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圖書館立法與公共圖書館的發(fā)展
【內(nèi)容提要】本文從公共圖書館的國內(nèi)現(xiàn)狀和國際狀況兩方面闡述了制定我國圖書館法的必要性，同時結合我國公共圖書館的發(fā)展，論述了圖書館立法中應規(guī)范的主要內(nèi)容。【摘 要 題】理論探索
【關 鍵 詞】圖書館/立法/公共圖書館/社區(qū)圖書館
公共圖書館是人民的終身學校，是一個城市文明程度的直接標志。作為重要的社會文化基礎設施，它擔負著向廣大群眾傳播科學文化知識的重要使命。如果說，從提高生產(chǎn)力的角度看，公共圖書館是推動經(jīng)濟發(fā)展的加速器，那么從社會穩(wěn)定的角度看，公共圖書館則是舒緩各種矛盾情緒的減壓閥。公共圖書館作為公共設施，它的各項免費服務，實質(zhì)上是以整個社會的名義體現(xiàn)同情、善意和關懷。而作為公共圖書館一個分支的社區(qū)圖書館，是通過文獻信息的選擇、組織和傳遞來為一定地域內(nèi)的所有居民服務。它具有區(qū)域性、全民性、系統(tǒng)性和多樣性等特征，是普及科學文化知識和提高全民素質(zhì)的最有效的途徑之一。在發(fā)達國家，社區(qū)沒有圖書館的配套是不完善的社區(qū)，在城市社區(qū)規(guī)劃中不硬性規(guī)定圖書館配置是政策的一個盲點。從國外經(jīng)驗看，要通過立法解決社區(qū)圖書館的配置及經(jīng)費調(diào)撥等問題。
1 我國公共圖書館的現(xiàn)狀及其與發(fā)達國家的對比
在英、法、美等發(fā)達國家，每個社區(qū)居民步行到社區(qū)圖書館距離通常不超過10分鐘，它們承擔著社區(qū)活動中心的角色。據(jù)西班牙《國家報》2002年11月2日的文章《發(fā)達國家圖書館概覽》報道：
英國共有5000多家公共圖書館，平均每1.2萬居民就有一所圖書館，60%的居民經(jīng)常去所在區(qū)的圖書館。公共圖書館共有藏書1.28億冊，2001年共借出書籍4.8億冊次。
法國的省市圖書館的費用每年為1.9億歐元，國家圖書館另計。其國家圖書館的預算每年為2.1億歐元，提供3700個讀者座位，雇傭1900人，共有藏書1100萬冊。法國共有市立圖書館2795家，雇傭22748人，藏書近9700萬冊；其中33%是兒童讀物。市立圖書館注冊讀者為650萬人，其中38%為低齡者。另外還有覆蓋農(nóng)村地區(qū)的97家省立圖書館。
美國共有9000個公共圖書館，由市或地方政府提供資金，幾乎所有的圖書館都有自己的網(wǎng)頁，而且運營良好。美國《圖書館雜志》最近進行的民意調(diào)查表明，丹佛（科羅拉多州）、哥倫布（俄亥俄州）和波特蘭（俄勒岡州）擁有最好的三家圖書館。在紐約，僅一個皇后區(qū)就有62個通借通還的圖書分館，每個分館都是獨立的建筑物，內(nèi)有數(shù)十排書架和成排的電腦，是社區(qū)居民最愛去的地方。對比發(fā)達國家，我國的公共圖書館和社區(qū)圖書館的發(fā)展相差甚遠。全國幾座大的公共圖書館2002年的購書經(jīng)費和人均擁有公共圖書館的數(shù)量請見表1、表2。
表1 我國部分公共圖書館購書經(jīng)費（2002年）
中國科學院圖書館 1.25億元
國家圖書館 1.15億元
上海圖書館 8000萬元
南京圖書館 1400萬元
首都圖書館 1200萬元
浙江圖書館 800萬元
遼寧圖書館 650萬元
廣東省立中山圖書館 582.4萬元
廣州圖書館（2001年） 645萬元
資料來源：由廣東省立中山圖書館根據(jù)《2001年中國文化文物統(tǒng)計年鑒》及文化部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理。
表2 人均擁有公共圖書館
全國平均47萬人擁有一間公共圖書館
廣東平均69萬人擁有一間公共圖書館
廣州平均63萬人擁有一間公共圖書館
香港平均10萬人擁有一間公共圖書館
資料來源：由廣東省立中山圖書館根據(jù)《2001年中國文化文物統(tǒng)計年鑒》及文化部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理。
目前，社會各界及有關部門已意識到制定一個獨立的《圖書館法》的必要性和緊迫性。加強圖書館立法，建立和健全圖書館法律體系對于確立和鞏固圖書館在信息服務業(yè)中的重要地位具有極大的作用。
2 圖書館法的概念
圖書館法是國家為協(xié)調(diào)社會需求與圖書館的關系，保證圖書館事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)國家權力機關依據(jù)一定的法律制定和認可的、調(diào)整國家在發(fā)展圖書館事業(yè)活動中所產(chǎn)生的各種社會關系的行為規(guī)范的總和。通常來說，法律有狹義和廣義之分。從狹義上看，圖書館法專指國家最高權力機關或?qū)ｉT立法機關依照法律程序所制定與頒布的規(guī)范性文件，例如，圖書館的基本法、部門法和單行法；又如，1850年英國的《公共圖書館法》，1956年美國的《圖書館服務法》等。而廣義上的圖書館法除包括狹義的法律外，還包括國家其他行政機關制定的法令、條例、章程、決議、規(guī)則等規(guī)范性文件。它應該是以圖書館基本法為主體、部門法與職能法等一系列法律規(guī)范相配套所組成的一個完善的法律體系。
2.1 圖書館法律規(guī)范的調(diào)整對象
作為一種行為規(guī)范，圖書館法是具有普遍約束力的、權利義務分明、信賞違罰的行為規(guī)則，即規(guī)范。圖書館法是對同一類社會關系的規(guī)范，這決定了它只具有指示性的作用，不可能面面俱到，具體實施辦法則是由相配套的具體法律規(guī)范來實現(xiàn)。
2.2 圖書館法律規(guī)范體系
不同國家的圖書館專門法，其具體規(guī)定有所不同，但總的來說與現(xiàn)代圖書館專門法體現(xiàn)的本職精神是一致的，即體現(xiàn)現(xiàn)代圖書館觀念。其主要包括圖書館的服務性、圖書館的民主性、圖書館的免費制及圖書館員的專業(yè)性。從國外圖書館立法過程看，多數(shù)國家是先有職能法、專門法，然后才有圖書館基本法，再以基本法為依據(jù)訂立相應的具體實施規(guī)則。而在實際上，更多是在訂立的專門法中側(cè)重于公共圖書館的專門法來發(fā)揮基本法的作用�？傊诵氖且揽繄D書館法，明確圖書館的法律地位及運營的基本原則，確立現(xiàn)代圖書館觀念。
3 圖書館立法的必要性
3.1 圖書館法是保證事業(yè)發(fā)展所需要的專門的行業(yè)法規(guī)
繼美國于1846年頒布了世界上第一部公共圖書館法，英國也于1850年頒布了公共圖書館法，立法大大加快了歐美圖書館事業(yè)的發(fā)展，從而極大地推動了其文化、科學教育事業(yè)的迅速發(fā)展。
據(jù)介紹，目前全世界已有60多個國家和地區(qū)制定了250多部圖書館法規(guī)，全世界有1/3的國家有圖書館立法。我國自20世紀80年代開始頒布單行的規(guī)章性圖書館條例以來，深圳、上海、北京先后進行了地方立法，在一定程度上解決了經(jīng)費不
足、管理體制陳舊、業(yè)務隊伍缺乏等制約圖書館發(fā)展的重要問題，保證了社區(qū)圖書館的配置。但上升到國家的層面，我國目前尚無一部完整的國家級圖書館條例。很多地方的公共圖書館和社區(qū)圖書館在規(guī)劃建設上缺乏科學標準，存在著無序狀態(tài)。這一切都亟待通過立法來予以保障。
3.2 圖書館經(jīng)費需要圖書館法作法律保障
經(jīng)費是事業(yè)發(fā)展的基礎，法律手段是最有力也是最有效的保護措施，它規(guī)定國家、社會對圖書館發(fā)展的責任，確保圖書館在社會發(fā)展中的地位，尤其是保護了圖書館經(jīng)費的來源和圖書館工作人員的權利、義務以及利益等。
3.3 圖書館立法是讀者需求與圖書館發(fā)展的需要
面對知識更新和信息產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，人們對圖書館的利用率和需求值更高，這與圖書館事業(yè)發(fā)展滯后的矛盾也越來越突出。圖書館事業(yè)要健康順利發(fā)展，就得依靠圖書館法來進行保障。因此，制定一部符合我國國情的圖書館法實在是當務之急。據(jù)悉，制定《中華人民共和國圖書館法》的工程已經(jīng)在2001年4月正式啟動。我國圖書館法的編制應在借鑒國外立法經(jīng)驗的基礎上，結合我國圖書館的實際情況來進行編寫，以期少走彎路，大力推動我國圖書館事業(yè)的發(fā)展。
4 圖書館立法所應規(guī)范的主要內(nèi)容
4.1 圖書館設置與體制
圖書館法首先應該對圖書館的設置體制做出規(guī)范：國家文化部設置國家圖書館；各級政府設置公共圖書館；機關團體或法人單位設置專門圖書館；鼓勵集體和個人興辦圖書館。法律做出這樣的規(guī)定對促進圖書館事業(yè)的發(fā)展是有益的。
明確了圖書館的設置體制，實際上是明確了圖書館的最終責任者。“誰設置，誰投入”是圖書館活動的基本原則。設置主體擁有管理圖書館的權利，也要向圖書館投入經(jīng)費、配備人員、設施等，承擔保證圖書館正常運營的責任。
公共圖書館和社區(qū)圖書館是圖書館社會形象的集中體現(xiàn)，是公眾認識和理解圖書館的主要渠道。因此，法律應該對公共圖書館和社區(qū)圖書館系統(tǒng)的服務網(wǎng)絡建設做出基本規(guī)定：一是各級政府應當根據(jù)當?shù)氐纳鐣l(fā)展狀況、人口數(shù)量和分布，并參照國際通行標準確定公共圖書館和社區(qū)圖書館的數(shù)量、布局和規(guī)模；二是公共圖書館和社區(qū)圖書館網(wǎng)點建設應該納入地方發(fā)展、城鎮(zhèn)與社區(qū)建設總體規(guī)劃。前者說的是建設圖書館服務網(wǎng)的依據(jù)，后者說的是圖書館服務網(wǎng)的實現(xiàn)途徑。這兩點的責任主體是各級政府。
4.2 經(jīng)費、館舍、設備
這些事項的責任主體都是圖書館的設置者，包括各級政府，而不是圖書館。
從經(jīng)費而言，總的原則應該是圖書館的經(jīng)費列入各級政府或圖書館的設置主體的財政預算，確保圖書館的經(jīng)費隨財政收入的增長而增長。從理論上說，“列入財政預算”是對圖書館經(jīng)費的一個基本保證，因為預算項目具有法律權威性。
圖書館經(jīng)費除正常預算調(diào)撥外，對新增經(jīng)費也應作出規(guī)定：圖書館的設置主體應確保圖書館的文獻信息資源購置費隨資源價格上漲而及時增加；國家設立圖書館事業(yè)發(fā)展專項基金，并明確專項基金以國家撥款為主。
設立國家圖書館事業(yè)發(fā)展專項基金，是國家對發(fā)展圖書館事業(yè)支持的體現(xiàn)，對地方各級政府也起一種示范的引導作用，同時又使國家文化行政部門有了一種有效調(diào)控全國圖書館事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟手段。目前國家已經(jīng)設立了“出版發(fā)展專項基金”、“宣傳文化發(fā)展專項基金”等，所以，以制定圖書館法為契機建立國家圖書館事業(yè)發(fā)展專項基金，有現(xiàn)行有效的政策和事實為依據(jù)。
4.3 資源共享
資源共享是圖書館建設的目標�！皣H圖聯(lián)”在1976年提出了“出版物世界共享”的規(guī)劃，聯(lián)合國教科文組織在1978年將這一規(guī)劃納入該組織的計劃之內(nèi)，并再次重申了“實現(xiàn)全球文獻資源共享”的思想。由于我國圖書館分為公共、科研和院校三大體系，導致各自為政、重復建設、缺少聯(lián)系，互不協(xié)調(diào)。因此，通過立法規(guī)劃同一地區(qū)或全國的圖書館建設，要統(tǒng)一分類法，建立統(tǒng)一的信息平臺，以達到資源共享的目的。
4.4 知識產(chǎn)權保護
在我國的著作權法中，對圖書館的知識產(chǎn)權保護問題提及的很簡單，僅規(guī)定了圖書館為保存版本的需要而復制其所收藏的作品屬“合理使用”。但在實際工作中，在圖書館的復制，大都是滿足讀者需求的復制。英國、日本等國均用法律規(guī)定了圖書館影印品須付版權費。因此，在我國的圖書館建設中，就需要立法對圖書館工作中的版權問題做出規(guī)范，既能夠合理引用文獻，也能維護版權權益，以與國際管理接軌，擴大國際交流和促進資源共享。
4.5 圖書館服務與利用者權益保障
提供服務是圖書館的根本任務。因此，它應該在法律中占有重要地位。就國際慣例來看，圖書館服務就是提供文獻信息資源、提供活動、提供場地三大方面。我國的法律應該結合國際慣例與中國實際，對圖書館服務的主要內(nèi)容做出基本規(guī)定。在提供活動方面，考慮現(xiàn)實狀況，法律應該對圖書館做出適當?shù)囊?guī)范。例如，圖書館可以舉辦培訓班、輔導班等，但前提是以提高公眾的科學文化素養(yǎng)為目的；圖書館可以開展其他服務項目和服務活動，但前提是與圖書館的性質(zhì)、功能相稱。
利用者權益保障與圖書館服務密切相關。在聯(lián)合國教科文組織出版的《公共圖書館宣言》（1994年修訂）中明確指出：平等、自由地利用圖書館、享受圖書館服務是現(xiàn)代社會中每一個公民的一項基本“權利”。我國有關利用者權益保障的理論和實踐還比較薄弱，因此，這種理論在圖書館立法中應該有明確的體現(xiàn)，以引導圖書館和社會公眾轉(zhuǎn)變觀念。
收稿日期：2003-06-02
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