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歐盟地下水保護(hù)的立法實(shí)踐及其啟示
內(nèi)容提要: 對(duì)地下水進(jìn)行立法是歐盟真正實(shí)現(xiàn)地下水一體化保護(hù)的關(guān)鍵。歐盟地下水立法因受成員國國家主權(quán)和 經(jīng)濟(jì) 利益的限制，面臨著與其成員國相關(guān)立法的協(xié)調(diào)問題。對(duì)此，歐盟在尊重成員國現(xiàn)有 法律 制度的前提下，通過實(shí)行地下水立法的協(xié)同決策機(jī)制、注重管理的一體化和綜合性、實(shí)行硬法來促使各成員國地下水立法協(xié)同，以及強(qiáng)調(diào)公眾參與地下水立法等方式，使其與各成員國的相關(guān)立法趨于協(xié)調(diào)，有效地解決了歐盟與其成員國的地下水保護(hù)問題，促進(jìn)了歐盟經(jīng)濟(jì)的一體化和環(huán)境資源保護(hù)的整體性，這方面的經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。
地下水是水循環(huán)的重要組成部分，它既具有補(bǔ)給地表水、調(diào)節(jié)氣候的功能，又是一種促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)人體健康、生態(tài)平衡的重要資源。目前，一些發(fā)達(dá)國家和國際組織對(duì)地下水的立法非常注重，歐盟作為一個(gè)區(qū)域性的國際組織就是其典型。歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)通過制定《關(guān)于建立歐共體水政策領(lǐng)域行動(dòng)框架的2000/60/ec指令》（以下簡稱“歐盟水框架指令”）、《關(guān)于保護(hù)地下水免受污染和防止?fàn)顩r惡化的2006/118/ec指令》（以下簡稱“歐盟地下水指令”）[1]等法律規(guī)范促進(jìn)、協(xié)調(diào)歐盟27個(gè)成員國的地下水立法工作，[2]并發(fā)布了《歐盟水框架指令手冊(cè)》、《歐盟地下水指令手冊(cè)》等技術(shù)操作手冊(cè)，全面介紹了歐盟地下水指令的關(guān)鍵原則、管理規(guī)定和工作指南，促進(jìn)了歐盟地下水保護(hù)立法的有效實(shí)施。WWW.11665.CoM相比較而言，我國地下水相關(guān)立法存在滯后以及相應(yīng)的行政管理不協(xié)調(diào)等問題�，F(xiàn)實(shí)中，地下水超采、污染等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。[3]因此，研究歐盟地下水立法實(shí)踐將對(duì)我國地下水立法的完善具有借鑒意義。
一、歐盟地下水保護(hù)立法的背景和挑戰(zhàn)
歐盟關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的立法可以分為一級(jí)法和二級(jí)法。前者主要指歐盟成員國簽訂的條約，如《歐盟聯(lián)盟條約》（亦稱“馬斯特里赫特條約”）、《阿姆斯特丹條約》和《歐盟憲法條約》等；后者是指歐盟的指令、條例和決定，如《歐盟水框架指令》、《歐盟地下水指令》等。具體而言，1992年的《歐盟聯(lián)盟條約》對(duì)歐共體制定環(huán)境政策作了原則性規(guī)定，即“維護(hù)、保護(hù)和改善環(huán)境的質(zhì)量，保護(hù)人類健康，慎重而合理地利用 自然 資源，提出處理區(qū)域性或世界性環(huán)境問題的國際性措施”；[4]1997年的《阿姆斯特丹條約》引入了戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，[5]其第五章將“可持續(xù) 發(fā)展 ”的概念作為原則與目標(biāo)寫入了條約，并把“在界定和實(shí)施共同體政策與活動(dòng)時(shí)，必須包括環(huán)境保護(hù)的要求”作為原則，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的重要性；[6]2004年通過的《歐盟憲法條約》ii-37條要求：“聯(lián)盟政策中應(yīng)列入并確保高水平的環(huán)境保護(hù)，改善環(huán)境質(zhì)量”。這些歐盟憲法層面的規(guī)定，為歐盟進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了基本的法律依據(jù)。
水資源保護(hù)是歐盟環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。早期歐盟重點(diǎn)控制的污染是地表水跨界污染，萊茵河污染事件就是一個(gè)典型案例。[7]歐盟早期重視地表水保護(hù)是基于地表水比地下水流動(dòng)性強(qiáng)和地表水通常被用做處理污染和其他廢棄物的場所的考慮。所以關(guān)于跨界地下水污染的國家實(shí)踐、國際判例、權(quán)威學(xué)說和專門的防止或減輕地下水污染的國際文件相對(duì)較少，主要是聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)制定的《赫爾辛基公約》、《柏林規(guī)則》、《跨界含水層法條款草案》。[8]萊茵河、多瑙河等歐洲大型河流的成功治理經(jīng)驗(yàn)，成為歐盟地下水立法的背景和基礎(chǔ)。[9]由此，歐盟地下水管理不再建立在人為劃分的行政區(qū)、功能區(qū)的基礎(chǔ)上，開始注重對(duì)同一河流區(qū)內(nèi)的屬于同一水文圈內(nèi)的自然徑流和同一生態(tài)、水文、水地質(zhì)系統(tǒng)的地表水體和地下水體的措施加以協(xié)調(diào)，[10]這種觀點(diǎn)及其實(shí)踐發(fā)展推動(dòng)了歐盟地下水立法的進(jìn)程。1992年，歐盟理事會(huì)提出要對(duì)地下水制定統(tǒng)一行動(dòng)計(jì)劃。歐盟理事會(huì)于1996年6月25日要求歐盟委員會(huì)提議制定一部新的水框架指令，為歐盟的可持續(xù)水政策建立基本原則。1996年，歐盟區(qū)域委員會(huì)、歐盟經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)、歐洲議會(huì)分別要求歐盟委員會(huì)為水框架指令中地下水的立法提出建議。[11]歐洲議會(huì)在1999年2月、2000年2月對(duì)水框架指令草案進(jìn)行了兩次審閱，并于2000年10月23日最終正式通過了《歐盟水框架指令》，[12]該指令的兩個(gè)重要目標(biāo)包括“逐步減輕地下水污染”和“地下水資源超采現(xiàn)象將被扼制”，這為歐盟在地下水保護(hù)方面采取行動(dòng)建立了一個(gè)法律框架。此后，2006年12月12日通過的《歐盟地下水指令》對(duì)地下水保護(hù)作了專門規(guī)定，從而使地下水的立法保護(hù)更加明確、具體和規(guī)范。
然而，在歐盟提出和實(shí)施地下水立法時(shí)，大部分成員國已經(jīng)形成了比較完善的地下水保護(hù)法律體系。例如，在英國，其《污染控制法》（1974年）、《水資源法》（1991年）、《規(guī)劃與賠償法》（1991年）和《地下水管理?xiàng)l例》（1998年）等法律法規(guī)中都有關(guān)于地下水保護(hù)的具體而明確規(guī)定；[13]在荷蘭，地下水保護(hù)的立法 歷史 長遠(yuǎn)并形成了一套完整的法律體系，主要包括《水管理基本法》（1900年）、《地下水法》（1983年）和《土壤保護(hù)法》（1986年）等�？梢�，在歐盟成員國內(nèi)，地下水保護(hù)的立法理念已經(jīng)深入人心，立法體系也基本形成。在這種情況下，歐盟要求成員國消除地下水保護(hù)國界的限制，必然會(huì)在地下水立法方面引發(fā)一系列的矛盾，特別是歐盟地下水立法和其成員國立法的沖突、協(xié)調(diào)問題。這是因?yàn)闅W盟地下水立法涉及成員國的國家主權(quán)，以及對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的地下水事件行使管轄的權(quán)利。此外，歐盟地下水立法還涉及成員國的經(jīng)濟(jì)利益和人民的生活水準(zhǔn)，各成員國通常只關(guān)注本國的地下水的開發(fā)、利用與保護(hù)，而很少考慮其他國家。因此，協(xié)調(diào)成員國相關(guān)立法，解決地下水保護(hù)問題，就成為歐盟的一項(xiàng)重要立法活動(dòng)。
二、歐盟地下水的立法實(shí)踐
歐盟關(guān)于地下水保護(hù)方面的第一波立法，始于1975年為提取飲用水的河流和湖泊制定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束于1980年為飲用水制定的具有約束力的質(zhì)量目標(biāo)。[14]第二波地下水立法發(fā)端于1988年的法蘭克福部長級(jí)水 論壇 ，會(huì)議對(duì)當(dāng)時(shí)的法規(guī)進(jìn)行了審查，識(shí)別了地下水法立存在的一些缺陷。這次審查促進(jìn)了其后的地下水相關(guān)立法和專門立法，其主要立法為《關(guān)于保護(hù)水資源免受來自農(nóng)業(yè)源硝酸鹽污染的第91/676/eec指令》（簡稱硝酸鹽指令）、《關(guān)于城市廢水處理的第91/271/eec號(hào)指令》（簡稱城市污水處理指令）等。這一階段有關(guān)地下水的立法已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的水立法模式，呈現(xiàn)水政策與其他領(lǐng)域的政策相結(jié)合的特征。第三波立法源于1995年歐盟委員會(huì)接受歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)和環(huán)境部長理事會(huì)的請(qǐng)求，歐盟開始考慮用全球化的眼光來審視歐盟的水立法與政策，[15]這一時(shí)期典型立法包括《關(guān)于污染綜合防治的96/61/ec指令》、《歐盟飲用水水質(zhì)的98/83/ec指令》、《歐盟水框架指令》和《歐盟地下水指令》。上述立法實(shí)踐促進(jìn)了歐盟地下水保護(hù)法律體系和內(nèi)容的豐富和完善。從這些立法實(shí)踐來看，歐盟地下水立法呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
�。ㄒ唬⿲�(shí)行地下水保護(hù)立法的協(xié)同決策機(jī)制
歐盟地下水保護(hù)立法的協(xié)同決策機(jī)制，是指歐盟在有關(guān)地下水保護(hù)的決策過程中各機(jī)構(gòu)之間形成的協(xié)同制約關(guān)系。歐盟在地下水立法方面涉及的主要機(jī)構(gòu)有歐洲委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)，各機(jī)構(gòu)雖分工不同，但相互間相互協(xié)調(diào)、相互制約。首先，歐洲委員會(huì)具有向歐盟理事會(huì)咨詢后作出決策的權(quán)利和向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)報(bào)告的義務(wù)。咨詢權(quán)和決策權(quán)方面，歐洲委員會(huì)可在其認(rèn)為合適的一切情況下就地下水立法問題向歐盟理事會(huì)咨詢，但是，在條約規(guī)定必須咨詢的情況下，歐洲委員會(huì)必須咨詢。歐洲委員會(huì)針對(duì)地下水保護(hù)咨詢后所作決策分為決定、建議和意見三種：決定的各個(gè)部分對(duì)成員國均具有約束力；建議中僅其所確定的目標(biāo)具有約束力，其建議成員國也有選擇方法的自由；意見沒有約束力。報(bào)告義務(wù)方面，歐盟委員會(huì)應(yīng)將指令執(zhí)行情況的報(bào)告提交歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)。[16]其次，歐盟理事會(huì)有議決歐洲委員會(huì)的動(dòng)議權(quán)利。歐盟理事會(huì)可以協(xié)調(diào)歐洲委員會(huì)與成員國之間在地下水保護(hù)方面采取的行動(dòng)，并敦促歐洲委員會(huì)采取必要的行動(dòng)。如果條約規(guī)定歐盟理事會(huì)必須就歐洲委員會(huì)的動(dòng)議提出意見，歐盟理事會(huì)可以以簡單多數(shù)、特定多數(shù)與全體一致等三種方式進(jìn)行議決。最后，歐洲議會(huì)不僅擁有監(jiān)督權(quán)，還具有聯(lián)合簽署權(quán)。監(jiān)督權(quán)方面，歐洲議會(huì)可以討論歐洲委員會(huì)提交的有關(guān)地下水保護(hù)的總報(bào)告，還可以以三分之二的多數(shù)對(duì)歐洲委員會(huì)進(jìn)行彈劾；[17]聯(lián)合簽署權(quán)方面，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)必須一起簽署有關(guān)地下水保護(hù)的指令。例如，《歐盟水框架指令》就是歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)考慮到歐盟的成立條約之規(guī)定、歐洲委員會(huì)的提議、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)的意見、地區(qū)委員會(huì)的意見，依照歐盟成立條約第251條規(guī)定的程序而制定的。[18]而《歐盟地下水指令》也是歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)在考慮到歐盟歐盟委員會(huì)的提議、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)的意見和各地區(qū)委員會(huì)的意見的基礎(chǔ)上制定的。[19]目前，歐盟在地下水保護(hù)立法方面取得了一定的進(jìn)展并積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，這在一定意義上得益于歐盟在地下水保護(hù)立法所具備的協(xié)同決策機(jī)制。
�。ǘ┳⒅厮Y源管理的一體化和綜合性
各種國際組織正在努力在全世界推行水資源一體化管理。根據(jù)全球水伙伴技術(shù)咨詢委員會(huì)的定義，“水資源一體化管理是一種能夠促進(jìn)水、土地以及相關(guān)資源協(xié)調(diào)開發(fā)與管理，在不危害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的情況下，公平地使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利最大化的方法”。[20]歐盟地下水管理是歐盟水資源一體化管理的重要一環(huán)，其在立法中表現(xiàn)為綜合性、一體化的特征，歐盟第96/61/ec號(hào)《關(guān)于污染綜合防治的指令》、《歐盟水框架指令》和《地下水框架指令》就是有關(guān)水資源綜合管理的典型立法�！蛾P(guān)于污染綜合防治的指令》要求所有會(huì)員國建立綜合污染防治控制體系（ippc），目的是為其附件1中的污染行為建立綜合污染防治控制體系（包括地下水），從而以防止或盡量減少任何環(huán)境媒介的污染。[21]根據(jù)水的自然屬性，《歐盟水框架指令》注重“地表水-地下水-濕地-近海水體”的一體化管理和“水量-水質(zhì)-水生態(tài)系統(tǒng)”的一體化管理，前者是指把地下水保護(hù)作為歐盟水資源保護(hù)的重要組成部分，并與河流、湖泊、濕地和近海水體等進(jìn)行系統(tǒng)管理，后者則是指歐盟對(duì)地下水實(shí)行污染控制、水質(zhì)保護(hù)和水文條件、水生物棲息地的恢復(fù)，即水量、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)全方位的綜合管理。按照水的社會(huì)屬性，《歐盟水框架指令》重視各行業(yè)的用水戶和各個(gè)利益相關(guān)者的綜合管理，即歐盟認(rèn)識(shí)到成員國內(nèi)不同行業(yè)和不同部門相互之間政策相協(xié)調(diào)的重要性，進(jìn)而鼓勵(lì)成員國在與本國的利益相關(guān)者進(jìn)行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定綜合的地下水管理法律法規(guī)。從 科學(xué) 技術(shù)角度，《歐盟水框架指令》借鑒了 現(xiàn)代 生態(tài)學(xué)和環(huán)境科學(xué)的新成果，建立了科學(xué)的評(píng)估系統(tǒng)，以保證立法的科學(xué)性。《地下水框架指令》的目標(biāo)是防止地下水污染，并減少或消除由污染造成的任何損害。[22]該指令包括四個(gè)附件，附件1針對(duì)劇毒或持久性物質(zhì)，其目的是阻止諸如有機(jī)磷化合物、汞、鉛等物質(zhì)、已知的致癌物質(zhì)和若干殺蟲劑進(jìn)入地下水；附件2針對(duì)其他重金屬、氰化物、氨和其他物質(zhì)，這些物質(zhì)使用都受許可制度的限制；附件3是對(duì)地下水體中污染物的影響、鹽水入侵或者入侵的程度等化學(xué)狀況的評(píng)價(jià)；附件4主要是對(duì)處于風(fēng)險(xiǎn)之中的所有水體的顯著且持續(xù)上升趨勢(shì)的識(shí)別。[23]從以上歐盟的具體立法不難看出，歐盟地下水保護(hù)立法體現(xiàn)出綜合性和一體化的特征。此外，歐盟的地下水保護(hù)手段的發(fā)展也反映了其立法的綜合性、一體化的特征，如20世紀(jì)70年代歐盟地下水保護(hù)手段注重水質(zhì)，而80年代則是水質(zhì)和排污限制并舉，到90年代強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)刺激等手段，并重視地下水保護(hù)與其他領(lǐng)域政策相結(jié)合。
�。ㄈ┩ㄟ^硬法促使各成員國地下水立法的協(xié)同
“硬法”是一種法律效力結(jié)構(gòu)完整、依靠國家強(qiáng)制保障實(shí)施，并能夠產(chǎn)生拘束力的法律規(guī)范，[24]包括國際組織或國際會(huì)議通過的指令、決定和含有確定目標(biāo)的建議等。在歐盟，絕大多數(shù)的地下水專門立法或相關(guān)立法都是采用指令的形式，如上述的《歐盟水框架指令》、《歐盟地下水指令》等。這些指令屬于“硬法”，即對(duì)所達(dá)到的具體目標(biāo)做出明確規(guī)定，命令成員國通過該國相應(yīng)的立法以達(dá)到規(guī)定的具體目標(biāo)。至于采取何種方式、方法以達(dá)到所要求的結(jié)果可由各成員國決定。也就是說，雖然指令對(duì)每個(gè)成員國有法律約束力，但是留給成員國的國家當(dāng)局以形式和方法的選擇權(quán)。指令需要轉(zhuǎn)化為每個(gè)成員國的國家立法，并且相應(yīng)地構(gòu)成該國立法的一個(gè)部分。[25]這種指令轉(zhuǎn)化為法律的做法，有利于成員國立法的一致性，也反映了歐盟基礎(chǔ)條約《建立歐洲共同體條約》的要求。該條約第3章對(duì)歐盟“法律的趨于一致”作了專門規(guī)定，條約第100條規(guī)定：“理事會(huì)應(yīng)就委員會(huì)的提議和經(jīng)歐洲議會(huì)與經(jīng)社委員會(huì)的意見，以全體一致議決發(fā)布指令，使各成員國中直接影響共同體市場建立與運(yùn)行的那些法律、法規(guī)和行政條例的各項(xiàng)規(guī)定趨于一致�！钡�100a（1）條款進(jìn)一步規(guī)定：“理事會(huì)應(yīng)根據(jù)第189b條提及的程序和經(jīng)征詢經(jīng)社委員會(huì)的意見，采取措施使成員國中由法律、法規(guī)或行政條例制定的并以內(nèi)部市場的建立與運(yùn)行為目標(biāo)的內(nèi)容趨于接近�！蓖瑯樱怯捎诔蓡T國有相同的地下水保護(hù)目標(biāo)和需要?dú)W盟地下水立法和成員國立法相協(xié)調(diào)的問題，才促使歐盟各成員國的地下水立法呈現(xiàn)一致性。例如，2003年9月22日歐洲委員會(huì)提出一項(xiàng)要求歐盟成員國監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)地下水質(zhì)量的指令來控制和逆轉(zhuǎn)地下水受污染趨勢(shì)，《歐盟水框架指令》也要求所有成員國作出適當(dāng)行政安排、確定流域邊界和管理任務(wù)，共同或者分別（“分別”是在無法“共同”的情況下，采取不相沖突的措施）采取措施防止或限制地下水和地面水的污染。[26]《歐盟地下水指令》規(guī)定：“為了保證地下水保護(hù)工作的一致性，共享地下水體的成員國應(yīng)該在監(jiān)測(cè)、界限值的設(shè)定和識(shí)別有關(guān)有害物質(zhì)等方面協(xié)調(diào)行動(dòng)�！贝送�，歐盟大多數(shù)成員國的地下水相關(guān)立法，把地下水作為一種應(yīng)該保持純凈的資源來加以保護(hù)。[27]
�。ㄋ模⿵�(qiáng)調(diào)公眾參與地下水保護(hù)
環(huán)境問題是一個(gè)全球問題、公共問題，實(shí)行包括環(huán)境正義、民主、公平和公眾參與在內(nèi)的環(huán)境法治，是環(huán)境法追求的目標(biāo)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。[28]在歐盟，公眾參與是保護(hù)地下水的重要方式和環(huán)節(jié)。公眾參與歐盟地下水立法一方面可以幫助確定最適當(dāng)?shù)拇胧胶飧骼嫦嚓P(guān)方的利益；另一方面，可以確定地下水保護(hù)的目標(biāo)、強(qiáng)化地下水保護(hù)的措施和提高地下水保護(hù)報(bào)告的透明度，從而使成員國更加關(guān)注相關(guān)法規(guī)的實(shí)施，增強(qiáng)公眾參與地下水保護(hù)的影響力。[29]此外，公眾參與也是獲得良好信息溝通的途徑，得到良好信息溝通的公眾可以一種更有見識(shí)的方式有效地參與到所有的民主過程中。它可以打破專家和普通民眾之間的溝通屏障，將政府官員非神秘化，并使公民更多地對(duì)有爭議的問題實(shí)現(xiàn)真正的參與。[30]歐盟通過立法確立了公民參與地下水保護(hù)的法律依據(jù)。例如，1990年歐盟頒布的《有關(guān)自由獲取環(huán)境信息的90/313指令》規(guī)定了公眾有權(quán)“公平地、平等地和定時(shí)地”以合理成本獲取環(huán)境信息的權(quán)利，1992年的《馬斯特里赫特條約》中有關(guān)于獲取信息的權(quán)利的聲明，[31]還有1994年《有關(guān)公眾獲取委員會(huì)文件的第94/90號(hào)決定》、[32]1997年《有關(guān)公眾獲取理事會(huì)文件的第97/731號(hào)決定》、[33]2001年《有關(guān)公眾獲取歐洲議會(huì)、理事會(huì)及委員會(huì)文件的第1049/2001號(hào)條例》、[34]2005年的《有關(guān)公開獲取環(huán)境信息的2003/4指令》[35]和2006年《有關(guān)歐盟機(jī)構(gòu)適用奧胡斯公約的第1367/2006/ec號(hào)條例》[36]等立法，都成為公眾獲取環(huán)境信息、參與決策及環(huán)境司法等內(nèi)容的主要法律依據(jù)。公眾參與歐盟地下水的立法在其地下水專門立法和相關(guān)立法、成員國國內(nèi)實(shí)踐中都有所體現(xiàn)。例如，《歐盟水框架指令》實(shí)施時(shí)間表1中就有關(guān)于“信息和公眾聽證”的內(nèi)容，來鼓勵(lì)盡可能多的公眾參與進(jìn)來；[37]《歐盟地下水指令》中同樣規(guī)定了許多關(guān)于公眾參與的條款。此外，公眾參與也是萊茵河流域、多瑙河流域地下水管理的重要經(jīng)驗(yàn)。[38]
三、歐盟地下水保護(hù)立法實(shí)踐對(duì)我國的啟示
近年來，我國城市和 工業(yè) 發(fā)展迅速，水資源開發(fā)和利用的進(jìn)程也在加快，但是，由此也引發(fā)了一些亟待解決的問題，其中地下水污染問題尤其突出。因此，歐盟在地下水保護(hù)立法實(shí)踐方面的一些經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。
�。ㄒ唬┙⒌叵滤Ｗo(hù)立法的協(xié)同決策和執(zhí)行監(jiān)督反饋機(jī)制
在我國，涉及地下水保護(hù)方面的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水法》和《水土保持法》等四部法律，其立法都是由國家環(huán)保部（或者原國家環(huán)�？偩郑�、水利部兩個(gè)部門中的一個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)起草，不同法律也體現(xiàn)了不同部門的利益。從而產(chǎn)生執(zhí)法主體不同和水資源水環(huán)境管理工作的脫節(jié)、分割等現(xiàn)象。由于立法起草打上了部門利益的烙印，進(jìn)而導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)、實(shí)施困難等問題。與歐盟相比，我國地下水立法當(dāng)前存在的主要問題是涉水部門間不協(xié)調(diào)、缺乏有效的立法決策協(xié)同和監(jiān)督，因此，應(yīng)當(dāng)建立一套健全的立法決策機(jī)制和執(zhí)行監(jiān)督反饋機(jī)制來改變這些困境。結(jié)合當(dāng)前我國地下水保護(hù)立法起草和法律執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)際情況，具體完善辦法包括：其一，由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行獨(dú)立的立法起草工作，并由立法機(jī)關(guān)組織獨(dú)立的第三方進(jìn)行立法起草研究。其二，若由部門負(fù)責(zé)立法起草工作，環(huán)保部和水利部相互間應(yīng)有咨詢的權(quán)利。在環(huán)保部負(fù)責(zé)起草的法律涉及地下水水量等內(nèi)容時(shí)，環(huán)保部應(yīng)當(dāng)考慮水利部的意見，水利部應(yīng)就此咨詢提供詳細(xì)的信息和具體的建議；在水利部所負(fù)責(zé)起草的法律涉及地下水水質(zhì)和污染防治時(shí)，應(yīng)當(dāng)就此向環(huán)保部咨詢，環(huán)保部必須就此提供相信的信息和具體的建議。其三，對(duì)起草的地下水保護(hù)立法進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)政策和發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，提出預(yù)防對(duì)策和措施，是從決策源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要舉措。涉及地下水保護(hù)的起草階段的法律應(yīng)該作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象，這樣才能從源頭上保證地下水立法的科學(xué)性、民主性以及避免實(shí)施中可能遭遇的阻撓。其四，健全法律執(zhí)行的立法反饋機(jī)制。結(jié)合我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督機(jī)制，對(duì)有關(guān)地下水立法的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)識(shí)別立法中的漏洞和缺陷，并進(jìn)行有效的立法反饋。這套監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括：各級(jí)人大對(duì)地下水行政主管部門進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，上級(jí)國家機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)部門涉及地下水保護(hù)的抽象行政行為的監(jiān)督制度，人民政協(xié)和民主黨派對(duì)地下水行政主管部門的監(jiān)督，以及社會(huì)輿論、公眾團(tuán)體和廣大群眾對(duì)涉及地下水的法律起草、法律執(zhí)行的監(jiān)督等。
（二）建立地下水保護(hù)的綜合管理體制并統(tǒng)一地下水保護(hù)立法
現(xiàn)代社會(huì)任何一個(gè)國家都不可能不與外部世界發(fā)生往來。當(dāng)今世界的一體化不僅是經(jīng)濟(jì)的，它同時(shí)也是環(huán)境的，因?yàn)樯锶χ挥幸粋�(gè)且不可分割。[39]國際合作是國際水法的基本原則，也是流域各國在利用和保護(hù)國際水資源的過程中應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)，如果流域各國之間不能就國際水資源的競爭性利益達(dá)成協(xié)議，將導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題，并對(duì)地區(qū)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。[40]鑒于此，歐盟要求其成員國在地下水一體化管理方面加強(qiáng)合作，從而把地下水保護(hù)行動(dòng)在成員國政府層面展開，進(jìn)而由各成員國建立復(fù)雜的行政監(jiān)督體和指定主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法、實(shí)施規(guī)劃、安排資金等。[41]在英國，環(huán)境署是中央政府負(fù)責(zé)地下水資源管理的最主要機(jī)構(gòu)，其職責(zé)涵蓋與地下水資源相關(guān)的眾多方面，并在國家級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)之外設(shè)有區(qū)域和地區(qū)辦公室；在法國，環(huán)境部作為國家級(jí)的地下水資源管理行政機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)水質(zhì)保護(hù)，水環(huán)境與河流系統(tǒng)的保護(hù)、管理和改善，就政府對(duì)相關(guān)行業(yè)的干預(yù)行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)劃，并在法國的六大流域分別設(shè)置流域管理委員會(huì)和水資源管理局，參與地下水資源開發(fā)和管理總體規(guī)劃的起草，都接受環(huán)境部監(jiān)督；在德國，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定有關(guān)地下水資源管理框架的總體規(guī)定，各州通過地方立法將這些總體性法律轉(zhuǎn)化為州法律或自行制定補(bǔ)充性的規(guī)章，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部是地下水資源問題的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理與地下水資源管理相關(guān)的基本問題以及跨地區(qū)合作。在我國，水資源管理采取流域管理與部門管理、地方管理相結(jié)合的方式。由于涉水政府部門眾多，且這些部門分工各有側(cè)重，呈現(xiàn)水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、 交通 、城建、國土、林業(yè)等部門“九龍治水”的現(xiàn)象，這不利于水資源的有效管理�？梢越梃b歐盟成員國的做法，在國家層面成立國家水資源統(tǒng)一管理委員會(huì)，下設(shè)國家地下水資源管理機(jī)構(gòu)，專門直接負(fù)責(zé)國家地下水資源的開發(fā)利用與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行的水資源開發(fā)利用由水利部管理、水污染由環(huán)保部管轄的雙重管理模式的突破，確保地下水的水質(zhì)、水量及水生態(tài)等方面的統(tǒng)一、綜合管理。國家水資源統(tǒng)一管理委員會(huì)賦予國家地下水資源管理機(jī)構(gòu)直接或間接的執(zhí)法權(quán)，政府其他部門要協(xié)助國家地下水資源管理機(jī)構(gòu)控制與地下水有關(guān)的開發(fā)利用、污染與保護(hù)。
歐盟《歐盟水框架指令》的制定是建立在對(duì)原有多項(xiàng)法律進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，其立法過程采取簡化、廢除和取代等不同方式，最終形成了水資源一體化管理的法律。該指令涵蓋了水資源利用（含飲用水、地下水等）、水資源保護(hù)（含城市污水處理、重大事故處理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染防治等）、防洪抗旱和棲息地保護(hù)等，幾乎涵蓋水資源水環(huán)境管理的全部領(lǐng)域。[42]比較而言，我國涉及地下水保護(hù)的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容各有側(cè)重，且存在交叉、重疊、沖突等問題。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)制定我國《地下水管理?xiàng)l例》，這是因?yàn)槲覈叵滤芾砩婕吧鐣?huì)經(jīng)濟(jì)等多項(xiàng)事務(wù)，并與地表水、其他自然資源和環(huán)境的管理聯(lián)系緊密，而短期內(nèi)現(xiàn)有地下水管理體制很難通過立法改變�？煽紤]由國務(wù)院制定專門條例為監(jiān)測(cè)與治理污染的地下水、控制地下水污染源以及預(yù)防和保護(hù)與地下水污染相關(guān)的疾病和人群提供保障。可以借鑒歐盟關(guān)于設(shè)定地下水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物濃度界限值、地下水環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)劃和地下水水源保護(hù)區(qū)的劃分、地下水系統(tǒng)防務(wù)性能評(píng)價(jià)技術(shù)及地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)等規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，待時(shí)機(jī)成熟再將該法規(guī)上升為法律，從而改變《水法》、《水污染防治法》等立法對(duì)地下水水量、水質(zhì)、水能、水溫（地?zé)幔┖退鷳B(tài)系統(tǒng)分割管理的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)這五個(gè)方面的綜合化、一體化管理，扭轉(zhuǎn)地下水超采、污染的局面。
�。ㄈ┩晟婆c健全地下水保護(hù)的公眾參與制度
歐盟地下水立法明確規(guī)定了公眾參與，這種參與是讓公民影響規(guī)劃結(jié)果和工作過程，而參與的基礎(chǔ)是向公眾提供信息，通過咨詢和更為積極的方式實(shí)現(xiàn)參與。[43]不過，只有直接有效的歐盟涉水法令才能為公民參與地下水保護(hù)設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，對(duì)公民有約束力。[44]在成員國的立法之外，共同體法不僅可以為個(gè)人設(shè)定義務(wù)，而且可以賦予成為成員國 法律 傳統(tǒng)一部分的權(quán)利。成員國沒有及時(shí)轉(zhuǎn)換指令，可能產(chǎn)生個(gè)人針對(duì)成員國的權(quán)利，甚至可能產(chǎn)生成員國對(duì)個(gè)人的賠償責(zé)任。[45]在我國，公眾參與地下水保護(hù)亟待法律的完善。[46]2007年4月國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》和2008年5月原國家環(huán)�？偩止嫉摹董h(huán)境信息公開辦法（試行）》兩部立法規(guī)定了信息的公開目的、原則、方針、條件、范圍、程序、例外以及救濟(jì)的途徑、方式和程序等，這為公眾參與地下水之保護(hù)而獲取相關(guān)信息提供了依據(jù)。前者針對(duì)的是政府公開信息的行為；后者《環(huán)境信息公開辦法（試行）》不僅規(guī)定了政府公開環(huán)境信息的內(nèi)容、程序和責(zé)任，還對(duì) 企業(yè) 的環(huán)境信息設(shè)立了“自愿公開與強(qiáng)制性公開相結(jié)合”原則。但是，強(qiáng)制公開信息的企業(yè)僅限于“污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)”。[47]這又在一定程度上限制了公眾的知情權(quán)。鑒于此，應(yīng)設(shè)法讓生命、健康、財(cái)產(chǎn)及環(huán)境可能受到影響的利益相關(guān)方和社會(huì)公眾參與地下水保護(hù)的決策過程，讓他們有機(jī)會(huì)提出意見，并讓最后決策者聽取他們的意見，提高有關(guān)決策的合法性和遵守程度。[48]具體而言，我國應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有地下水保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)一步明確公眾參與的條款，并對(duì)公眾環(huán)境知情權(quán)、公眾環(huán)境行政參與權(quán)和公眾環(huán)境公益訴權(quán)等方面做出原則性的規(guī)定。首先，公眾環(huán)境知情權(quán)方面，可以進(jìn)一步明確公眾環(huán)境知情權(quán)的主體范圍、知情范圍、實(shí)現(xiàn)方式和救濟(jì)途徑、政府義務(wù)和企業(yè)義務(wù)等，如知情范圍方面要保障與居民生活環(huán)境有關(guān)的工程建設(shè)知情權(quán)、決策信息權(quán)和高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的環(huán)境信息權(quán)；其次，公眾環(huán)境行政參與權(quán)方面，現(xiàn)行立法偏重于政府或者企業(yè)公布環(huán)境信息的程序，居民主動(dòng)行使環(huán)境信息權(quán)的保障程序很不健全，可以進(jìn)一步完善公開內(nèi)容、公開方式和公開要求，明確權(quán)利行使方式、行使效力與保障；最后，公眾環(huán)境公益訴權(quán)方面，[49]增加有關(guān)“公民環(huán)境公益訴訟”的規(guī)定，并界定公眾環(huán)境公益訴權(quán)的概念、性質(zhì)、原告資格、權(quán)利行使的條件、激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容。
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