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我們的教育制度應(yīng)該如何創(chuàng)新？
公共教育政策的制定，是國家引導(dǎo)和干預(yù)教育的主要方式。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國教育矛盾多多，人們期待著教育政策制定的科學(xué)化、民主化，通過教育政策和制度的創(chuàng)新引導(dǎo)中國教育健康發(fā)展。
從世界第一人口大國到世界上最龐大的教育體系，從國民重教的傳統(tǒng)到千千萬萬家長望子成龍的心態(tài)；公共教育經(jīng)費(fèi)短缺，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學(xué)校之間的教育差距繼續(xù)拉大，如何滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源日益強(qiáng)烈的需求，如何看待教育市場化改革取向，如何保證弱勢(shì)群體受教育的權(quán)利？……
1.關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度：目前觀點(diǎn)各異，其討論并未在一個(gè)共同的平臺(tái)之上；建立現(xiàn)代學(xué)校制度的核心到底是什么？
建立現(xiàn)代學(xué)校制度是近年來教育界的熱門話題，也是本次教育政策分析研討會(huì)與會(huì)專家學(xué)者關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。與會(huì)學(xué)者就現(xiàn)代學(xué)校制度的界定，如何看待我國當(dāng)前學(xué)校制度及如何建立現(xiàn)代學(xué)校制度等問題進(jìn)行了廣泛的交流與探討。
一些專家指出，現(xiàn)代學(xué)校制度是一個(gè)正在形成和發(fā)展中的概念，是一個(gè)需要在實(shí)踐中不斷厘清的概念�，F(xiàn)代學(xué)校制度也是個(gè)相對(duì)概念，一方面區(qū)別于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的教育制度，另一方面則與未來的后現(xiàn)代的學(xué)校制度建立著關(guān)系。兩個(gè)方面的主要矛盾不同，與傳統(tǒng)教育制度相比，現(xiàn)代學(xué)校制度的關(guān)鍵問題是怎樣擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)，其自主權(quán)如何建構(gòu)的問題；而與未來的學(xué)校教育制度之間的關(guān)系是怎么適應(yīng)學(xué)習(xí)型社會(huì)，逐步地從制度化向非制度化，制度結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變問題。
國家教育發(fā)展研究中心主任張力認(rèn)為，當(dāng)前，在現(xiàn)代學(xué)校制度上形成定義的條件還沒有成熟，而核心難點(diǎn)在于理順政府與學(xué)校的關(guān)系等方面。目前國內(nèi)關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度的諸多討論，并未在一個(gè)共同的平臺(tái)之上。這些討論大體可梳理成幾個(gè)方面：研究政府和學(xué)校的關(guān)系，其實(shí)是雙方的權(quán)利與責(zé)任問題；研究社區(qū)、社會(huì)與學(xué)校；研究學(xué)校內(nèi)部如何治理；研究學(xué)校教育的制度體系，甚至涉及到學(xué)習(xí)者的需求和發(fā)展，或者各方面兼而有之。
張力說，探討現(xiàn)代學(xué)校制度，有許多問題很難回避。比如，現(xiàn)代社會(huì)中的教育屬性是怎樣分化的？如何看待政府和市場配置教育資源的機(jī)制？為什么對(duì)《教育法》“不以營利為目的”的理解和操作有很大分歧？要不要積極創(chuàng)造條件修改《教育法》第25條？在中國，教育行業(yè)真是一種“暴利行業(yè)”嗎？為什么在市場經(jīng)濟(jì)體制完善而且私有經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的國家，仍由政府舉辦和投資教育？各國和國際組織是如何看待教育“產(chǎn)業(yè)化”和“市場化”的？國外是怎樣區(qū)別對(duì)待非營利性教育和營利性教育的？為什么“教育產(chǎn)業(yè)化”容易使政府在退出競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的同時(shí)也退出公共教育領(lǐng)域？等等。
恰如我們所看到的，現(xiàn)代企業(yè)制度的運(yùn)行不僅僅是法人治理結(jié)構(gòu)的問題，而是一個(gè)政府與企業(yè)之間如何相處的問題。因此，探討現(xiàn)代學(xué)校制度，首先理順政府和學(xué)校的關(guān)系尤為重要。從國際通行的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)來看，由于提供的物品是有差別的，往往其提供的主體和范圍也有很大差別。教育提供方出現(xiàn)了多元化的方式，既有公辦學(xué)校也有民辦學(xué)校；既有營利性的，也有非營利性的。那么，誰最適合于建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校制度，這是值得探討的。所以我們首先要定義教育的屬性，到底是什么樣的公共產(chǎn)品，什么樣的私人產(chǎn)品，然后再看現(xiàn)代學(xué)校制度這個(gè)問題可能更加穩(wěn)妥。
談到建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必要性，張力指出，隨著我國加入WTO，與教育服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的一些新概念的引入，對(duì)引入現(xiàn)代學(xué)校制度的要求可能更加迫切。我國已簽署了服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定，同意在中國境內(nèi)有一些教育是可以收取學(xué)費(fèi)帶有商業(yè)性質(zhì)，而且可以中外合作辦學(xué)的，在這個(gè)領(lǐng)域中建設(shè)一種比較規(guī)范的學(xué)校制度，不僅是政府的要求，也是消費(fèi)者的要求，是付錢購買教育服務(wù)的用戶的要求。這可能也是我們思考現(xiàn)代學(xué)校制度定位的切入點(diǎn)。黨的十六大提出構(gòu)建比較完善的現(xiàn)代國民教育體系，從傳統(tǒng)的國民教育體系到現(xiàn)代的國民教育體系，將有很多特征性的變化，而這些變化也需要一個(gè)現(xiàn)代學(xué)校制度作為載體和平臺(tái)。
據(jù)介紹，在西方，由于其公共教育政策已基本定型，因而對(duì)現(xiàn)代學(xué)校制度爭論很少，現(xiàn)代學(xué)校制度實(shí)際上是為公共教育政策的執(zhí)行提供基礎(chǔ)�，F(xiàn)在西方公共教育政策中主要有三類價(jià)值取向：一類是“老左派”，強(qiáng)調(diào)政府投入的責(zé)任，非常關(guān)注弱勢(shì)群體的公平，主要是體現(xiàn)在公共性方面；第二類是“新右派”，認(rèn)為現(xiàn)有的公共教育政策可能在某些方面出現(xiàn)低效或失靈，雖很公平，但是一種平庸的公平，它傾向于一種新自由主義；其次還有超越左和右的“第三條”道路，在注重公平和增加選擇這些方面作出了新的探索。正是由于這三大不同思潮為基礎(chǔ)的公共教育政策的相互交鋒，才使得歐美國家教育的提供者呈現(xiàn)出不同的形式，其政策走向值得關(guān)注。
華東師范大學(xué)教育科學(xué)院院長丁鋼教授提出有關(guān)現(xiàn)代學(xué)校制度上的構(gòu)想：從兩級(jí)管理走向三級(jí)管理，建立半政府半民間的中介機(jī)構(gòu)，全民的事業(yè)回歸全民。學(xué)校服務(wù)于學(xué)生，學(xué)生在學(xué)校中理解和分享知識(shí)，學(xué)生的學(xué)業(yè)成就是學(xué)校的責(zé)任；學(xué)校服務(wù)于教師，要最大限度地滿足教師的專業(yè)發(fā)展需求，教師是學(xué)校的真實(shí)領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)生的引導(dǎo)者；學(xué)校服務(wù)于社會(huì)，政府應(yīng)為學(xué)校均衡發(fā)展提供可能，以社會(huì)滿意度作為學(xué)校教育服務(wù)的重要指標(biāo)。
2.建立現(xiàn)代大學(xué)制度：相對(duì)應(yīng)與現(xiàn)存的大學(xué)制度而言，現(xiàn)代大學(xué)制度是一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的新型大學(xué)制度。它是以政府、社會(huì)和學(xué)校三者責(zé)任、權(quán)利和利益明確與定位為前提，以高等學(xué)校的法人制度和法人治理結(jié)構(gòu)為核心的整體設(shè)計(jì)與系統(tǒng)安排的學(xué)校制度。
在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的大背景下，政府正逐步從市場里，從它該退出的行政領(lǐng)域退出來，那么，政府、學(xué)校和社會(huì)三者的關(guān)系究竟應(yīng)該是怎樣的？
華東師范大學(xué)高教所唐安國教授認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)制度是現(xiàn)存高等學(xué)校制度基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新，是以政府、社會(huì)和學(xué)校三者責(zé)任、權(quán)利和利益明確與定位為前提，以高等學(xué)校的法人制度和法人治理結(jié)構(gòu)為核心的整體設(shè)計(jì)與系統(tǒng)安排的學(xué)校制度。其核心在于建立和完善學(xué)校的法人制度和法人治理結(jié)構(gòu)，以便為學(xué)校落實(shí)并有效使用辦學(xué)自主權(quán)和民主管理提供制度上的支持。
法人制度和法人治理結(jié)構(gòu)著重要回答和解決的問題是：誰應(yīng)該作為學(xué)校的法人代表？法人代表如何在學(xué)校管理中行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)？如何監(jiān)督和約束法人代表的治理行為？為此，舉辦者、管理者和相關(guān)利益關(guān)系人應(yīng)該發(fā)揮哪些作用？
唐安國教授認(rèn)為，現(xiàn)存高等學(xué)校制度的主要弊端就是高等學(xué)校法人地位沒有很好落實(shí)，決策等過程缺乏制度安排以及由此導(dǎo)致的學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)。其主要原因是：
——政府在高等教育管理中的職能與邊界模糊，既是高校的舉辦者同時(shí)也是管理者，于是“管學(xué)”和“辦學(xué)”行為往往交織在一起，放權(quán)不到位，用權(quán)不得當(dāng)，使得高等學(xué)校的制度建設(shè)缺乏外部的制度保障。
——社會(huì)上的其他利益關(guān)系人缺乏參與辦學(xué)和監(jiān)督辦學(xué)的制度安排，社會(huì)的聲音被政府所掩蓋，政府在某種程度上包攬了本該屬于社會(huì)發(fā)揮的作用，市場力量沒有能夠形成。
——高校自身缺乏制度創(chuàng)新意識(shí)，改革動(dòng)力不足、行動(dòng)不夠。由于政府在高教管理中把學(xué)校當(dāng)作一個(gè)附屬部門，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，因而在管理過程中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)難免存在“保位子”的心理顧慮；目前尚沒有健全的責(zé)任追究制度，管理成績特別是管理不良的結(jié)果還不能從制度上與校領(lǐng)導(dǎo)的“位子”或其工作評(píng)價(jià)直接掛鉤，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)采取保守的策略；學(xué)校在內(nèi)部管理制度改革中涉及教師利益調(diào)整時(shí)會(huì)碰到許多阻力和壓力，校領(lǐng)導(dǎo)由于缺乏相關(guān)權(quán)力的制度安排，瞻前顧后，步履維艱，最終的改革方案往往是折中的和不徹底的。
唐安國教授提出，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，首先要建立政府的公共治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)的參與和間接影響機(jī)制。而政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變是高等教育管理改革和建立公共治理結(jié)構(gòu)的核心議題，主要包括三方面內(nèi)容：在《行政許可法》實(shí)施過程中逐步下放一些學(xué)�？梢宰灾鳑Q定的項(xiàng)目權(quán)，逐步轉(zhuǎn)移一些社會(huì)可以承擔(dān)的職能，如評(píng)價(jià)職能；政府著力建立和健全為社會(huì)和學(xué)校提供有關(guān)信息服務(wù)的公共平臺(tái)，努力做到信息的公開性、透明性和及時(shí)性；按照《依法行政綱要》的要求規(guī)范各級(jí)政府在教育管理過程中的行政行為，并使這些行為受到社會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)造環(huán)境和條件，鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)廣泛參與諸如高等教育評(píng)價(jià)等活動(dòng)，發(fā)揮社會(huì)對(duì)高等教育和高校管理的間接影響職能。
作為現(xiàn)代大學(xué)制度核心的法人治理結(jié)構(gòu)，唐安國認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)高等學(xué)校舉辦人的不同組成形式，實(shí)行多種形式的法人制度，對(duì)政府舉辦的高等學(xué)校，則要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。其著眼點(diǎn)在于如何在《高等教育法》的框架下進(jìn)一步明確作為集體的黨委和作為法人代表的校長之間的職責(zé)與分工，并補(bǔ)充關(guān)于決策失誤的責(zé)任承擔(dān)權(quán)。
河南大學(xué)副校長趙國祥教授作為一名高校的領(lǐng)導(dǎo)者，提出高校自主運(yùn)行模式。他認(rèn)為，目前高校運(yùn)行存在許多矛盾，如市場經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的交織，政府管理方式與高校管理方式的矛盾，政府對(duì)高校的投入不足和高校的自主發(fā)展力量生存能力不足，政府對(duì)高校投入不均衡與高�？傮w資源缺乏，政教不分與政府行政職能與學(xué)校職能之間的矛盾，高校的投入與效率之間的矛盾。推行高校自主運(yùn)行模式可從多方面進(jìn)行嘗試，包括高校要走市場經(jīng)濟(jì)的道路，政府可以加強(qiáng)宏觀監(jiān)控，高校加強(qiáng)自我管理，提升自主生存的能力；政府資源的分配由計(jì)劃分配轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目招標(biāo)模式；實(shí)行政教分離；強(qiáng)化高校的責(zé)任意識(shí)，注重辦學(xué)效益；強(qiáng)化辦學(xué)成本意識(shí)，注重辦學(xué)質(zhì)量，等等。
3.關(guān)于民辦教育與公辦教育：20世紀(jì)80年代以來，教育需求急速增長，公共教育機(jī)構(gòu)面臨越來越大的壓力。一個(gè)逐步發(fā)育成熟的市場體系也在影響并改造著中國教育的運(yùn)行機(jī)制。通過市場機(jī)制來獲得新的教育資源，解決改善公共教育的績效成為一種改革的思路。
什么是教育民營？教育民營需要什么制度保證？
北京師范大學(xué)劉復(fù)興教授分析說，所謂教育民營，即由非政府的主體和非政府的運(yùn)行機(jī)制(公民社會(huì)參與機(jī)制、市場選擇機(jī)制)來提供公共教育服務(wù)，以改變政府壟斷或包攬的狀況，形成多樣化的公共教育供給體制。民營主要有四大類型：部分的教育民營(如公立學(xué)校實(shí)行民辦機(jī)制)，完全的教育民營(如純粹的民辦學(xué)校)，完全公辦與完全民營的組合(公立學(xué)校舉辦民辦學(xué)校)，部分民營與完全民營的組合(公立學(xué)校實(shí)行民辦機(jī)制的同時(shí)舉辦民辦學(xué)校)。
他指出，教育民營是西方國家一個(gè)重要的政策選擇。如美國的公司化管理、特許學(xué)校、契約學(xué)校、教育券；英國的學(xué)校的地方化管理；日本的學(xué)校法人化改革等都是西方國家教育民營的政策措施。國外改革最典型的特征，就是把市場化的資源配置機(jī)制和市場競爭、選擇機(jī)制逐步引入教育領(lǐng)域。而目前，我國教育領(lǐng)域已經(jīng)存在市場機(jī)制，具體體現(xiàn)在：教育中的“自由”交易關(guān)系已經(jīng)形成，市場化公益行為已經(jīng)得到社會(huì)認(rèn)同，民間資本開始進(jìn)入學(xué)校等。市場機(jī)制引進(jìn)教育領(lǐng)域帶來的影響，使教育領(lǐng)域中出現(xiàn)了競爭、選擇、利潤、服務(wù)(對(duì)公眾需要的回應(yīng)性)等。
劉復(fù)興強(qiáng)調(diào)，教育民營必須有制度保證。首先，教育民營是有條件的、有限度的，要保障教育的公益性和教育公平。其次，建立教育的準(zhǔn)市場制度(quasi-market system)。這涉及：(1)借鑒自由市場的供求機(jī)制改造教育領(lǐng)域供求關(guān)系；(2)在教育領(lǐng)域充分引入公平競爭機(jī)制和自主選擇機(jī)制；(3)保持政府對(duì)教育活動(dòng)的強(qiáng)有力監(jiān)管和規(guī)制。學(xué)校法人制度改革是教育民營制度安排中的一個(gè)核心問題。
如何看待教育市場化傾向？市場化的一些措施是否導(dǎo)致了教育差距的擴(kuò)大？
“應(yīng)該實(shí)事求是地評(píng)價(jià)我國教育改革的市場化取向，市場化取向改革的過度化傾向必須引起高度關(guān)注。”山東省教育廳副廳長張志勇認(rèn)為，我國教育改革的市場化取向在增加教育供給，推進(jìn)教育發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了許多值得注意的問題。一些地方政府以財(cái)政緊張，包不起這么大規(guī)模的教育為由，希望將市場化改革推向所有教育，特別是義務(wù)教育。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，一些市場化操作帶來大量消極的教育結(jié)果。
另外，市場化取向政策實(shí)施的制約瓶頸越來越大。目前，我們沒有建立起對(duì)弱勢(shì)群體家庭子女教育權(quán)的保障體系，而老百姓對(duì)市場化教育改革的承受力也有一個(gè)限度。在廣大農(nóng)村，義務(wù)教育、高中教育，基本上仍然是農(nóng)民在承擔(dān)著除教師工資以外的其他教育成本。山東省五縣調(diào)查數(shù)據(jù)表明，政府教育投資用于工資的最高比例達(dá)98%，最低也達(dá)到80%以上。因此，必須正視農(nóng)村和城市的弱勢(shì)群體中存在的“教育致貧現(xiàn)象”。不能讓教育民營化成為加劇中國貧富分化的助推器。
張志勇指出，中國教育的市場化取向改革不能導(dǎo)致“民進(jìn)公退”，不能削弱政府投入的力度。我國廣大農(nóng)村和一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市的公共教育資源極度貧乏，市場化教育改革首先是發(fā)展民辦教育的問題，而不是通過市場機(jī)制來提高公共教育資源的配置效率問題。或者說，要解決的是首先培育民辦教育力量，然后推動(dòng)國有教育改革，提高效率的問題。
浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華認(rèn)為，我國在20世紀(jì)90年代以來實(shí)施教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略，增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的教育投入，對(duì)于提高受援地區(qū)的教育發(fā)展水平發(fā)揮了非常重要的作用，但政策實(shí)施同時(shí)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)、地區(qū)和學(xué)校之間差距擴(kuò)大的現(xiàn)象表明，此類政策在縮小教育發(fā)展差距方面并未取得預(yù)期成果。
因此，他提出，教育均衡發(fā)展政策的目標(biāo)，應(yīng)從“分享型教育公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蚕硇徒逃健钡恼咴O(shè)計(jì)，以“自由選擇”為核心重建實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的政策框架。他認(rèn)為，公共教育經(jīng)費(fèi)短缺是目前中國教育發(fā)展存在巨大城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和學(xué)校差距的重要原因，而吸引民間投資則是解決這一問題的重要途徑，應(yīng)該在所有制上采取更加開放的政策以統(tǒng)籌全社會(huì)的教育資源配置，如積極推動(dòng)公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校的混合所有制辦學(xué)模式等。
如何看待名校辦民校？
重點(diǎn)學(xué)校所辦的分校借助國家的資源，又借助市場的機(jī)制，通過擇校、收費(fèi)，擴(kuò)大了學(xué)校之間的差距。如何看待和管理這類學(xué)校，一直是人們關(guān)注和爭論的熱點(diǎn)。
山東省教育廳副廳長張志勇提出，應(yīng)該加快名校辦分校的體制轉(zhuǎn)軌，加快在名校所辦分校建立現(xiàn)代學(xué)校制度的步伐。他認(rèn)為，按《民辦教育法》來規(guī)范，非國家財(cái)政性資金舉辦的教育都是民辦教育。名校所辦分校一般除了教師工資外，其他資金均依靠學(xué)生交費(fèi)，可以說，70%—80%以上的辦學(xué)成本都是由學(xué)生家長支付的。因此，這類學(xué)校從性質(zhì)上看，應(yīng)該是政府所屬的事業(yè)單位舉辦的民辦學(xué)校。
張志勇指出，不割斷“名�！迸c“分�！敝g存在的老子與兒子的關(guān)系，弊端甚多：為教育亂收費(fèi)留下了體制性“缺口”；“分�！背袚�(dān)教育經(jīng)費(fèi)籌措者的角色，對(duì)于交費(fèi)上學(xué)的學(xué)生家長不公平；有“民�！敝瑹o民校之機(jī)制和效率，成為新的“學(xué)校官僚機(jī)構(gòu)”。
名校辦民校已客觀存在，也在發(fā)揮著作用，但應(yīng)該進(jìn)行規(guī)劃，首先就是建立現(xiàn)代學(xué)校制度。名校辦民校應(yīng)限制在非義務(wù)教育階段。
在現(xiàn)代學(xué)校制度眾多的定義中，張志勇更認(rèn)可這樣的觀點(diǎn)，即依法辦學(xué)、自我約束、自主發(fā)展、社會(huì)監(jiān)督。他認(rèn)為在名校所辦分校中建立現(xiàn)代學(xué)校制度有以下四個(gè)優(yōu)勢(shì)：1.在解決學(xué)校改革與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系上，這類學(xué)校比公辦學(xué)校改革的負(fù)擔(dān)、包袱少，改革的成本低；2.在解決政府與學(xué)校的關(guān)系上，這類學(xué)校是政府事業(yè)單位辦的，但又不是直接依賴政府的財(cái)政性資金，采取委托經(jīng)營的辦法，改革的阻力��；3.在解決學(xué)校與內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上，人事制度改革是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的一個(gè)關(guān)鍵，新辦學(xué)�？梢灾苯影凑招碌娜耸轮贫葋磉\(yùn)轉(zhuǎn)；4.在解決學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系上，這類學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系更直接，對(duì)社會(huì)的反映更敏感。因此，更容易建立起健全的外部監(jiān)督機(jī)制。
僅一部法規(guī)怎能規(guī)范所有的民辦教育問題？
必須盡快建立和完善與民辦教育相關(guān)的法規(guī)制度，是與會(huì)專家們的一致看法。目前，我們用一部法規(guī)來規(guī)范所有的民辦教育問題，在實(shí)踐中行不通，在理論上有漏洞。民辦教育分類問題(如營利與非營利)以及根據(jù)不同類型的民辦學(xué)校，如何有針對(duì)性地完善我們的法規(guī)制度，是需要逐步突破的問題。
分管民辦教育的上海市教委副主任張民選教授指出，問題(案例)通常走在政策和法規(guī)的前面，沒有社會(huì)問題就沒有公共政策；沒有問題解決的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)就沒有完善的法規(guī)。在他的行政管理中，就有許多因法規(guī)不健全而難以處置的案例。
例如，在西方國家，私立學(xué)校的董事會(huì)成員是因?qū)W校的營利與非營利性質(zhì)不同而構(gòu)成不同，且權(quán)利不同。我國《民辦教育促進(jìn)法》沒有對(duì)“不獲回報(bào)”和“要獲得回報(bào)”的民辦學(xué)校的董事會(huì)的成員構(gòu)成作不同的限定，因而對(duì)一些民辦學(xué)校董事會(huì)的內(nèi)部紛爭難以處置。
有的民辦高校辦學(xué)者因“抽逃資金”被立案處理，但最終不了了之。教育行政部門可以按《民辦教育促進(jìn)法》責(zé)令民辦學(xué)校“停止招生、吊銷辦學(xué)許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。但行政部門卻難以處理。因?yàn)椤巴Ｖ拐猩�、吊銷許可證”會(huì)立刻造成學(xué)校資金鏈的斷裂，從而引發(fā)教師人心浮動(dòng)和學(xué)生不安，影響穩(wěn)定。而民辦學(xué)校是“民營非企業(yè)單位”，與《刑法》中規(guī)定的“抽逃資金罪”、“職務(wù)侵占罪”、“挪用公款罪”的犯罪主體不符，因此司法機(jī)關(guān)又無法對(duì)其追究刑事責(zé)任。
有的民辦高校在高等學(xué)歷教育招生過程中因擔(dān)心招生不足，以“自主招生”、“自主辦學(xué)”為由，擅自向低分學(xué)生承諾“保證入學(xué)”，造成嚴(yán)重后果，違犯了《民促法實(shí)施條例》。但因無相應(yīng)的處罰條款，而學(xué)生又是受害者，行政部門不得不為其承擔(dān)違規(guī)帶來的責(zé)任。
張民選指出，民辦教育必須發(fā)展，同時(shí)應(yīng)該加快法規(guī)建設(shè)，以便教育管理部門依法行政。
他說，《教育法》是教育活動(dòng)中的“憲法”，是基本法，主要體現(xiàn)國家的基本意志，表達(dá)社會(huì)的教育理想，但其本身難以直接作民事和刑事責(zé)任處置的標(biāo)尺。因此，需要規(guī)定各類學(xué)校權(quán)利、義務(wù)和行為之民事、刑事和行政責(zé)任的《學(xué)校法》。目前，國務(wù)院、教育部和地方法規(guī)往往出現(xiàn)“處罰條款”缺失的狀況，有些法規(guī)雖有“處罰條款”或“法律責(zé)任”條款，但因?yàn)榕c《民法》、《刑事》等法規(guī)的不吻合，行政部門和司法機(jī)構(gòu)都難以實(shí)施。
【采訪手記】在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，用理論指導(dǎo)實(shí)踐
日前在上海華東師范大學(xué)舉行的教育政策分析高級(jí)研討會(huì)，已連續(xù)舉辦了六屆，每屆一個(gè)主題。包括基礎(chǔ)教育、高等教育、教師教育、教育督導(dǎo)、全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期的中國教育政策以及教育制度創(chuàng)新，教育的一系列重大問題和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，在論壇上都有生動(dòng)的反映。立足當(dāng)代，關(guān)注現(xiàn)實(shí)，反映教育改革需要，從實(shí)踐中產(chǎn)生問題，用理論去指導(dǎo)實(shí)踐，成為教育政策分析高級(jí)研討會(huì)的鮮明特點(diǎn)�！瓣P(guān)注中國教育政策實(shí)踐，注重教育政策理論創(chuàng)新”是其一貫的宗旨，為教育研究部門、教育行政部門和教育實(shí)踐部門的教師、校長之間提供了溝通與交流的平臺(tái)，并已成為受到各界關(guān)注的高水平、有影響的中國教育政策研究的年度論壇。
采訪了兩屆教育政策分析高級(jí)研討會(huì)，給記者留下印象最深的，就是與會(huì)專家學(xué)者對(duì)許多教育熱點(diǎn)問題的關(guān)注和討論。以“教育制度創(chuàng)新”為主題的本屆研討會(huì)，吸引了一批來自高校和教育科研機(jī)構(gòu)以及在政府部門任職的專家學(xué)者。他們圍繞政府、市場、學(xué)校三者的關(guān)系及現(xiàn)代學(xué)校制度等議題進(jìn)行了深入的研討，內(nèi)容涉及行政許可法與教育管理體制創(chuàng)新、政府教育職能轉(zhuǎn)變、市場介入與教育管理體制創(chuàng)新、學(xué)校自主運(yùn)行機(jī)制、現(xiàn)代教育制度與教育政策、現(xiàn)代大學(xué)制度、現(xiàn)代學(xué)校制度、現(xiàn)代公立教育制度與民辦教育制度等許多教育界和社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)話題。不同觀點(diǎn)的碰撞與交流，使得本屆研討會(huì)精彩紛呈。
近年來，教育問題被社會(huì)關(guān)注的程度越來越高。從世界第一人口大國到世界上最龐大的教育體系，從國民重教的傳統(tǒng)到千千萬萬家長望子成龍的心態(tài)；公共教育經(jīng)費(fèi)短缺，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學(xué)校之間的教育差距繼續(xù)拉大，如何滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源日益強(qiáng)烈的需求，如何看待教育市場化改革取向，如何保證弱勢(shì)群體受教育的權(quán)利？……許許多多問題和矛盾交織在一起，構(gòu)成了今日的中國教育。
在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的社會(huì)大背景下，公共教育體制的改革受到前所未有的關(guān)注。那么，公共教育政策作為國家引導(dǎo)和干預(yù)教育發(fā)展的主要方式，如何保證其政策制定的科學(xué)化、民主化，保證其真正代表絕大多數(shù)人民群眾的根本利益，也同樣越來越受到人們的關(guān)注。
由于教育決策環(huán)境和決策因素越來越復(fù)雜，決策的難度也越來越高，為了使我們的決策更科學(xué)、更民主、更有效，決策者應(yīng)該是研究型決策者，而研究者則應(yīng)該是政策參與者。一位教育政策研究學(xué)者如是說。
本屆論壇主席、教育部社政司副司長袁振國對(duì)教育政策研究提出三點(diǎn)要求：研究中國問題，寫中國文章；研究現(xiàn)實(shí)問題，寫當(dāng)代文章；要現(xiàn)實(shí)的研究問題，寫理論聯(lián)系實(shí)際的文章。他指出，從事教育政策研究，必須了解中國國情和教育實(shí)際，立足當(dāng)代，關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題。所有的社會(huì)科學(xué)工作者都要關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，只有有目的的關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題才能產(chǎn)生社會(huì)效益，才能起到認(rèn)識(shí)世界、傳播文明、創(chuàng)新理論、資政育人和服務(wù)社會(huì)的作用。
據(jù)介紹，隨著政策問題越來越重要和越來越復(fù)雜，對(duì)政策的專門研究也越來越受重視。在西方，政策分析者和政策規(guī)劃者已經(jīng)成為一種專門職業(yè)，這支隊(duì)伍在不斷擴(kuò)大，并被冠以“政策知識(shí)分子”這一專門的稱呼。在我國，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政策科學(xué)化過程的加快，政策分析機(jī)構(gòu)和職業(yè)性的政策知識(shí)分子也在形成之中。關(guān)注和解決現(xiàn)實(shí)問題，為教育政策的制定、實(shí)施和改進(jìn)提供有價(jià)值的建議，正在成為越來越多的教育政策研究者的追求。
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