)系和溝通，部門(mén)政策之間難以相互配合和支持。如民辦普通中學(xué)的辦學(xué)模式管理涉及到除教育行政部門(mén)以外的勞動(dòng)人事部門(mén)、工商稅務(wù)部門(mén)、國(guó)土局、物價(jià)局、水電管理等部門(mén)的關(guān)系，目前尚缺乏權(quán)威性的規(guī)劃、統(tǒng)籌、綜合、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一些民辦教育的基本政策還未與以上有關(guān)部門(mén)的相關(guān)政策取得協(xié)調(diào)，辦學(xué)過(guò)程中受到了種種非難。而且對(duì)不同性質(zhì)、類型、層次的社會(huì)力量辦學(xué)與民辦普通中學(xué)統(tǒng)一管理，缺乏針對(duì)性。

(3)辦學(xué)行為不規(guī)范

①認(rèn)識(shí)不到位。一種看法認(rèn)為：從學(xué)校的總體數(shù)量上講，公立學(xué)校占據(jù)主手地位，以社會(huì)力量辦學(xué)為輔助部分；另一種認(rèn)為：在學(xué)校經(jīng)費(fèi)構(gòu)成上，政府投資占據(jù)主體地位，以社會(huì)投資為輔助成分，即形成“公辦民助”模式。而許多人對(duì)《關(guān)于<中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要>實(shí)施意見(jiàn)》中“有條件的地方，也可實(shí)行‘民辦互助’和‘公辦民助’等形式”的規(guī)定心存疑惑：何謂有條件?何謂“民辦公助”和“公辦民助”?這些問(wèn)題實(shí)際上涉及到“改制”學(xué)校“為何要改”、“改什么”和“怎樣改”的本質(zhì)問(wèn)題，歸根到底，涉及到怎樣理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與義務(wù)教育的關(guān)系，更關(guān)鍵的是對(duì)義務(wù)教育階段初中的收費(fèi)原則如何規(guī)定?與《義務(wù)教育法》的有關(guān)條款相沖突的地方怎么解決?

②辦學(xué)行為不規(guī)范。政府提出學(xué)校改制的出發(fā)點(diǎn)是為了改變學(xué)校投資渠道單一、經(jīng)費(fèi)不足、管理機(jī)械、特色暗淡等界端，目的是增強(qiáng)現(xiàn)有公辦學(xué)校的活力，加速薄弱學(xué)校建設(shè)，保證義務(wù)教育的順利實(shí)施�，F(xiàn)在有的地方把好學(xué)校改制為民辦學(xué)校的試驗(yàn)，雖然形式各異，實(shí)際上都是“公辦民助”模式。有的重點(diǎn)學(xué)校搞“一技兩制”或“一班兩制”或做民辦學(xué)校的依托學(xué)校，搞變相收費(fèi)。這些所謂的學(xué)校改制多多少少、直接或間接地與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，目的是借以逃避《義務(wù)教育法》所規(guī)定的“就近入學(xué)”和“免收學(xué)費(fèi)”的限制，使擇�，F(xiàn)象由“明”變“暗”，導(dǎo)致“非法”收費(fèi)“合法化”。這不僅破壞了義務(wù)教育的基本原則，而且也助長(zhǎng)了社會(huì)高價(jià)擇校的風(fēng)氣，拉大了校際之間的差距，并使政府建設(shè)薄弱學(xué)校的努力化為烏有，可能會(huì)出現(xiàn)一種與民辦教育的發(fā)展彼此消長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

③投資運(yùn)作越軌。長(zhǎng)期以來(lái)，出現(xiàn)的一種虛假投資辦學(xué)行為，從一些案例來(lái)看，表面上看，“投資主體”有某些企業(yè)的參與，而且某些企業(yè)宣稱投入上千萬(wàn)，因而被樹(shù)立為“企業(yè)投資辦學(xué)”支持教育事業(yè)發(fā)展的典范。事實(shí)上，只有權(quán)少數(shù)個(gè)別學(xué)校真正通過(guò)企業(yè)投資(真正拿出資金)興建了一部分校舍，而在多數(shù)學(xué)校興辦過(guò)程中，企業(yè)投入的啟動(dòng)資金微乎其微，且不過(guò)是供前期方案策劃和廣告宣傳用的，而其校舍建設(shè)的主體工程及其它教學(xué)設(shè)施購(gòu)置、招聘教職工等辦學(xué)資金主要靠提前招生，以不同形式向?qū)W生家長(zhǎng)集資。諸如有的采用收取儲(chǔ)備金(南方有的地區(qū)每個(gè)學(xué)生高達(dá)15萬(wàn)到20萬(wàn)元)方式，有的采用收取建校費(fèi)(一般每個(gè)學(xué)生高達(dá)3萬(wàn)至5萬(wàn)元)和高額學(xué)費(fèi)的方式。誠(chéng)然，《義務(wù)教育法》第九條中確有“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位和其它社會(huì)力量，在當(dāng)?shù)厝嗣裾�府統(tǒng)一管理下，按照國(guó)家規(guī)定的基本要求，舉辦本法規(guī)定的各類學(xué)�！钡臈l款。但是，上述這些學(xué)校，從籌建到運(yùn)轉(zhuǎn)靠的是學(xué)生家長(zhǎng)的錢(qián)。學(xué)生家長(zhǎng)變成了“辦學(xué)主體”，企業(yè)卻成了家長(zhǎng)集資的贏利者和受益者。這是因?yàn)�，一方面收費(fèi)的高標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“生均成本”；另一方面企業(yè)自身不投入，卻用家長(zhǎng)“投入”中高于“生均成本”的部分用于企業(yè)運(yùn)作。

2.普通中學(xué)的辦學(xué)模式與其區(qū)位結(jié)構(gòu)的關(guān)系的問(wèn)題

(1)我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育友展水平權(quán)不平衡

以我國(guó)不同地區(qū)三級(jí)教育的升學(xué)率來(lái)看，教育層次越高，差距越大。發(fā)達(dá)地區(qū)如上海與不發(fā)達(dá)地區(qū)如貴州的差距，小學(xué)升學(xué)率差2.22倍，初中升學(xué)率差約3.5倍，高中升學(xué)率差3.8倍。[3]在經(jīng)費(fèi)投入方面，“上海的小學(xué)是1500元的成本，如果包括其他的成本，起碼還有2000元，其中包括政府的投入、學(xué)校的創(chuàng)收，再加上收學(xué)雜費(fèi)。但是我們?nèi)珖?guó)大約有1/3的小學(xué)成本不到200元，與上海差10倍……初中的生均教育經(jīng)資，全國(guó)的省、市、自治區(qū)之間平均差6--8倍。[4]

(2)企事業(yè)單位封閉辦學(xué)，辦學(xué)資源浪費(fèi)嚴(yán)重

許多大中城市的企事業(yè)單位封閉辦學(xué)，自己的生源少，社會(huì)的生源不接收，辦學(xué)設(shè)施、師資又必須達(dá)標(biāo)，勢(shì)必造成教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

(二)普通中學(xué)的辦學(xué)模式與其內(nèi)部關(guān)系問(wèn)題分析

1.重點(diǎn)中學(xué)與非重點(diǎn)中學(xué)的政策利益分配失衡

從政策決策主體的利益分配看，應(yīng)處理好平衡與失街的關(guān)系。好的政策應(yīng)當(dāng)兼?zhèn)鋭?dòng)力和平衡兩種功能，動(dòng)力功能旨在協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系。有的政策沒(méi)有很好兼顧這兩個(gè)方面，如辦學(xué)資源分配政策導(dǎo)致的分配不公問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，20年來(lái)，我國(guó)普通中學(xué)的重點(diǎn)中學(xué)與一般中學(xué)之間的整體利益的關(guān)系在不斷變化：一些重點(diǎn)中學(xué)、普通中學(xué)作為改革的最快、最大受益者，同其他整體利益差距是幾倍、十幾倍甚至幾十倍。重點(diǎn)中學(xué)與非重點(diǎn)中學(xué)，由于人為因素，在辦學(xué)資源的配置上有重大差弄，它既表現(xiàn)在“名牌效應(yīng)”的隱性方面，又表現(xiàn)在辦學(xué)條件硬件的顯性方面。據(jù)有的學(xué)者調(diào)查分析[5]：在政府對(duì)經(jīng)費(fèi)的正常投入方面，重點(diǎn)中學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)普遍比非重點(diǎn)中學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)高出15%--30%；重點(diǎn)中學(xué)的人頭撥款經(jīng)費(fèi)(主要是教師的工資)比非重點(diǎn)中學(xué)的人頭投款經(jīng)費(fèi)高出20%左右；而在非正常性經(jīng)費(fèi)方面，如基建費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、附加費(fèi)等，重點(diǎn)中學(xué)能夠通過(guò)正常的方式得到非正常性經(jīng)費(fèi)，有時(shí)甚至相當(dāng)于一個(gè)校全年經(jīng)費(fèi)的總和。這一點(diǎn)，非重點(diǎn)中學(xué)是難以企及的。因此，重點(diǎn)中學(xué)政策的直接后果是學(xué)校之間的巨大落差----“同一層次學(xué)校之間的差距和兩極分化”。同時(shí)也是與我國(guó)義務(wù)教育法要求的“教育機(jī)會(huì)均等原則”相悖的。由于利益差距產(chǎn)生的利益失衡感，已經(jīng)表現(xiàn)為不同利益群體現(xiàn)念上的利益沖突奉行為上的利益沖突。這種利益失衡，使一些非受益群體情緒不穩(wěn)定，積極性不高，政策的動(dòng)力功能在這部分人中失效。

2.辦學(xué)形式趨同，創(chuàng)辦“特色”的目的與手段錯(cuò)位

近些年來(lái)，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者為急于表現(xiàn)政績(jī)的欲念所驅(qū)使，很少有耐心深入實(shí)際調(diào)查，也不甘于進(jìn)行認(rèn)真的學(xué)習(xí)研究和冷靜思考，喜歡“務(wù)實(shí)”，熱哀于“速效”，特別強(qiáng)調(diào)執(zhí)行政策的操作性。更令人遺憾的是，某些人片面理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需求的務(wù)實(shí)性，在注重操作性的口號(hào)下，過(guò)多地注意一些細(xì)微末節(jié)，從而限制了他們總攬全局的宏觀控制能力和洞察未來(lái)的戰(zhàn)略眼先，降低了他們駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的教育改革的本領(lǐng)。結(jié)果是我們常見(jiàn)的普通中學(xué)的辦學(xué)模式多樣化，在實(shí)際運(yùn)作中不僅未形成個(gè)性化的辦學(xué)模式，反而產(chǎn)生了嚴(yán)重的辦學(xué)形式趨同現(xiàn)象，導(dǎo)致創(chuàng)辦特色辦學(xué)模式政策執(zhí)行的目的與手段的錯(cuò)位。具體表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：一些普通中學(xué)不顧自己的優(yōu)勢(shì)所在，竭力舉辦“專長(zhǎng)教育”，舉辦所謂的“藝術(shù)特色”、“體育特色”、“英語(yǔ)特色”等單項(xiàng)突出的“升學(xué)模式”。由于上述各種“特色”沒(méi)有擺脫“片面追求升學(xué)率”的辦學(xué)目標(biāo)，最終各自的辦學(xué)模式“殊途同歸”，導(dǎo)致各地辦學(xué)形式的趨同。辦學(xué)形式的趨同加劇了生源短缺與辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)張的矛盾，這種辦學(xué)的“木桶效應(yīng)”使整個(gè)趨同的辦學(xué)模式受制于辦學(xué)的短期行為，在生源供不應(yīng)求的強(qiáng)大壓力下，這些中學(xué)不得不拼爭(zhēng)生源，甚至對(duì)一些不具先天性專業(yè)素質(zhì)的學(xué)生，進(jìn)行超強(qiáng)度的訓(xùn)練，以扼殺學(xué)生的天性為代價(jià)。創(chuàng)建特色學(xué)校的目的主要是通過(guò)發(fā)揮學(xué)校在某些方面的特殊優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)學(xué)校全面貫徹教育方針，不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量。以特色帶整體只是實(shí)施素質(zhì)教育、開(kāi)創(chuàng)教育工作新局面的一種實(shí)施模式。而“專長(zhǎng)教育”則是另一回事，它與“特色教育”相比，在性質(zhì)上就有根本的區(qū)別。“專長(zhǎng)教育”不講與其它各育的橫向聯(lián)系，只講求對(duì)某一學(xué)科的片面發(fā)展。所以，搞“特色教育”不能單純地片面追求特色，否則，有可能成為“專長(zhǎng)教育”的模式，使學(xué)校的教育最終誤入歧途。

三、當(dāng)前我國(guó)普通中學(xué)的辦學(xué)模式政策問(wèn)題的對(duì)策

(一)理順政校關(guān)系，加強(qiáng)宏觀調(diào)控

1.政府轉(zhuǎn)變職能

使教育行政部門(mén)由重直接的事物管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹亻g接的政務(wù)管理，這就要求做到政事分開(kāi)，明確劃分各級(jí)教育行政職能范圍和學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)力范圍。所謂“政事”分開(kāi)，就是要明確劃分政分和事務(wù)，理順政府和學(xué)校之間的關(guān)系，建立政府主管政務(wù)，學(xué)校自理事物；政府宏觀調(diào)控，學(xué)校自主辦學(xué)的新型政府與學(xué)校關(guān)系。為此，進(jìn)一步要求明確各自職責(zé)權(quán)限及相互關(guān)系。挽教育行政部門(mén)職能而言，中央及地方各級(jí)政存教育行政部門(mén)的職責(zé)是核定、分配、劃撥開(kāi)監(jiān)督各項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)的使用，制定教育方針、政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等，開(kāi)展各種形式的教育評(píng)估、進(jìn)行經(jīng)�；�、規(guī)范化的管學(xué)活動(dòng)。在實(shí)際改革操作過(guò)程中，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府教育行政部門(mén)的管理職能，逐步弱化直接管理，強(qiáng)化宏觀管理，逐步減少政府直接辦學(xué)和管學(xué)，大力加強(qiáng)政府興學(xué)、助學(xué)和督學(xué)的職責(zé)。就學(xué)校的職能而言，依據(jù)《教育法》，學(xué)校享有如下基本辦學(xué)自主權(quán)：①按照章程自主管理；②自主組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；③自主進(jìn)行招生或招其他受教育者；④對(duì)所屬受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；⑤對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)生證書(shū)；⑥聘用教職工；⑦獨(dú)立使用、管理本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；⑧拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉。

2.健全相應(yīng)機(jī)構(gòu)

(1)建立專門(mén)對(duì)普通中學(xué)進(jìn)行專門(mén)教育管理的機(jī)構(gòu)

普通中學(xué)專門(mén)管理機(jī)構(gòu)從籠統(tǒng)的普教管理機(jī)構(gòu)中脫離出來(lái)，可能有行政上的益處，可以把注意力集中在對(duì)需求變化作出更靈活的反應(yīng)上。也可以與其他有關(guān)教育行政部門(mén)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)關(guān)系，如橫向上與中等職業(yè)教育部門(mén)、縱向上與高等教育部門(mén)的溝通。

(2)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策機(jī)構(gòu)

在政策問(wèn)題上，合理劃分中央與地方事權(quán)問(wèn)題應(yīng)明確，凡是全國(guó)性問(wèn)題的政策決策權(quán)屬于中央，決不容許背離中央政策目標(biāo)的所謂“變通”行為。從一定意義上說(shuō)，地方政府可以對(duì)地方性問(wèn)題有政策決策權(quán)限，但這種決策相對(duì)中央政策來(lái)說(shuō)，仍然是政策執(zhí)行活動(dòng)。在政策執(zhí)行活動(dòng)中可以考慮，中央明確規(guī)定，給地方一定幅度的政策執(zhí)行自由度，明確在哪些問(wèn)題上可以有多大變通權(quán)，哪些問(wèn)題上則不能有絲毫變通等等。還應(yīng)考慮建立一套部門(mén)之間、地方之間政策執(zhí)行活動(dòng)的整合機(jī)制，防止對(duì)同一政策問(wèn)題各部門(mén)各地方執(zhí)行不一致，甚至政策措施相互沖突現(xiàn)象發(fā)生。

3.規(guī)范辦學(xué)行為

普通中學(xué)的初中屬于義務(wù)教育階段，其投資主體奶然是國(guó)家。根據(jù)《教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)�！薄吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證�！痹瓏�(guó)家教委《關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見(jiàn)》指出，義務(wù)教育階段不設(shè)重點(diǎn)校、重點(diǎn)班、快慢班，除省級(jí)教育行政部門(mén)批準(zhǔn)的教改試(實(shí))驗(yàn)班外，一般不設(shè)試(實(shí))驗(yàn)農(nóng)。義務(wù)教育階段公辦中小學(xué)校均不得舉辦一所學(xué)校中的民辦�；蛞凰鶎W(xué)校內(nèi)的民辦班。已辦的應(yīng)立即予以清理停辦，嚴(yán)禁“一校兩制”。義務(wù)教育階段學(xué)校不得跨省市招生。辦分校，已辦的應(yīng)撤回或徹底分離。因此《教育法》、《義務(wù)教育法》和《意見(jiàn)》為規(guī)范辦學(xué)行為提供了政策依據(jù)。

(二)區(qū)位整臺(tái)，辦學(xué)模式政策配套服務(wù)

1.非均衡增長(zhǎng)與協(xié)調(diào)發(fā)展辦學(xué)政策的統(tǒng)一

要合理界定和劃分中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)，這并不是一件很容易的事情。因?yàn)檫@牽涉到中央與地方、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)及其他各方面的利益關(guān)系，既要考慮到國(guó)家目標(biāo)和全局利益，又要考慮地方目標(biāo)與發(fā)展不平衡狀況。根據(jù)效率與公平兼顧的原則，應(yīng)優(yōu)先確保國(guó)家教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)先強(qiáng)化義務(wù)教育。因此，國(guó)家應(yīng)集中必要的財(cái)力，通過(guò)設(shè)立中央政府教育基金、專項(xiàng)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)及其他多種形式的政府間轉(zhuǎn)移支付等方式，促進(jìn)落后地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，中央政府應(yīng)允許經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際，逐步擴(kuò)大義務(wù)教育的范圍，如普及高中義務(wù)教育，適當(dāng)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，提高義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)和水平，為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)發(fā)人力資源。

2.企校剝離，開(kāi)放辦學(xué)

根據(jù)教育事業(yè)和社會(huì)化的改革趨勢(shì)，逐步實(shí)現(xiàn)企校剝離，改變學(xué)校單一化行政隸屬關(guān)系和單位所有制狀況，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共教育資源配置與利用的合理化----現(xiàn)有各類單位附設(shè)的普通中學(xué)應(yīng)逐步與原單位剝離。在改革過(guò)渡時(shí)期，可能在不改變隸屬關(guān)系和投資渠道的條件下，先面向所在社區(qū)擴(kuò)大招生范圍，待條件成熟時(shí)交給地方政府舉辦。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可根據(jù)社會(huì)化的發(fā)展方向，結(jié)合鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，劃分學(xué)區(qū)。建立學(xué)區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃。近年來(lái)，一些城市已經(jīng)把企事業(yè)辦學(xué)納入到城市教育綜合改革的整體規(guī)劃當(dāng)中，形成條塊結(jié)合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。如陜西省咸陽(yáng)市在市教育局設(shè)立企事業(yè)學(xué)校管理科，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理企事業(yè)學(xué)校的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，對(duì)企業(yè)辦學(xué)所需經(jīng)費(fèi)采取自補(bǔ)和教育事業(yè)附加費(fèi)返還的辦法，解決辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的困難，對(duì)全市中等教育結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)整和配置，使各類教育的布點(diǎn)趨予合理。為了使企業(yè)學(xué)校能面向社會(huì)，與地方學(xué)校公平競(jìng)爭(zhēng)，打破了企事業(yè)學(xué)校和地方學(xué)校的界限，不設(shè)重點(diǎn)學(xué)校和重點(diǎn)班，按服務(wù)區(qū)分片招生，使各級(jí)各類學(xué)校在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)，均衡發(fā)展，大面積提高教育質(zhì)量。

(三)政策重心由“重點(diǎn)”向“非重點(diǎn)”轉(zhuǎn)移

基礎(chǔ)教育的政策重“應(yīng)從少數(shù)“重點(diǎn)�！鞭D(zhuǎn)向非重點(diǎn)校和“薄弱校”�！稗k好每一所學(xué)校，培養(yǎng)好每一個(gè)學(xué)生”，堅(jiān)持“大眾主義教育”，追求基礎(chǔ)教育的公平與效率，提高整個(gè)國(guó)民素質(zhì)。“大眾主義教育”的基本理念主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

(1)提高效率、保障教育的民主化，尤其是保障學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)與成功。

(2)重視公平，保障國(guó)家全體公民的基礎(chǔ)教育，這是心理和智力自主的根本及終身學(xué)習(xí)的支點(diǎn)。

(3)鼓勵(lì)參與，使所有青少年積極參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和他們所在社會(huì)的社會(huì)文化生活。“大眾主義教育”也是當(dāng)今我國(guó)實(shí)施素質(zhì)教育的基本價(jià)值取向之一，正如有學(xué)者認(rèn)為，少數(shù)精英可以引進(jìn)，但整個(gè)國(guó)民素質(zhì)是無(wú)法引進(jìn)的。

(四)突出辦學(xué)個(gè)性，增強(qiáng)辦學(xué)的“造血”功能

辦學(xué)模式多樣化、個(gè)性化是學(xué)校教育改革與發(fā)展的一個(gè)內(nèi)在規(guī)律�！吨袊�(guó)教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定，“必須從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)一性和多樣性相結(jié)合的原則，實(shí)行多種形式辦學(xué)，培養(yǎng)多種規(guī)格人才，走出符合我國(guó)和各地區(qū)實(shí)際的發(fā)展教育的路子”，并提出中小學(xué)“要辦出各自的特色”。所謂“特色學(xué)校，就是指形成了明顯特色的學(xué)校，就是指在辦學(xué)體制和辦學(xué)形式上有特色的學(xué)�！�。這一概念的內(nèi)涵包括：

(1)明顯區(qū)別于制度化的學(xué)校，對(duì)現(xiàn)行學(xué)校的劃一、封閉、僵化是一種突破，同時(shí)又是對(duì)學(xué)校教育的一種創(chuàng)新。

(2)尊重個(gè)性差異，因材施教，充分發(fā)展學(xué)生的個(gè)性，開(kāi)發(fā)其潛能。

(3)有獨(dú)到的辦學(xué)理念，發(fā)揮學(xué)校系統(tǒng)主體性。事實(shí)上，任何一所學(xué)校，不論其歷史長(zhǎng)短、規(guī)模大小、基礎(chǔ)厚薄，總會(huì)存在某種優(yōu)勢(shì)，即一定的辦學(xué)活力。因此，構(gòu)建特色辦學(xué)模式，應(yīng)因校制宜，走內(nèi)涵發(fā)展的辦學(xué)之路，不宜盲目一哄而上地“改制”。否則，會(huì)影響辦學(xué)資源的優(yōu)化配置。

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