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圖書館立法與公共圖書館的發(fā)展
【內(nèi)容提要】本文從公共圖書館的國內(nèi)現(xiàn)狀和國際狀況兩方面闡述了制定我國圖書館法的必要性，同時(shí)結(jié)合我國公共圖書館的發(fā)展，論述了圖書館立法中應(yīng)規(guī)范的主要內(nèi)容。【摘 要 題】理論探索
【關(guān) 鍵 詞】圖書館/立法/公共圖書館/社區(qū)圖書館
公共圖書館是人民的終身學(xué)校，是一個(gè)城市文明程度的直接標(biāo)志。作為重要的社會(huì)文化基礎(chǔ)設(shè)施，它擔(dān)負(fù)著向廣大群眾傳播科學(xué)文化知識(shí)的重要使命。如果說，從提高生產(chǎn)力的角度看，公共圖書館是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速器，那么從社會(huì)穩(wěn)定的角度看，公共圖書館則是舒緩各種矛盾情緒的減壓閥。公共圖書館作為公共設(shè)施，它的各項(xiàng)免費(fèi)服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是以整個(gè)社會(huì)的名義體現(xiàn)同情、善意和關(guān)懷。而作為公共圖書館一個(gè)分支的社區(qū)圖書館，是通過文獻(xiàn)信息的選擇、組織和傳遞來為一定地域內(nèi)的所有居民服務(wù)。它具有區(qū)域性、全民性、系統(tǒng)性和多樣性等特征，是普及科學(xué)文化知識(shí)和提高全民素質(zhì)的最有效的途徑之一。在發(fā)達(dá)國家，社區(qū)沒有圖書館的配套是不完善的社區(qū)，在城市社區(qū)規(guī)劃中不硬性規(guī)定圖書館配置是政策的一個(gè)盲點(diǎn)。從國外經(jīng)驗(yàn)看，要通過立法解決社區(qū)圖書館的配置及經(jīng)費(fèi)調(diào)撥等問題。
1 我國公共圖書館的現(xiàn)狀及其與發(fā)達(dá)國家的對(duì)比
在英、法、美等發(fā)達(dá)國家，每個(gè)社區(qū)居民步行到社區(qū)圖書館距離通常不超過10分鐘，它們承擔(dān)著社區(qū)活動(dòng)中心的角色。據(jù)西班牙《國家報(bào)》2002年11月2日的文章《發(fā)達(dá)國家圖書館概覽》報(bào)道：
英國共有5000多家公共圖書館，平均每1.2萬居民就有一所圖書館，60%的居民經(jīng)常去所在區(qū)的圖書館。公共圖書館共有藏書1.28億冊(cè)，2001年共借出書籍4.8億冊(cè)次。
法國的省市圖書館的費(fèi)用每年為1.9億歐元，國家圖書館另計(jì)。其國家圖書館的預(yù)算每年為2.1億歐元，提供3700個(gè)讀者座位，雇傭1900人，共有藏書1100萬冊(cè)。法國共有市立圖書館2795家，雇傭22748人，藏書近9700萬冊(cè)；其中33%是兒童讀物。市立圖書館注冊(cè)讀者為650萬人，其中38%為低齡者。另外還有覆蓋農(nóng)村地區(qū)的97家省立圖書館。
美國共有9000個(gè)公共圖書館，由市或地方政府提供資金，幾乎所有的圖書館都有自己的網(wǎng)頁，而且運(yùn)營良好。美國《圖書館雜志》最近進(jìn)行的民意調(diào)查表明，丹佛（科羅拉多州）、哥倫布（俄亥俄州）和波特蘭（俄勒岡州）擁有最好的三家圖書館。在紐約，僅一個(gè)皇后區(qū)就有62個(gè)通借通還的圖書分館，每個(gè)分館都是獨(dú)立的建筑物，內(nèi)有數(shù)十排書架和成排的電腦，是社區(qū)居民最愛去的地方。對(duì)比發(fā)達(dá)國家，我國的公共圖書館和社區(qū)圖書館的發(fā)展相差甚遠(yuǎn)。全國幾座大的公共圖書館2002年的購書經(jīng)費(fèi)和人均擁有公共圖書館的數(shù)量請(qǐng)見表1、表2。
表1 我國部分公共圖書館購書經(jīng)費(fèi)（2002年）
中國科學(xué)院圖書館 1.25億元
國家圖書館 1.15億元
上海圖書館 8000萬元
南京圖書館 1400萬元
首都圖書館 1200萬元
浙江圖書館 800萬元
遼寧圖書館 650萬元
廣東省立中山圖書館 582.4萬元
廣州圖書館（2001年） 645萬元
資料來源：由廣東省立中山圖書館根據(jù)《2001年中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》及文化部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理。
表2 人均擁有公共圖書館
全國平均47萬人擁有一間公共圖書館
廣東平均69萬人擁有一間公共圖書館
廣州平均63萬人擁有一間公共圖書館
香港平均10萬人擁有一間公共圖書館
資料來源：由廣東省立中山圖書館根據(jù)《2001年中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》及文化部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理。
目前，社會(huì)各界及有關(guān)部門已意識(shí)到制定一個(gè)獨(dú)立的《圖書館法》的必要性和緊迫性。加強(qiáng)圖書館立法，建立和健全圖書館法律體系對(duì)于確立和鞏固圖書館在信息服務(wù)業(yè)中的重要地位具有極大的作用。
2 圖書館法的概念
圖書館法是國家為協(xié)調(diào)社會(huì)需求與圖書館的關(guān)系，保證圖書館事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)一定的法律制定和認(rèn)可的、調(diào)整國家在發(fā)展圖書館事業(yè)活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范的總和。通常來說，法律有狹義和廣義之分。從狹義上看，圖書館法專指國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)或?qū)ｉT立法機(jī)關(guān)依照法律程序所制定與頒布的規(guī)范性文件，例如，圖書館的基本法、部門法和單行法；又如，1850年英國的《公共圖書館法》，1956年美國的《圖書館服務(wù)法》等。而廣義上的圖書館法除包括狹義的法律外，還包括國家其他行政機(jī)關(guān)制定的法令、條例、章程、決議、規(guī)則等規(guī)范性文件。它應(yīng)該是以圖書館基本法為主體、部門法與職能法等一系列法律規(guī)范相配套所組成的一個(gè)完善的法律體系。
2.1 圖書館法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象
作為一種行為規(guī)范，圖書館法是具有普遍約束力的、權(quán)利義務(wù)分明、信賞違罰的行為規(guī)則，即規(guī)范。圖書館法是對(duì)同一類社會(huì)關(guān)系的規(guī)范，這決定了它只具有指示性的作用，不可能面面俱到，具體實(shí)施辦法則是由相配套的具體法律規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。
2.2 圖書館法律規(guī)范體系
不同國家的圖書館專門法，其具體規(guī)定有所不同，但總的來說與現(xiàn)代圖書館專門法體現(xiàn)的本職精神是一致的，即體現(xiàn)現(xiàn)代圖書館觀念。其主要包括圖書館的服務(wù)性、圖書館的民主性、圖書館的免費(fèi)制及圖書館員的專業(yè)性。從國外圖書館立法過程看，多數(shù)國家是先有職能法、專門法，然后才有圖書館基本法，再以基本法為依據(jù)訂立相應(yīng)的具體實(shí)施規(guī)則。而在實(shí)際上，更多是在訂立的專門法中側(cè)重于公共圖書館的專門法來發(fā)揮基本法的作用�？傊�，核心是依靠圖書館法，明確圖書館的法律地位及運(yùn)營的基本原則，確立現(xiàn)代圖書館觀念。
3 圖書館立法的必要性
3.1 圖書館法是保證事業(yè)發(fā)展所需要的專門的行業(yè)法規(guī)
繼美國于1846年頒布了世界上第一部公共圖書館法，英國也于1850年頒布了公共圖書館法，立法大大加快了歐美圖書館事業(yè)的發(fā)展，從而極大地推動(dòng)了其文化、科學(xué)教育事業(yè)的迅速發(fā)展。
據(jù)介紹，目前全世界已有60多個(gè)國家和地區(qū)制定了250多部圖書館法規(guī)，全世界有1/3的國家有圖書館立法。我國自20世紀(jì)80年代開始頒布單行的規(guī)章性圖書館條例以來，深圳、上海、北京先后進(jìn)行了地方立法，在一定程度上解決了經(jīng)費(fèi)不
足、管理體制陳舊、業(yè)務(wù)隊(duì)伍缺乏等制約圖書館發(fā)展的重要問題，保證了社區(qū)圖書館的配置。但上升到國家的層面，我國目前尚無一部完整的國家級(jí)圖書館條例。很多地方的公共圖書館和社區(qū)圖書館在規(guī)劃建設(shè)上缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，存在著無序狀態(tài)。這一切都亟待通過立法來予以保障。
3.2 圖書館經(jīng)費(fèi)需要圖書館法作法律保障
經(jīng)費(fèi)是事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，法律手段是最有力也是最有效的保護(hù)措施，它規(guī)定國家、社會(huì)對(duì)圖書館發(fā)展的責(zé)任，確保圖書館在社會(huì)發(fā)展中的地位，尤其是保護(hù)了圖書館經(jīng)費(fèi)的來源和圖書館工作人員的權(quán)利、義務(wù)以及利益等。
3.3 圖書館立法是讀者需求與圖書館發(fā)展的需要
面對(duì)知識(shí)更新和信息產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，人們對(duì)圖書館的利用率和需求值更高，這與圖書館事業(yè)發(fā)展滯后的矛盾也越來越突出。圖書館事業(yè)要健康順利發(fā)展，就得依靠圖書館法來進(jìn)行保障。因此，制定一部符合我國國情的圖書館法實(shí)在是當(dāng)務(wù)之急。據(jù)悉，制定《中華人民共和國圖書館法》的工程已經(jīng)在2001年4月正式啟動(dòng)。我國圖書館法的編制應(yīng)在借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國圖書館的實(shí)際情況來進(jìn)行編寫，以期少走彎路，大力推動(dòng)我國圖書館事業(yè)的發(fā)展。
4 圖書館立法所應(yīng)規(guī)范的主要內(nèi)容
4.1 圖書館設(shè)置與體制
圖書館法首先應(yīng)該對(duì)圖書館的設(shè)置體制做出規(guī)范：國家文化部設(shè)置國家圖書館；各級(jí)政府設(shè)置公共圖書館；機(jī)關(guān)團(tuán)體或法人單位設(shè)置專門圖書館；鼓勵(lì)集體和個(gè)人興辦圖書館。法律做出這樣的規(guī)定對(duì)促進(jìn)圖書館事業(yè)的發(fā)展是有益的。
明確了圖書館的設(shè)置體制，實(shí)際上是明確了圖書館的最終責(zé)任者�！罢l設(shè)置，誰投入”是圖書館活動(dòng)的基本原則。設(shè)置主體擁有管理圖書館的權(quán)利，也要向圖書館投入經(jīng)費(fèi)、配備人員、設(shè)施等，承擔(dān)保證圖書館正常運(yùn)營的責(zé)任。
公共圖書館和社區(qū)圖書館是圖書館社會(huì)形象的集中體現(xiàn)，是公眾認(rèn)識(shí)和理解圖書館的主要渠道。因此，法律應(yīng)該對(duì)公共圖書館和社區(qū)圖書館系統(tǒng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)做出基本規(guī)定：一是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量和分布，并參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)確定公共圖書館和社區(qū)圖書館的數(shù)量、布局和規(guī)模；二是公共圖書館和社區(qū)圖書館網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)應(yīng)該納入地方發(fā)展、城鎮(zhèn)與社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃。前者說的是建設(shè)圖書館服務(wù)網(wǎng)的依據(jù)，后者說的是圖書館服務(wù)網(wǎng)的實(shí)現(xiàn)途徑。這兩點(diǎn)的責(zé)任主體是各級(jí)政府。
4.2 經(jīng)費(fèi)、館舍、設(shè)備
這些事項(xiàng)的責(zé)任主體都是圖書館的設(shè)置者，包括各級(jí)政府，而不是圖書館。
從經(jīng)費(fèi)而言，總的原則應(yīng)該是圖書館的經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府或圖書館的設(shè)置主體的財(cái)政預(yù)算，確保圖書館的經(jīng)費(fèi)隨財(cái)政收入的增長而增長。從理論上說，“列入財(cái)政預(yù)算”是對(duì)圖書館經(jīng)費(fèi)的一個(gè)基本保證，因?yàn)轭A(yù)算項(xiàng)目具有法律權(quán)威性。
圖書館經(jīng)費(fèi)除正常預(yù)算調(diào)撥外，對(duì)新增經(jīng)費(fèi)也應(yīng)作出規(guī)定：圖書館的設(shè)置主體應(yīng)確保圖書館的文獻(xiàn)信息資源購置費(fèi)隨資源價(jià)格上漲而及時(shí)增加；國家設(shè)立圖書館事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，并明確專項(xiàng)基金以國家撥款為主。
設(shè)立國家圖書館事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，是國家對(duì)發(fā)展圖書館事業(yè)支持的體現(xiàn)，對(duì)地方各級(jí)政府也起一種示范的引導(dǎo)作用，同時(shí)又使國家文化行政部門有了一種有效調(diào)控全國圖書館事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)手段。目前國家已經(jīng)設(shè)立了“出版發(fā)展專項(xiàng)基金”、“宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)基金”等，所以，以制定圖書館法為契機(jī)建立國家圖書館事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，有現(xiàn)行有效的政策和事實(shí)為依據(jù)。
4.3 資源共享
資源共享是圖書館建設(shè)的目標(biāo)。“國際圖聯(lián)”在1976年提出了“出版物世界共享”的規(guī)劃，聯(lián)合國教科文組織在1978年將這一規(guī)劃納入該組織的計(jì)劃之內(nèi)，并再次重申了“實(shí)現(xiàn)全球文獻(xiàn)資源共享”的思想。由于我國圖書館分為公共、科研和院校三大體系，導(dǎo)致各自為政、重復(fù)建設(shè)、缺少聯(lián)系，互不協(xié)調(diào)。因此，通過立法規(guī)劃同一地區(qū)或全國的圖書館建設(shè)，要統(tǒng)一分類法，建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，以達(dá)到資源共享的目的。
4.4 知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)
在我國的著作權(quán)法中，對(duì)圖書館的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題提及的很簡單，僅規(guī)定了圖書館為保存版本的需要而復(fù)制其所收藏的作品屬“合理使用”。但在實(shí)際工作中，在圖書館的復(fù)制，大都是滿足讀者需求的復(fù)制。英國、日本等國均用法律規(guī)定了圖書館影印品須付版權(quán)費(fèi)。因此，在我國的圖書館建設(shè)中，就需要立法對(duì)圖書館工作中的版權(quán)問題做出規(guī)范，既能夠合理引用文獻(xiàn)，也能維護(hù)版權(quán)權(quán)益，以與國際管理接軌，擴(kuò)大國際交流和促進(jìn)資源共享。
4.5 圖書館服務(wù)與利用者權(quán)益保障
提供服務(wù)是圖書館的根本任務(wù)。因此，它應(yīng)該在法律中占有重要地位。就國際慣例來看，圖書館服務(wù)就是提供文獻(xiàn)信息資源、提供活動(dòng)、提供場(chǎng)地三大方面。我國的法律應(yīng)該結(jié)合國際慣例與中國實(shí)際，對(duì)圖書館服務(wù)的主要內(nèi)容做出基本規(guī)定。在提供活動(dòng)方面，考慮現(xiàn)實(shí)狀況，法律應(yīng)該對(duì)圖書館做出適當(dāng)?shù)囊?guī)范。例如，圖書館可以舉辦培訓(xùn)班、輔導(dǎo)班等，但前提是以提高公眾的科學(xué)文化素養(yǎng)為目的；圖書館可以開展其他服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)活動(dòng)，但前提是與圖書館的性質(zhì)、功能相稱。
利用者權(quán)益保障與圖書館服務(wù)密切相關(guān)。在聯(lián)合國教科文組織出版的《公共圖書館宣言》（1994年修訂）中明確指出：平等、自由地利用圖書館、享受圖書館服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)中每一個(gè)公民的一項(xiàng)基本“權(quán)利”。我國有關(guān)利用者權(quán)益保障的理論和實(shí)踐還比較薄弱，因此，這種理論在圖書館立法中應(yīng)該有明確的體現(xiàn)，以引導(dǎo)圖書館和社會(huì)公眾轉(zhuǎn)變觀念。
收稿日期：2003-06-02
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