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構建“低碳經濟”法律保障機制之思考
【摘要】“低碳 經濟 ”作為未來人類經濟 發(fā)展 的新模式，需要 法律 提供相關的保障機制。本文提出此保障機制的建立需要對能源結構調整、清潔生產機制、“低碳”的產業(yè)化和市場化等產業(yè)鏈環(huán)節(jié)提供法律保障，同時也應實現宏觀環(huán)境政策、環(huán)境法制及相關法規(guī)的調整、管理模式的轉變，從而有效地構建起“低碳經濟”保障機制。
【 英文 摘要】as the new model of economic development for future of mankind,〝low carbon economy〞needs legislation to provide relevant protection mechanism. this paper argues that the law should provide legal protection to the industrial chain links such as the adjustment of energy structure, clean production mechanism, "low carbon" of the industrialization and marketization. the paper also pointes out that the adjustment of macro-environmental policy, environmental law and related laws, the change to the management model of "low carbon" economy should be realized so as to develope a "low-carbon economy" protection mechanism.
【關鍵詞】低碳經濟；能源結構；清潔生產；產業(yè)化；環(huán)境法制
【英文關鍵詞】〝low carbon economy；energy structure；clean production industrialization；environmental legal system
【正文】
作為全球性的話題之一，氣候、能源備受全人類關注。www.11665.CoM且看2009年10月19日在馬爾代夫舉行的“海底會議”和12月4日在尼泊爾舉行的“雪山內閣會議”，道出了人類共同關注氣候問題的心聲。此后不久，12月7日在丹麥哥本哈根召開了聯合國氣候變化大會，與會人員為主題呼喊奔跑，民眾瞬間組成各種名義的環(huán)保衛(wèi)士，踴躍參與到這場聲勢浩大的運動中來。在會議中，馬爾代夫的呼聲很高，這個海平面只有1.5米的國家，溫室氣體造成的全球變暖已經讓它處于危機狀態(tài)。會議召開期間，相關媒體重提“低碳經濟”，讓這個由1992年的《聯合國氣候變化框架公約》和1997年的《京都協議書》所達成的共識重新在會議上體現。但是，受制于諸多因素，會議最終未能形成對氣候問題的解決方案。
經濟發(fā)展不能片面追求量的提高，而應于質上改善，這已是多數人的共識。因而，對“質”的追求不會因一次會議的失敗而破滅。當環(huán)保、低碳主題在2010年相對冷卻之際，低碳產品亮相第15屆 中國 住博會的消息又讓人重拾這一話題：低碳經濟是否未來經濟發(fā)展的趨勢，倘若是，我輩又如何為低碳經濟構建一個完善的法律保障機制。
一、低碳經濟的概念把握
“低碳經濟”至今實則沒有一個準確的定性，按照通說，主要是指以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式，它是人類社會繼農業(yè)文明、 工業(yè) 文明之后的又一次重大進步。其實質是通過能源技術和減排技術創(chuàng)新獲得能源的高效利用、推進產業(yè)結構和制度的創(chuàng)新以改實現綠色gdp，最終改變人類發(fā)展的模式。在特征上可概括為以下幾點：
1．低碳經濟是當代和未來經濟發(fā)展的新模式。該發(fā)展模式主張“低能耗、低污染、低排放”的指標，與3r理念[1]相一致。隨著全球變暖問題引發(fā)的各種環(huán)境與生態(tài)問題，能源的無污染性成為經濟發(fā)展應予考慮的因素�！暗吞肌蹦Ｊ降氖苷J可度因此得到提升，與之結合的低碳經濟必然成為未來經濟發(fā)展模式的新選擇。
2．“低碳技術”是“低碳經濟”的支撐，“低碳觀念”是“低碳經濟”的行動指針。其中，低碳技術涉及電力、 交通 、建筑、冶金、化工、石化等部門以及在可再生能源及新能源、煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發(fā)、二氧化碳捕獲與埋存等領域開發(fā)的有效控制溫室氣體排放的新技術[2]。而低碳觀念則是“可持續(xù)發(fā)展理念”，“發(fā)展”理念當前已經突破橫向關系之間的平衡，而在縱向上提出要求，即要求實 現代 際平衡。
3．低碳經濟注重經濟的整個過程，從生產到消費的基本環(huán)節(jié)上都注重co2等的低排放，實現產業(yè)的整體優(yōu)化目標。
二、“低碳經濟”的 歷史 溯源及法價值審視
如果探尋“低碳經濟”的源，最早見諸于政府文件是在2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經濟》。之后2007年美國參議院提出的《低碳經濟法案》，將低碳經濟的發(fā)展模式納入國家未來重要的戰(zhàn)略選擇。同年，聯合國氣候變化大會通過一項決議，決定在2009年前就應對氣候變化問題舉行談判，制訂應對氣候變化的“巴厘島路線圖”。其中明確要求發(fā)達國家在2020年前將溫室氣體減排25%至40%，為全球低碳經濟的發(fā)展起到了積極的作用，具有里程碑意義。此后，聯合國環(huán)境規(guī)劃署確定2008年“世界環(huán)境日”（6月5日）的主題為“轉變傳統(tǒng)觀念，推行低碳經濟”。在2008年7月舉行的g8峰會上，八國表示將尋求與《聯合國氣候變化框架公約》的其他簽約方一道共同達成到2050年把全球溫室氣體排放減少50%的長期目標[3]。
綜觀這一簡短的歷史，低碳經濟在最近三年受到關注的程度有明顯提高，這表明該理念在當前日趨成熟并得到多方認可。然而，從2003年到2009年底七年左右的時間里，“低碳”前進的步伐是緩慢的。原因有多方面，其一，該理念帶給現實的改革成本之高昂，致使人們對該方案的可行性存有不少疑問。其二，各國尤其是大國在“軟法”[4]性質的國際條約中的承諾并未明顯帶動國內經濟的轉型。其三，各國并未制定關于低碳經濟的法律法規(guī)，雖然美國在這方面牽了頭，但是其執(zhí)行效果不容樂觀。
那么到了2009年，兩次特殊的會議即馬爾代夫舉行的“海底會議”和尼泊爾舉行的“雪山內閣會議”，將這一問題再次拿到全球談判的桌面上來。這不禁帶給全球新的危機感：如果片面地指責低碳模式成本高昂而一意孤行的話，電影《2012》、《當地球停止轉動》帶給我們的視覺恐慌則可能演繹為事實。
在法律價值上，人身權高于財產權，低碳經濟的發(fā)展模式在終極意義上追求以人為本，具有較強的人權意識和社會意義。因而，力促低碳經濟的發(fā)展理應成為我輩孜孜追求的目標。從法律保障機制的角度考慮，宜從微觀與宏觀兩個方面切入，即在微觀上注重低碳經濟于產業(yè)鏈上的運行，在宏觀上有政策等外部性因素對低碳經濟的積極引導。
三、于產業(yè)鏈的主要環(huán)節(jié)構筑低碳經濟的法律保障機制
低碳經濟作為新的發(fā)展模式，其核心的轉變在產業(yè)鏈。因而，從微觀上對低碳經濟做一產業(yè)鏈的審視，構筑主要環(huán)節(jié)上的法律保障措施很有必要。
（一）能源法規(guī)對能源結構作出調整
“低碳”本身是對能源利用結構的質問。煤炭、石油等能夠產生二氧化碳的傳統(tǒng)能源帶給我們的是溫室效應，典型地表現在全球變暖，南極冰雪融化和海平面上升。這就迫切需要我們從能源結構方面作出大的改觀。
當前我國的能源法主要是經過1996年頒行的《能源法》、《電力法》和《煤炭法》，2007年修正過的《節(jié)約能源法》，2005年頒布的《可再生能源法》這幾部法律。這些法律的出臺在能源使用尤其是后兩部法在改善能源結構方面作出了積極的調整，應當說其意義重大。但是，隨著人們能源觀念新的變化，低碳經濟是否能夠納入這些法律規(guī)制的視野中呢？至今仍然是個問題。
細看這些法律的具體規(guī)定，它們并沒有把“能源結構的調整”作為立法的主導思想，因而隨著哥本哈根會議的召開，低碳能源應當成為法律必然涉足的內容。在立法修改上， 2009年8月25日上午，十一屆全國人大常委會第十次會議舉行分組會議，審議《中華人民共和國可再生能源法（修正案）草案》[5]。筆者認為，在該法修訂中應該認真思考并準確定位低碳能源這一關系人類發(fā)展的模式，把低碳能源的結構調整作為法律應有的主導思想。與此同時，在具體規(guī)定上不再是簡單的“軟性”規(guī)定，有必要突出“經濟刺激措施”在市場經濟背景下能夠產生新的經濟增長點的理念，并發(fā)揮其正向效應。另一方面，該法也需完善“法律責任”項的規(guī)定。未修改的《可再生能源法》在立法定位上主要強調政府機關部門的責任，但是幾年后社會面貌發(fā)生改觀，尤其是將該法放入市場背景下重新考察，將責任主體擴展至參與到可再生能源（包括低碳能源）的開發(fā)、利用的主體，并融入“公眾參與”的理念，實現可再生能源的有效運作。
再則，備受海內外關注的能源法律規(guī)范體系中的“小憲法”即新《能源法》[6]，經過向社會征求意見稿，已于2009年2月提交國務院法制辦審議。作為能源方面的基礎性法律，是否可以在法律規(guī)定上傾斜低碳能源，從而為整個能源法規(guī)體系奠定一個新的基調。
（二）清潔生產法規(guī)形成的調整機制
改觀能源結構是低碳在產業(yè)鏈上的第一環(huán)節(jié)，清潔生產機制則關注“能源”在進入生產領域后如何清潔生產的問題。作為我國環(huán)境法學第一位博士的王明遠老師對此很有見解，他認為清潔生產機制改變傳統(tǒng)的末端處理，關注從源頭和過程上對污染等處理進行分流和有效地疏導[7]。筆者認為，該機制帶給我們生產模式是新一輪的革命。當能源上的調整并未把其他碳能源排除出能源結構時，傳統(tǒng)的煤炭、石油等產碳能源的繼續(xù)使用必然需要在生產結構上作出調整。因而清潔生產機制成了第二環(huán)節(jié)上的必然選擇。
至今，我國已經于2002年出臺了一部《清潔生產促進法》，該法的出臺對我們規(guī)范生產機制有重要作用。結合王老師的觀點，在清潔生產機制上我們需要注重四種調控制度：（1）經濟調節(jié)，改變傳統(tǒng)的“命令——控制”措施占主導地位的情形，強調運用費、稅、許可證等限制性經濟手段和財政扶持、采購優(yōu)先等利導性經濟手段來實現生產機制的轉變。（2）環(huán)境信息公開，一則是灰名單、黑名單制，將構成環(huán)境損害和不符合清潔生產最低指標的 企業(yè) 公布，將之放入大眾視野；另一方面，將環(huán)境法規(guī)、許可證審批規(guī)定公諸于眾，充分實現公眾的知情權和參與權。（3）行政指導和自愿參與，在此處主要是國家環(huán)保局及其各級機關在環(huán)境政策上作出必要的行政指導，在自愿情形下訂立行政合同，讓企業(yè)參與到這一機制中來。（4）行政強制，該手段作為最后的保障措施，為強制性削減污染物排放起著強有力的作用[8]。
作為對“低碳”的回應，筆者認為這四項措施足以改進我國的生產結構。當然，在具體的清潔生產法律中，尤其是地方性法規(guī)應當結合本地實際，有針對性地提出清潔生產具體應對的法律措施，形成特色的地方清潔生產法制。
（三）低碳經濟的市場化、產業(yè)化運作
當人類面臨溫室效應時，很多人的呼聲是要限制碳能源，這種看問題的角度在某種程度上屬于悲觀的。有一句話耳熟能詳的話說得好：“垃圾是放錯位置的資源”。那么至今仍為諸多人所依賴的碳能源所產生的二氧化碳是否就是尚未被人開發(fā)的資源呢？至今，全球已有50多家 金融 機構投資13億美元進行低碳技術開發(fā)，以期在低碳經濟上占領技術制高點，這些低碳技術廣泛涉及石油、化工、電力、交通、建筑、冶金等多個領域，包括煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的高附加值轉化、可再生能源和新能源開發(fā)、傳統(tǒng)技術的節(jié)能改造、co2 捕集和封存等[9]。這一新近的發(fā)展狀況帶給我們另類的思考：低碳的市場化乃至產業(yè)化運作。
在金涌等人共著的文章中，作者花了不少的篇幅來講述利用科技創(chuàng)新達到“碳”的再利用。主要有“4.4開發(fā)co2 的捕集技術以進行利用和埋藏”和“4.5 通過發(fā)展co2利用技術推進低碳經濟”[10]，因而該技術經過理論的論證是可行的。那么法律又將如何作出有效引導和必要的調整呢？
張璐博士的 論文 為筆者打開了思路。“環(huán)境產業(yè)”這個聽起來仍嶄新的字眼帶給我們無盡思考的空間。作者認為，環(huán)境產業(yè)是一新興的朝陽產業(yè)，包括污染治理產業(yè)和資源建設產業(yè)[11]。那么對于本文所提及的低碳經濟而言，低碳既可以從治理模式上進行也可從資源建設方面拓展。當前我國并未制定類似《環(huán)境產業(yè)法》的法規(guī)，倘若從立法的層面上考慮，筆者認為我國應當在考證當前技術能力成熟度的基礎上，依循張博士文章中所指出的“利益增進”的模式，利用行政強制機制、經濟刺激機制和行政指導機制構成的“混合調整機制”[12]對低碳產業(yè)的發(fā)展做出有效地引導。
（四）低碳與循環(huán)模式的對接
如果說低碳經濟的本質是什么，在某種程度上就是循環(huán)經濟在“能源”上的另類思考。因而，發(fā)展低碳經濟最終要想循環(huán)性經濟目標靠攏。
“循環(huán)經濟”（cyclic economy）這個名詞在大多數人看來并不陌生，它是指在人、 自然 資源和 科學 技術的大系統(tǒng)內，在資源投入、企業(yè)生產、產品消費及其廢棄的全過程中，把傳統(tǒng)的依賴資源消耗的線形增長的經濟，轉變?yōu)橐揽可鷳B(tài)型資源循環(huán)來發(fā)展的經濟。[13]。
依循循環(huán)經濟的理念，低碳經濟的發(fā)展應注重三個方面關系的處理：產品的低碳生產，產品的低碳消費乃至產品的可回收性。
在產品的低碳生產上，應當予以把握的是清潔生產的擴面，這是在清潔生產機制上考慮的問題，前面已經述及，不再贅述。
在產品的低碳消費上，人們生活居住的建筑節(jié)能和采暖技術應予推廣，汽車等交通方式的改觀（如最近提倡的擴建交通線路、改乘公交等現象），生活食物消費中肉類食物的適度減少在某種程度上能夠推進消費的低碳控制。
在產品的可回收性上，則強調的是一種“反生產”理念[14]。不僅要將co2回收利用，而且要將能釋放co2的產品也回收改造。
四、以外部性機制的構建促成低碳 經濟 的 發(fā)展
低碳經濟要順利展開，并非只健全自身的機制便可，外部性的積極引導是其順利進行的動力。如何為低碳經濟尋求完善的政策導向機制和“硬法”的有效規(guī)制則是關鍵。具體而言，主要有以下幾個方面：
（一）政府政策法規(guī)乃至理念上的轉型，力求推進經濟刺激手段
傳統(tǒng)的行政模式強調利用管制的方法來管理市場主體并強行地推行其經濟政策。但是這個市場本身的理念決定了它必然與政府的做法相沖突，造成政府在行政上的成本大而效果差。
當前，經濟利導性的做法受到各國政府的重視，它主要是讓政府置于市場之中，一方面強調與市場參與者的合作，達成行政合同，共同推進經濟政策的實行。其中，必然有政策上的誘導，如財政支持、鼓勵，稅收優(yōu)惠等正向規(guī)定，當然也不排除排污收費、環(huán)境稅、許可證等限制性的舉措。因而，在低碳經濟推行的過程中。政府能否營造一個低碳市場，是至關重要的。
（二）環(huán)境法制體系的健全，并在“治”上下功夫
環(huán)境法制的核心理念是什么？本人認為環(huán)境法制是“經營之法”。在政府越來越重視經濟刺激手段之時，政府的“經濟理性人”決策觀念也應被我們所接受，那么它的決策必然是為了市場的良性運行抑或說是經營“市場”。按照這樣的思路，當前我國的環(huán)境法制需要做什么？
筆者認為，一方面應當實現環(huán)境法制理念的革新。以“經營之法”的理念來完善當前法規(guī)的不足。另一方面，對于低碳經濟新概念的提出，要及時作出法規(guī)的應對，同時修改相關的法規(guī)，在必要時制定專門的“低碳”法規(guī)。
（三）配套法規(guī)的完善
除了環(huán)境法制的轉變，相關部門的法規(guī)也有必要及時作出修改。主要體現于民商事、經濟法的修改。
在民商事法上，主要考慮如何將碳交易納入民事物權、民事合同等相關制度的調整范圍，使碳排量產權化，從而引導 企業(yè) 等民事主體對碳排放作出自我約束，便于政府治理和監(jiān)管。
在經濟法領域，主要思考如何對低碳經濟作出有效地經濟刺激，采取技術性規(guī)定如《循環(huán)經濟刺激法》等 法律 對之形成正向的引導。此外，在碳交易方面，為確保碳交易的安全，有必要采取相應的規(guī)制措施。
【注釋】
[1]即：reduce（減量化）、reuse（再利用）和recycle（可循環(huán)）
[2]王達水：《低碳經濟的基本特點》， http://blog.gmw.cn/u/6716/archives/2009/89579.html ，2009年12月18日訪問。
[3]參見百度百科：低碳經濟， http://baike.baidu.com/view/1494637.htm?fr=ala0 ，2009年12月18日訪問。
[4]“軟法”是指一些僅列出條款卻未指出如何實施的法律法規(guī)。例如：雖有禁止性條款，卻沒有違反該條款后的責任規(guī)定；有授權性條款，卻沒有行使權利所需要的程序性規(guī)定。也指一些不具有法律規(guī)范應有的假定、處理、法律后果3個基本要素的法律條文。于是這種法律被形象性地稱作“軟法”，在實踐中屢屢被隨意違反。
[5]唐志強編輯：《修改可再生能源法意義重大——分組審議可再生能源法修正案草案發(fā)言摘登（一）》， 中國 人大網，2009年12月19日訪問。
[6]國家能源辦網站： http://news.xinhuanet.com/society/2007-12/04/content_7196929.htm ，征求意見稿： http://news.xinhuanet.com/society/2007-12/04/content_7196929.htm ，2009年12月19日訪問。
[7]王明遠：《清潔生產法論》，清華大學出版社2004年版。此處觀點為本人理解，特此說明。
[8]參見王明遠：《清潔生產法論》，清華大學出版社2004年版，第七章“部分國家的清潔生產法制要覽”，第166-214頁。
[9]金涌，王垚，胡山鷹，朱兵：《低碳經濟：理念·實踐·創(chuàng)新》，《中國工程 科學 》2008年第10卷第9期。
[10]金涌，王垚，胡山鷹，朱兵：《低碳經濟：理念·實踐·創(chuàng)新》，《中國工程科學》2008年第10卷第9期。
[11]張璐：《環(huán)境產業(yè)的法律調整——市場化漸進與環(huán)境資源法轉型》，科學出版社2005年版，第5頁。
[12]張璐：《環(huán)境產業(yè)的法律調整——市場化漸進與環(huán)境資源法轉型》，科學出版社2005年版，第72頁。
[13]百度百科：循環(huán)經濟， http://baike.baidu.com/view/61554.htm?fr=ala0_1_1 ，2009年12月19日訪問。
[14]此概念由日本企業(yè)家常盤文克提出，轉引自林丕：《把環(huán)保產業(yè)提到更重要的地位上來——論環(huán)保產業(yè)的性質、地位和作用》，《前線》1999年第2期。
【 參考 文獻 】
[1]王明遠著：《清潔生產法論》，清華大學出版社2004年版。
[2]張璐著：《環(huán)境產業(yè)的法律調整——市場化漸進與環(huán)境資源法轉型》，科學出版社2005年版。
[3]朱伯玉著：《循環(huán)經濟法制論》，人民出版社2007年版。
[4]賈引獅，宋志國著：《環(huán)境資源法學的法經濟學研究》，知識產權出版社2008年版。
[5]金涌，王垚，胡山鷹，朱兵：《低碳經濟：理念·實踐·創(chuàng)新》，
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