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法律促進預(yù)算平衡之基本原理研究
摘要:財政赤字和公債規(guī)模失控是 現(xiàn)代 國家的政府共同面臨的難題。與靜態(tài)的預(yù)算平衡相比,對預(yù)算為什么不平衡的追問以及使之重新趨于平衡的 法律 對策更加值得關(guān)注。法律控制不同類型的財政赤字的目標(biāo),都指向預(yù)算平衡:其法律意蘊應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的財政收支平衡轉(zhuǎn)為總體 經(jīng)濟 平衡,德國經(jīng)濟憲法中有關(guān)總體經(jīng)濟平衡的規(guī)定可以為我國提供最具 參考 價值的借鑒。至于通過專門立法促進預(yù)算平衡的典型,當(dāng)屬美國聯(lián)邦的赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則。盡管其因為試圖改變和突破聯(lián)邦權(quán)力的分立制衡原則而經(jīng)司法審查認(rèn)定為違憲,然而,對促進型經(jīng)濟法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。關(guān)鍵詞: 預(yù)算平衡;總體經(jīng)濟平衡;法律促進;促進型經(jīng)濟法
一、問題的提出
預(yù)算平衡或稱財政穩(wěn)健是各國財政憲法和法律中最重要的基本原則,然而,近一個世紀(jì)以來,關(guān)于預(yù)算平衡的合憲性和合法性的討論卻從未停息。一般認(rèn)為,財政收支平衡的預(yù)算案看起來似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,現(xiàn)實卻往往并非這么簡單。僅以美國2010年的財政赤字和公債規(guī)模為例:“預(yù)算總額高達3.72萬億美元,其中,財政赤字在西方國家,預(yù)算赤字與財政赤字的概念基本一致,但是,我國目前仍存在大量預(yù)算外甚至體制外收支項目,預(yù)算收支的范圍要比財政收支的范圍小一些,使用財政赤字的概念更能描繪我國的財政狀況。預(yù)計達到1.56萬億,約占國內(nèi)生產(chǎn)總值(gdp)的10.6%和預(yù)算總額的41.9%”,“截至2010年6月1日,公債余額高達13萬億美元,占gdp的90%”[1]。wwW.11665.coM財政收入不足以支持財政支出需要而產(chǎn)生的財政赤字和由此累積的公債規(guī)模失控問題,已成為困擾現(xiàn)代國家政府的共同治理難題。美國向來以迅速解決經(jīng)濟與社會 發(fā)展 中的難題見長,也總是能作出最有效的制度性回應(yīng),其預(yù)算立法的紛繁復(fù)雜程度也不亞于其他法律領(lǐng)域,還制定了專門的赤字削減型的預(yù)算平衡規(guī)則。比起賬面上的收支平衡,更值得關(guān)注的問題是:預(yù)算為什么不平衡?制度性成因何在?這么多規(guī)則為什么沒有起作用,是規(guī)則本身不合理,還是規(guī)則的執(zhí)行出了問題?
以全面統(tǒng)一的預(yù)算和對預(yù)算的有效監(jiān)督為特征的現(xiàn)代預(yù)算制度建立于20世紀(jì)初,根源于法治財政和民主財政的要求,其初衷就是為了解決各國相繼出現(xiàn)且日趨嚴(yán)重的財政赤字問題,以防范或化解財政風(fēng)險甚至財政危機。然而,預(yù)算制度后來的實踐并未如制度初創(chuàng)者所設(shè)想的那樣:財政赤字隨之逐漸削減或消除。美國自1776年建國起至今的聯(lián)邦預(yù)算,有一半財年出現(xiàn)財政赤字,其成因可能是戰(zhàn)爭或經(jīng)濟衰退,有時也沒有明顯的理由。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟大蕭條,使主張赤字財政政策的凱恩斯主義漸漸成為主流,政府干預(yù)經(jīng)濟的力度、廣度和頻度加大,也深刻地影響著美國的財政政策決策和財稅立法。自1985財年至今,除了1998-2002財年出現(xiàn)財政盈余外,其余財年均出現(xiàn)財政赤字。平衡是預(yù)算的題中之義,“某種意義上,平衡預(yù)算可以視為對現(xiàn)代政府的財政權(quán)進行更全面的憲法約束的第一步。”[2]如果預(yù)算不需要保持平衡、財政赤字可以隨意編列,就沒有編制和執(zhí)行預(yù)算案的必要了。傳統(tǒng)預(yù)算平衡理論強調(diào)財政赤字只能出現(xiàn)在戰(zhàn)爭爆發(fā)或經(jīng)濟衰退年份,為何財政赤字頻現(xiàn)?
除了美國,大多數(shù)oecd國家自20世紀(jì)70年代中期起,也幾乎每年都會出現(xiàn)財政赤字。其中,固然有各國政府加強對經(jīng)濟的干預(yù)、通過編制赤字預(yù)算案來促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長和充分就業(yè)的因素,也跟各國預(yù)算過程的民主化、法治化,甚至說 政治 化、選舉化的趨勢有關(guān)。“不足為奇的是,財政責(zé)任的分工導(dǎo)致這些國家存在著經(jīng)常性的財政赤字�；ㄥX總比征稅來得容易,沒有什么有效的手段能夠讓財政政策的雙方進行統(tǒng)籌安排。” [3]大多數(shù)國家的政府漸漸意識到財政赤字如此頻繁再現(xiàn),一定是哪里出了問題,而且,現(xiàn)實中的預(yù)算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方設(shè)法重新平衡預(yù)算,特別是設(shè)計了很多方法來掩飾或加工預(yù)算數(shù)字,以回避真正削減財政赤字的困難:諸如玫瑰色的騙局(rosy scenarios)、短期行為(one-shots)、利用多個預(yù)算搗鬼(interbudget manipulation)、泡沫與支出時機的選擇(bubbles and timing)、避重就輕(ducking the decision)、利用政府間體制作祟(play the intergovernmental system)和星號魔術(shù)(magic asterisk)等[4],但并未真正解決問題。
預(yù)算之所以需要平衡,財政赤字和公債規(guī)模失控之所以備受質(zhì)疑,源于人們對其可能產(chǎn)生的法律問題的擔(dān)心,及其可能破壞經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展趨勢的憂慮。“預(yù)算平衡的規(guī)范——無論作為價值判斷或理想的典范,還是作為政治符號或預(yù)算原則——經(jīng)常出現(xiàn)在有關(guān)美國聯(lián)邦預(yù)算和財政政策的 文獻 和公開爭論中。” [5]預(yù)算本質(zhì)上是極其重要的政治問題,關(guān)乎民主的實質(zhì),反映了政府在未來一年或更長時期內(nèi),打算做什么、正在做什么和做了些什么。預(yù)算的實質(zhì)是配置稀有資源,意味著在潛在的財政支出目標(biāo)之間進行選擇,并得到可能取得的財政收入的支持。與靜態(tài)的預(yù)算平衡相比,對預(yù)算為什么不平衡的追問以及使之重新趨于平衡的法律對策更加值得關(guān)注:“平衡預(yù)算的政治并不圍繞著使預(yù)算得以平衡的日常決定而開展,它更多地涉及預(yù)算如何和為什么會不平衡,以及一旦預(yù)算不平衡的話,應(yīng)如何使之重新獲得平衡。”[6]赤字控制與預(yù)算平衡是一個問題的兩個方面。為了實現(xiàn)預(yù)算平衡的目標(biāo),必須基于財政赤字的類型細(xì)分對其進行差異有序的法律控制,這遠(yuǎn)比強求形式上的財政收支平衡來得重要。對于財政赤字的差異性法律控制包括提升預(yù)算法治水平、優(yōu)化財稅收支法律體系以及設(shè)計跨年度預(yù)算案等,本文的研究重點在于提煉法律促進預(yù)算平衡之基本原理。
二、控制財政赤字:預(yù)算平衡之法律促進
平衡的預(yù)算在實踐中似乎越來越難實現(xiàn),這可能與意識形態(tài)有關(guān),也可能受到政治環(huán)境的影響,甚至存在財政支出過度擴張的某種政治上的偏差。“赤字是指在某一財政年度中開支超過收入的數(shù)額。”[7]只要經(jīng)濟持續(xù)增長、人民的生活水平不斷提高,公眾對于未來的經(jīng)濟與社會發(fā)展抱持良好的信心,合理限度內(nèi)的財政赤字其實是可以接受的,也不會產(chǎn)生太大的財政風(fēng)險。而每當(dāng)財政赤字趨于惡化,政治過程的參與者特別是國會議員、總統(tǒng),均會競相提出各種法律措施來削減財政赤字、使之恢復(fù)預(yù)算平衡,以表現(xiàn)其對于財政赤字的關(guān)注和負(fù)責(zé)的態(tài)度。然而,想要真正削減財政赤字,并不是像國會議員或總統(tǒng)所設(shè)想的那樣,可以任意決定,而總是受制于預(yù)算編制或執(zhí)行當(dāng)時的客觀經(jīng)濟社會情勢。某種程度上,財政赤字的出現(xiàn)并不完全取決于財政政策決策者的主觀意志。人們之所以認(rèn)為財政赤字是不道德的,更多的是出于對“其可能引發(fā)的公債往往是轉(zhuǎn)嫁給日后財政負(fù)擔(dān)”的疑慮。“公債是不道德的”這一隱含的假設(shè)是財政赤字必須通過法律控制的最大理由,惟其如此,才能實現(xiàn)預(yù)算平衡。
政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式,是各國預(yù)算法的主要制度模式,即政府在預(yù)算政策決策中事實上起著決定性作用。盡管,理論上說,由政府負(fù)責(zé)起草的預(yù)算案必須經(jīng)過代議機關(guān)的批準(zhǔn)才能生效,生效預(yù)算案由政府負(fù)責(zé)組織實施時必須受到代議機關(guān)及專門機構(gòu)的監(jiān)督。但是,預(yù)算安排本身的專業(yè)性,使得政府對于預(yù)算的編制和執(zhí)行掌握著實質(zhì)上的決定權(quán)。如果不強調(diào)預(yù)算法定原則、預(yù)算程序的法治性以及預(yù)算過程的透明度,就根本無法對預(yù)算的規(guī)則和運行進行實質(zhì)性的改良,更無從實現(xiàn)預(yù)算平衡的財政穩(wěn)健狀態(tài)。代議機關(guān)對于預(yù)算事項的決定權(quán)包括對預(yù)算草案的審批權(quán)和生效預(yù)算案的監(jiān)督權(quán)、以及將普遍適用的權(quán)義結(jié)構(gòu)和程序規(guī)則制定為法律。預(yù)算的編制和執(zhí)行能否符合現(xiàn)代預(yù)算制度的預(yù)期、起到監(jiān)督政府的財政權(quán)運行的目的,不僅取決于預(yù)算案文本的精細(xì)化程度,而且決定于預(yù)算過程的合理化程度,這些都不僅需要預(yù)算法的法律文本予以實現(xiàn),而且需要通過預(yù)算法治水平的提高來配合。當(dāng)前,我國的預(yù)算過程存在著預(yù)算編制不盡合理、預(yù)算審批流于形式、預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格、預(yù)算調(diào)整過于隨意、決算數(shù)據(jù)并不完全反映客觀事實等現(xiàn)實問題,而這些問題的存在,與現(xiàn)行《預(yù)算法》所確立的預(yù)算法律規(guī)則的疏失和財政收支結(jié)構(gòu)的粗糙不無關(guān)系。提高預(yù)算編制的質(zhì)量和執(zhí)行的效率,必須有一部好的《預(yù)算法》——基于預(yù)算法治理路修訂的《預(yù)算法》。
對于現(xiàn)代高風(fēng)險社會而言,無論是預(yù)算平衡還是財政赤字,都不足以表明一國的財政是安全、低風(fēng)險的,更加無法證明經(jīng)濟與社會是穩(wěn)定發(fā)展的�！叭绻I(yè)率高,為了刺激需求,編列預(yù)算赤字是切實可行的方法,這種理財方法有時稱為功能理財——利用稅收和赤字而使總需求保持在恰當(dāng)?shù)乃缴?而不必?fù)?dān)心預(yù)算本身的平衡�！盵8]傳統(tǒng)的財政健全原則強調(diào)保持年度財政收支平衡,不得在預(yù)算案中編列財政赤字,因此,要求財政收入和財政支出在財政資金總量上大體相當(dāng),即基本平衡。財政健全的制度理念在任何時候都應(yīng)當(dāng)強調(diào),只是,在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段,財政健全原則有著不盡相同的具體內(nèi)涵�！翱紤]財政本身的平衡問題沒有意義,需要考慮的是財政赤字的編列對總體經(jīng)濟的影響�！盵9]這樣的概括和認(rèn)識將大大推進有關(guān)預(yù)算平衡原則的研究,盡管財政赤字的出現(xiàn)有著一定的積極意義和必要性,但是,其可能產(chǎn)生的財政風(fēng)險也是相當(dāng)大的。因此,盡管財政赤字不絕于預(yù)算案,但是,財政健全理念仍然應(yīng)當(dāng)強調(diào)、甚至更加值得重視,只有這樣,才能清晰地界分國民財產(chǎn)權(quán)和國家財政權(quán),從而防范和化解財政風(fēng)險,進而避免財政危機甚至主權(quán)信用危機的發(fā)生。
在現(xiàn)代有宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟中,各國政府經(jīng)常制定和實施積極財政政策:通過擴大公共投資規(guī)模、創(chuàng)造更多的就業(yè)機會,并帶動民間需求的增加、刺激經(jīng)濟恢復(fù)增長。在這樣的客觀合理性支持下,財政赤字的存在不僅有其一定的必然性,而且往往被認(rèn)為是合理的。但如果財政赤字持續(xù)擴大、其與公債都累積到一定規(guī)模的話,則勢必影響到一國財政的穩(wěn)健程度。因此,無論社會經(jīng)濟發(fā)展情勢如何,政府每年都必須進行艱難的財政政策決策,換句話說,即便財政收支平衡,也并不意味著所有潛在的財稅法問題都得到了很好的解決。預(yù)算平衡只是一種簡化了的判斷標(biāo)準(zhǔn),其實質(zhì)上并不是為了解決、反而是為了逃避目前政府面臨的很多制度上的困境、政治上的問題和經(jīng)濟與社會發(fā)展中的障礙。某種程度上,與其說預(yù)算平衡是一種標(biāo)準(zhǔn),倒不如說這是一種價值——財稅法領(lǐng)域一項很高的價值準(zhǔn)則。從 歷史 實踐來看,財政赤字主要有三種類型:應(yīng)付經(jīng)濟衰退、應(yīng)對戰(zhàn)爭或災(zāi)難而安排的財政赤字以及由于減稅、社會福利、公民權(quán)利性項目、增進就業(yè)和促進經(jīng)濟增長等財政收支結(jié)構(gòu)長期不平衡而產(chǎn)生的財政赤字,這是根據(jù)直接促成財政赤字的事實原因劃分的。如果說前兩類是偶然發(fā)生的小概率事件,屬于政府被動應(yīng)對的,政府并沒有任何政策上的意圖的話,第三類則是結(jié)構(gòu)性的、非周期性的、主動性的,是每個財政年度都會出現(xiàn)的,是政府主動實施積極財政政策而產(chǎn)生的必然結(jié)果,是政府有意為之的。
隨著預(yù)算制度實踐的推進,國會議員、政府官員甚至學(xué)者、公眾都漸漸意識到,財政收支平衡并不意味著財政是安全的。在預(yù)算編制時安排財政赤字,表面上看,有悖于財政穩(wěn)健理念,卻往往有來自受托于納稅人的政府的主張和代議機關(guān)的同意,形式上的合法性似乎并沒有什么瑕疵。預(yù)算平衡究竟是預(yù)算編制時必須遵循的原則,還是預(yù)算執(zhí)行時應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)?法律有必要、有可能控制財政赤字、促進預(yù)算平衡嗎?諸如此類的制度訴求,都亟待財稅法理論研究的回應(yīng)。近年來,發(fā)達國家的財政赤字與其經(jīng)濟增長表現(xiàn)不佳密切相關(guān),而我國的經(jīng)濟增長表現(xiàn)亮眼,卻同樣存在財政赤字——這是一種不同于周期性赤字的結(jié)構(gòu)性赤字和管理性赤字。由于我國預(yù)算法治水平不高、政府仍需承擔(dān)一定的經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)、需要提供越來越多的民生性公共服務(wù)、來自結(jié)構(gòu)性減稅的財政減收壓力以及財稅法律制度體系的結(jié)構(gòu)失當(dāng)、經(jīng)濟發(fā)展周期性波動等因素,因此,與現(xiàn)行《預(yù)算法》確立的“收支平衡、不列赤字”原則形成鮮明對比的是,我國幾乎每年的預(yù)決算案中都出現(xiàn)財政赤字。我國財政赤字的類型復(fù)雜多樣,不妨概括為周期性赤字、結(jié)構(gòu)性赤字和管理性赤字。三類財政赤字之間的界分有助于更好地理解不同財政赤字的制度性成因及構(gòu)建差異性控制對策的必要。
法律控制不同類型的財政赤字的目標(biāo),都指向預(yù)算平衡�；谪斦嘧值念愋图�(xì)分而建立的差異性法律控制機制,包括三個方面:首先,對于由于經(jīng)濟發(fā)展的周期性波動而發(fā)生的周期性赤字,應(yīng)當(dāng)確立財政赤字和公債規(guī)模的安全上限;其次,對于由于財稅法律體系的結(jié)構(gòu)失當(dāng)而發(fā)生的結(jié)構(gòu)性赤字,應(yīng)當(dāng)確立合理的財政收支法律體系和規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付模式;再次,對于由于預(yù)算編制和執(zhí)行不合理而發(fā)生的管理性赤字,應(yīng)當(dāng)提高預(yù)算的透明度、預(yù)算監(jiān)督的有效性和預(yù)算執(zhí)行的合理性。無論哪一種類型的財政赤字,直接的彌補方法都是征稅、貨幣的財政性發(fā)行和公債借償。其中,征稅可能給納稅人帶來過重的稅負(fù),過量的貨幣發(fā)行可能引起通貨膨脹,于是,公債借償成為最主要的方法。傳統(tǒng)的程序控制型預(yù)算平衡規(guī)則,在防止編列財政赤字或盡可能減小財政赤字規(guī)模等問題上是有效的,但是,其無法直接減少已經(jīng)形成的財政赤字和公債規(guī)模。因此,專門以削減財政赤字和公債規(guī)模為目標(biāo)的新型預(yù)算平衡規(guī)則應(yīng)運而生:“為立法方案而提出的一些建議更多地定位于收入約束和對政府增長的約束;另外一些建議則更是完全指向平衡預(yù)算和削減赤字。限制開支增長的建議不但在技術(shù)手段方面而且在范圍上都是不斷變化的�！盵6]195避免財政赤字的產(chǎn)生或?qū)⑵渑c公債規(guī)模控制在合理范圍內(nèi),始終是促進各國財稅法制度發(fā)展和經(jīng)濟法理論改進的重要線索。
美國預(yù)算法律體系錯綜復(fù)雜,其中,自20世紀(jì)20年代以來,聯(lián)邦預(yù)算平衡規(guī)則的演進遵循著“預(yù)算控制(controlled by budget)”與“控制預(yù)算(controlling budget)”兩條線索,并形成程序控制型和赤字削減型兩種。由《預(yù)算和 會計 法》(1921)、《國會預(yù)算改革法》(1974)和《國會預(yù)算和扣押控制法》(1974)、《政府績效和結(jié)果法》(1993)、《綜合預(yù)算程序改革法》(1999)、《預(yù)算責(zé)任和效率法》(2001)等構(gòu)成的程序控制型規(guī)則,反映了聯(lián)邦預(yù)算權(quán)由國會獨享發(fā)展到國會和總統(tǒng)分享、實質(zhì)上卻由總統(tǒng)主導(dǎo)的分享結(jié)構(gòu),充分貫徹了“授權(quán)——限權(quán)”的二元思維;由《平衡預(yù)算與緊急赤字控制法》(1985)、《預(yù)算執(zhí)行法》(1990)、《平衡預(yù)算法》(1997)和《赤字削減法》(2005)等構(gòu)成的赤字削減型規(guī)則,雖然起到了一定的削減財政赤字和公債規(guī)模的效果,卻因其試圖改變和突破聯(lián)邦權(quán)力的分權(quán)制衡原則而經(jīng)司法審查認(rèn)定為違憲。法律促進預(yù)算平衡的措施,既有立法的努力,也有司法的有限參與。美國聯(lián)邦預(yù)算平衡規(guī)則極具特色,其理論假設(shè)的周全性、規(guī)則設(shè)計的創(chuàng)造性以及制度實施之有效性,別具一格。自美國建國后,預(yù)算平衡理念一直被認(rèn)為是其財政憲法的當(dāng)然組成部分,聯(lián)邦預(yù)算也能夠在很長一段時間里保持平衡,直到凱恩斯主義興起,廢除了實質(zhì)意義上的財政憲法的內(nèi)容,使成文憲法產(chǎn)生了確認(rèn)預(yù)算平衡原則的必要。
三、預(yù)算平衡的法律意蘊:總體經(jīng)濟平衡
財政赤字的編制歷經(jīng)政府起草預(yù)算草案和代議機關(guān)審批通過的民主過程,具備形式上的合法性,然而,事實上,并沒有什么真正的力量促使預(yù)算非平衡不可。如果說統(tǒng)一的財政收支安排是為了約束政府的財政權(quán),從而表現(xiàn)出財政收支平衡的特征,這種說法是成立的,但是,如果說財政收支安排就是為了財政收支平衡,則是很難自圓其說的。尤其是,當(dāng)預(yù)算案的常態(tài)并非收支平衡,反倒是財政赤字,理論研究就不能視而不見。理論研究需要設(shè)定一定的假設(shè),但是,這種假設(shè)必須有客觀的事實基礎(chǔ)支撐。理論上,要實現(xiàn)收支平衡并不困難,或者以財政收入配合財政支出的設(shè)計來籌集,或者以財政支出配合財政收入的預(yù)測來安排。無論是籌集財政收入,還是安排財政支出,都建立在一定的前提和假設(shè)的基礎(chǔ)上。至于財政收支“以誰為前提、用誰作配合”更合適,則有待實踐的檢驗。長期以來,我國一直將量入為出原則作為安排財政收支項目的原則,但是,實踐證明,如果必要的財政支出無法壓縮到財政收入能力之內(nèi),仍然可能出現(xiàn)財政赤字�！耙灾Фㄊ铡币膊⒉皇且獫M足所有的財政支出需要,關(guān)鍵是要合理確定政府的職責(zé)范圍、即政府的事權(quán)范圍,安排財政支出時應(yīng)當(dāng)綜合考慮一定的時空背景下的宏觀經(jīng)濟發(fā)展水平和人們的稅負(fù)承擔(dān)能力。無論是“量入為出”和“以支定收”,強調(diào)的都是如何有效組織收入、合理安排支出,以實現(xiàn)財政收支的平衡。
每一項法律制度背后都蘊藏著深刻的理論基礎(chǔ),預(yù)算平衡也有著其特有的法律意蘊。由國務(wù)院及財政主管部門負(fù)責(zé)編制、并經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算案,無論其性質(zhì)究竟屬于法律、法律文件還是非法律行政行為,其法律效力都是毋庸置疑的。財政赤字與現(xiàn)行《預(yù)算法》確立的“收支平衡、不列赤字”的原則相抵觸也是顯而易見的。然而,由于《預(yù)算法》并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任,也缺乏一般性的違憲或違法審查機制,財政赤字的編列很難受到法律追究。我國是發(fā)展
1986年7月,美國聯(lián)邦最高法院在“布爾舍訴西奈爾”[23]一案的判決中指出,grh法的關(guān)鍵規(guī)定“將財政赤字的自動刪減權(quán)交由 會計 總署審計長來負(fù)責(zé)”違憲,該法違反了憲法上確立的分權(quán)制衡原則,削弱了其追求赤字削減的合法性基礎(chǔ)。會計總署扣留已撥付資金的權(quán)力具有行政權(quán)的性質(zhì),盡管國會總署審計長必須同時向國會和總統(tǒng)負(fù)責(zé),也違反權(quán)力分立原則。對于grh法的違憲審查是赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則的共同問題。最能證明這一論點的莫過于《擇項否決權(quán)法》也被認(rèn)定為違憲而宣告無效。最高法院在“克林頓訴紐約城”(1997)一案中,宣告該法違反美國憲法第1條所規(guī)定的三權(quán)分立制衡原則,最終使該法案失效。該法試圖規(guī)范總統(tǒng)和國會之間有關(guān)預(yù)算權(quán)的競爭,對預(yù)算過程中總統(tǒng)與國會之間的關(guān)系產(chǎn)生了深刻的影響,但是,并沒有得到司法上的認(rèn)同。盡管歷任總統(tǒng)和歷屆國會都認(rèn)同削減赤字的重要性,但是,在 經(jīng)濟 發(fā)展 出現(xiàn)較大波動時,總統(tǒng)和國會還是毫不猶豫地選擇了編列財政赤字。由于2008年至今的 金融 危機的影響,在布什和奧巴馬兩任總統(tǒng)的積極建議下,國會制定了《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》(2008)所規(guī)定的不良資產(chǎn)救助計劃以及《美國復(fù)蘇與再投資法》(2009)所規(guī)定的財政刺激計劃,為恢復(fù)經(jīng)濟增長的動力,總統(tǒng)和國會依然選擇了編列大規(guī)模財政赤字。盡管赤字削減型規(guī)則并不那么成功,這表明財政赤字的削減是很難通過 法律 預(yù)先設(shè)定規(guī)則的,但是,其對促進型經(jīng)濟法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。
美國控制財政赤字的預(yù)算平衡規(guī)則的二分結(jié)構(gòu),統(tǒng)轄于預(yù)算平衡隱含的憲法性目標(biāo)之下,盡管預(yù)算平衡的憲法修正案命途多舛、難以通過。國會創(chuàng)設(shè)的程序控制型規(guī)則和赤字削減型規(guī)則,對于財政赤字的限制或削減各有側(cè)重。程序控制型規(guī)則藉由較為完備的預(yù)算程序控制財政支出,規(guī)定了賦予總統(tǒng)預(yù)算建議權(quán)、鞏固國會的預(yù)算權(quán)以及限制總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)的法律規(guī)則。程序?qū)蛐鸵?guī)則的具體條款反映了總統(tǒng)與國會在預(yù)算政治上的角力和平衡,創(chuàng)建了“總統(tǒng)提議”和“國會審議”這一值得稱許的 現(xiàn)代 預(yù)算制度的基本法律框架。然而,預(yù)算權(quán)在國會與總統(tǒng)之間的分配規(guī)則設(shè)計得再完美,實踐中仍不可避免地出現(xiàn)了財政赤字。而且,財政赤字和公債規(guī)模甚至在不斷擴大,新型的赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則,正是在這種現(xiàn)實制度訴求下創(chuàng)設(shè)的,盡管赤字削減型規(guī)則的實踐并不那么成功,效果也并不那么明顯�？梢�,在開放經(jīng)濟條件下控制預(yù)算赤字是非常復(fù)雜而且困難的,這在很大程度上取決于良好的經(jīng)濟狀況和寬松的政治氛圍。國會與總統(tǒng)始終沒有放棄平衡預(yù)算的努力,因此,在某種意義上說,預(yù)算平衡規(guī)則不斷演進的過程,“可以被視為是一個尋求能夠在對平衡概念沒有清晰的定義的情況下,保持某種平衡而且在偏離之后又能回到平衡的制度的 歷史 ”[5]25
經(jīng)濟法、社會法乃至“促進型法”,都是法律有效發(fā)展的成果,都是典型的分配法,其發(fā)展歷程中,涉及三條重要的路徑:分配關(guān)系的調(diào)整、經(jīng)濟社會政策的變化以及相應(yīng)法律隨之發(fā)生的變化�！按龠M型法”是分配社會財富的法,是反經(jīng)濟周期的法,其表現(xiàn)出一定的周期變易,對經(jīng)濟的周期波動,國家力圖通過經(jīng)濟政策、經(jīng)濟法律等手段的運用,來實現(xiàn)反經(jīng)濟周期的目標(biāo),從而使那些為反經(jīng)濟周期而實施的各類經(jīng)濟政策及其周期變化的研究價值也隨之增加[24]“促進型法”把大量的經(jīng)濟社會政策及其手段法律化,從而具有突出的經(jīng)濟性和社會性,因而能夠把積極的鼓勵促進與消極的限制禁止相結(jié)合,從而具有突出的規(guī)制性,涉及對不同對象的發(fā)展選擇和手段上的寬嚴(yán)取舍。經(jīng)濟法與社會法中能夠直接促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的、以法定的鼓勵性與促進性為手段的規(guī)范類型的集合,可稱為“促進型法”�！按龠M型法”屬于發(fā)展法學(xué)的研究范疇,如果說經(jīng)濟法與社會法是部門法分支的話,促進型法則屬于一種法律類型或稱模塊�！按龠M”或“進步”等類似概念已經(jīng)在現(xiàn)代性法律中數(shù)度使用,并已相對成型。預(yù)算平衡規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu),涉及到對主體及其行為的規(guī)范、主體的權(quán)義結(jié)構(gòu)安排以及責(zé)任承擔(dān)等問題,都必須而且可以從“促進型法”理論中尋求支持。
預(yù)算平衡規(guī)則在性質(zhì)上屬于促進型經(jīng)濟法的范疇。作為一種發(fā)展中的法律規(guī)范類型,“促進型法”為法律促進預(yù)算平衡之基本原理的研究提供了理論上的支持。預(yù)算平衡規(guī)則是一種權(quán)益分配規(guī)則,其實質(zhì)是國家財政權(quán)和國民財產(chǎn)權(quán)及其利益的均衡分配。法律對于控制財政赤字和公債規(guī)模、促進預(yù)算平衡的實現(xiàn)有著獨到的制度優(yōu)勢。為了實現(xiàn)總體經(jīng)濟平衡,預(yù)算平衡規(guī)則應(yīng)具有特定的邏輯結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系。預(yù)算平衡規(guī)則具備特定的規(guī)范結(jié)構(gòu)和促進功能,將“促進”的理念和精神體現(xiàn)在“促進型法”的調(diào)整目標(biāo)、基本原則、主體架構(gòu)、權(quán)義安排和行為規(guī)則之中,從而使“促進型法”符合現(xiàn)代性法律的目標(biāo)宗旨、基本原則和調(diào)整手段,成為自成體系的一類現(xiàn)代性法律規(guī)范[25]。這也許能夠為《預(yù)算法》為什么只規(guī)定了三條法律責(zé)任提供一定的解釋依據(jù)。換言之,《預(yù)算法》的實施機制并不主要依靠司法,其更多地依賴于政府和代議機關(guān)具有謙抑性特征的自我實現(xiàn)。由于法律責(zé)任的弱化,預(yù)算平衡規(guī)則這一實質(zhì)意義上的促進型經(jīng)濟法的實現(xiàn)機制,必然不同于傳統(tǒng)的“限禁型法”中以損害填平和懲罰性責(zé)任為中心的司法實現(xiàn)機制。
五、結(jié)論
我國現(xiàn)行《預(yù)算法》第3、27、28條規(guī)定了“收支平衡、不列赤字”原則,構(gòu)成了我國的預(yù)算平衡規(guī)則。盡管其所使用的措辭很絕對,看上去似乎很嚴(yán)格,然而,實踐中,我國絕大多數(shù)財年都出現(xiàn)了財政赤字。可見,強調(diào)預(yù)算編制時必須做到收支平衡,根本沒有太大意義。相比之下,強調(diào)將財政赤字和公債規(guī)�？刂圃诤侠矸秶鷥�(nèi),更具制度上的價值。國有資本投資比重較大、內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展失衡、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等
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