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主要發(fā)達國家能源與應對氣候變化立法動向及其啟示
關鍵詞: 發(fā)達國家，氣候變化，立法
內容提要: 妥善應對氣候變化事關 經濟 社會 發(fā)展 全局，是一項系統(tǒng)工程，需要通過建立健全應對氣候變化 法律 體系，完善管理體制和工作機制，推動應對氣候變化走上法制化軌道。發(fā)達國家在應對氣候變化立法方面取得了一些進展，積累了可供借鑒的經驗。本文分析了近期主要發(fā)達國家應對氣候變化立法的動向，提出應對氣候變化立法的根本目的在于保障本國經濟可持續(xù)發(fā)展，突出能源對發(fā)展的硬約束是立法的核心，應對氣候變化政策應獲得公眾廣泛支持等。
節(jié)約能源、提高能效、發(fā)展非化石能源是應對氣候變化、控制溫室氣體排放的主要措施�！堵�(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》規(guī)定了主要發(fā)達國家的溫室氣體減排義務和量化減排目標。為履行國際義務，主要發(fā)達國家陸續(xù)通過立法和行政命令確認本國的排放控制目標，實施以節(jié)約能源、提高能效、發(fā)展非化石能源等為主要途徑的溫室氣體排放控制措施，并輔之以排放限額與排放許可交易等市場機制，以期降低全社會的減排成本�！堵�(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議在哥本哈根召開前后，主要發(fā)達國家基于國際談判策略和國內發(fā)展的需求，在應對氣候變化立法方面出現(xiàn)了一些重要動向。分析研究這些動向的內容、背景及其戰(zhàn)略意圖，對我國開展應對氣候變化工作具有重要的借鑒意義。
1 美國氣候變化立法艱難前行
2009年6月，美國眾議院表決通過了《2009年美國清潔能源與安全法案》，這是氣候變化立法首次在美國國會全院大會獲得通過。WWw.11665.cOm但隨后，與之匹配的參議院立法進程進展緩慢：2009年11月，參議員克里將《2009年美國清潔能源就業(yè)與美國能源法案》提交全院大會討論未果，2010年5月，克里與參議員李伯曼聯(lián)合提出了《2010年美國能源法案（討論草案）》作為新的立法版本，使得本屆國會的氣候變化立法進程又前進了一步。
1.1 《2010年美國能源法案》簡介
法案的立法目的是保障美國的能源安全與獨立，促進國內清潔能源技術發(fā)展，減少溫室氣體排放和促進就業(yè)。內容包括七大部分：（1）促進國內清潔能源發(fā)展；（2）減少溫室氣體污染；（3）消費者保護條款；（4）保護和增加就業(yè)；（5）應對氣候變化的國際行動；（6）防止氣候變化侵害，即適應氣候變化項目；（7）預算條款。
國內能源發(fā)展突出核能、海上油氣開發(fā)、煤清潔利用以及發(fā)展可再生能源和提高能效。法案要求政府支持核能的研究與開發(fā)，提供核電項目擔保貸款、投資賦稅優(yōu)惠，提高項目審批效率；對海上油氣開發(fā)的安全性提出更高要求，賦予沿海各州否決在本州海岸線120km以內開發(fā)油氣資源的權力；對燃煤電廠的溫室氣體排放標準做出規(guī)定，要求政府每年提供不少于20億美元支持碳捕集和封存技術研發(fā)、示范和運營；支持開展 農村 節(jié)能項目和州立可再生能源發(fā)展、提高能效項目；加強與發(fā)展電動汽車相適應的基礎設施，要求各州和大都會區(qū)提出 交通 溫室氣體減排目標和計劃；建立清潔能源技術基金支持清潔能源技術的開發(fā)，以確保美國在先進能源技術方面的全球領先地位。
實施全國“排放限額與排放許可交易”制度，以促進溫室氣體減排。法案要求自2013年起實施全國排放限額與排放許可交易制度，主要管制年排放溫室氣體大于等于2.5萬t二氧化碳當量的實體。要求受管制的排放實體，年排放量不得超過其擁有的排放許可量和各種合規(guī)減排項目產生的碳信用量。美國國內的排放許可、碳信用以及法案規(guī)定的部分外國排放許可和碳信用可在美國市場進行交易。電力部門將于2013年起受管制，而制造業(yè)將從2016年起。交通部門實施類似于“排放稅”的制度。
作為與眾議院2009年6月通過的《2009年美國清潔能源與安全法案》相匹配的參議院版本，本法案對排放許可的分配進行了調整，突出了對納稅人能源消費權益的保護，對維護碳市場穩(wěn)定進行了更多規(guī)定，并提出更加嚴格的“碳關稅”條款。
1.2 立法前景不容樂觀
盡管美國總統(tǒng)奧巴馬公開表示對《2010年美國能源法案》的支持，但參議員在氣候變化立法問題上的分歧仍然十分明顯。法案在2010年年底時如果尚未經參議院通過，并經兩院協(xié)商一致，則將因本屆國會任期屆滿而被廢除。但在為時不多的本屆國會任期中，《2010年美國能源法案》如果要得到參議院立法表決通過，必須通過終結辯論程序，方能提前提交大會進行立法表決。就目前參議院席位看，力推氣候變化立法的民主黨難以獲得通過終結辯論所需的60票支持。同時由于國內民眾對氣候變化的關注度減弱和懷疑上升，國際上應對氣候變化合作進程遲緩，加之2010年年底有32位參議員面臨換屆，因此，預計參議院在換屆選舉前對氣候變化立法的態(tài)度將趨于保守。而民調普遍顯示，共和黨將在本次換屆選舉中勝過民主黨，因此，一旦本屆參議院未能通過《2010年美國能源法案》，以后一段時間內美國將很難進行氣候變化立法。
2 日本提出原則性的立法方案
2010年3月12日，日本內閣提出《地球溫暖化對策基本法案》，提交國會審議。但伴隨日本政壇變動，其立法前景也出現(xiàn)變數(shù)。
2.1 法案對日本應對氣候變化提出原則性規(guī)定
《地球溫暖化對策基本法案》立法目的是在減排溫室氣體、降低溫室效應對地球帶來的不利影響的同時，通過盡可能降低能源供給對化石燃料的依存程度、率先促進能源供求方式和社會經濟結構的轉變，確保經濟發(fā)展、穩(wěn)定就業(yè)、能源供給和保護地球環(huán)境、保護當前及未來國民健康生活。
法案要求全國2020年溫室氣體排放比1990年下降25%，但這將建立在全球達成公平減排協(xié)議的基礎上；2050年比1990年下降80%，但這將建立在全球達成2050年減排50%的協(xié)議基礎上。
法案責成環(huán)境大臣在征求民意的基礎止確定行動計劃，并由內閣會議決定。其中，要求實施溫室氣體排放限額與排放許可交易制度、稅制“綠色化”改革、可再生能源電力定價，全額調配制度，促進核電發(fā)展，提高能效，促進 教育 、研發(fā)等。
2.2 法案的立足點
與美國法案類似，日本法案也將產業(yè)部門的經濟發(fā)展和國民生活的質量作為應對氣候變化立法的基礎。由于日本單位國內生產總值的二氧化碳排放量僅為美國的48%，歐盟27國的60%，已經屬于能源消費經濟性很高的國家，因此日本 工業(yè) 界對法案提出的減排目標表示懷疑。例如豐田公司認為在2020年以前難以實現(xiàn)綠色技術的突破，因此對實施類似于歐洲的排放限額與排放許可交易制度表示擔心。為此，日本環(huán)境大臣表示，日本實現(xiàn)上述目標將更多地考慮居民居住部門的節(jié)能和可再生能源利用，例如采取安裝雙層玻璃、集中供熱、節(jié)能燈、太陽能電池，以及鼓勵發(fā)展混合動力汽車等措施，而不是僅僅限制工業(yè)部門的排放。
法案明確提出應對氣候變化的措施必須同與能源有關的措施相協(xié)同，要求通過普及能源利用效率高的設備和節(jié)能建材、加強建筑節(jié)能、提高交通效率、促進提高能效的智能化等節(jié)能和提高能效措施，以及發(fā)展可再生能源和核能的措施，同時通過加強相關技術創(chuàng)新，實現(xiàn)減排目標。
立足于應對氣候變化國際合作。法案中除了可再生能源發(fā)展目標外，對中期和長期溫室氣體減排目標均設立了生效條件，即與應對氣候變化國際合作形勢相協(xié)調。同時，法案要求政府努力促成國際社會達成上述附加條件中的規(guī)定，這與美國法案要求政府促成全球平等減排的目標一致。
3 澳大利亞轉向能源利用專項立法
2010年4月27日，時任澳大利亞總理陸克文宣布，由于難以在國會獲得足夠的支持票數(shù)，以及考慮到應對氣候變化國際合作進程的遲緩，政府決定暫緩將《碳污染減排計劃法案》提交國會審議。但同時，澳大利亞《可再生能源目標法》修訂和《建筑能效標識法》立法將被提上議事日程。
3.1 擱置單純減排溫室氣體的《碳污染減排計劃法案》
《碳污染減排計劃法案》旨在通過建立排放限額與排放許可交易制度，減排二氧化碳等溫室氣體。法案主要內容包括：確立國家排放限額，規(guī)定澳大利亞排放許可和其他可采用的排放許可與減排量，建立澳大利亞國家排放許可登記簿，規(guī)定受管制排放實體及其法律義務，對能源密集型和受外貿沖擊型 企業(yè) 實施補助，溫室氣體排放的監(jiān)測、核查、信息披露和公告，防止欺詐等。與美國和日本的法案不同，澳大利亞法案是完全旨在減排溫室氣體：履行國際義務的法案，沒有提出對節(jié)能、提高能效和發(fā)展可再生能源項目的支持。
法案曾于2009年6月4日通過眾議院三讀審議后，提交參議院審議，但分別于2009年8月13日和12月2日兩度被參議院否決。在進行重大調整后，工黨再度向國會提交了該法案，并且于2010年2月11日順利通過了眾議院的三讀審議，但參議院仍未通過該法案。陸克文表示，在《京都議定書》第一承諾期到期之前（即2012年以前）不再提交國會討論《碳污染減排計劃法案》，除非美國、印度等國的減排政策與行動更加明確。
3.2 力推促進能源清潔高效利用的專項法
盡管單純減排溫室氣體的立法進程受阻，但澳大利亞積極促進能源清潔、高效利用的專項法，以實現(xiàn)國家溫室氣體減排的目標。近期先后于2010年2月26日和3月18日提出了修訂《可再生能源目標法》和制定《建筑能效標識法》。
為確保實現(xiàn)2020年可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量20%的目標，澳大利亞政府將《可再生能源目標法》拆分為《小規(guī)�？稍偕茉从媱澐ā泛汀洞笠�(guī)�？稍偕茉茨繕朔ā�，并進行修訂，以促進澳大利亞不同規(guī)模的可再生能源利用。原《可再生能源目標法》于2001年4月1日通過，設定了到2010年可再生能源發(fā)電9500gwh的目標。根據(jù)新的目標，預計2020年澳大利亞可再生能源發(fā)電量需達到4.5萬gwh。為此，《大規(guī)�？稍偕茉茨繕朔ā芬�(guī)定了2011-2020年大規(guī)�？稍偕茉窗l(fā)電目標，到2020年須達到4.1萬gwh。同時，《小規(guī)�？稍偕茉从媱澐ā穼π∫�(guī)模利用可再生能源，如太陽能光伏板、太陽能熱水器等，提供補貼，其額度為每1單位“可再生能源信用”（相當于發(fā)電1mwh）補貼40澳元，并且不設上限，以輔助實現(xiàn)國家目標。
《建筑能效標識法》旨在建立國家大型商業(yè)建筑的建筑能效標識制度，要求面積大于2000m2的大型商業(yè)建筑在交付、銷售、出租、轉租和進行相應廣告時，提供建筑能效標識，以促進開發(fā)商和運營商采用有效的技術提高能源利用效率。此外，近期澳大利亞政府還就修訂建筑能耗標準公開征求意見，擬于2010年年底形成新的方案。
4 其他國家和 經濟 體立法動向
4.1 歐盟通過專項性的《建筑能耗指令》
歐盟委員會于2010年5月18日通過了修訂的《建筑能耗指令》。該指令旨在加強2002年12月16日通過的《建筑能耗指令》中的相關措施，以取得更顯著的建筑節(jié)能效果，為實現(xiàn)歐盟提出的2020年減排溫室氣體20%和節(jié)能20%目標，提供相對低成本的手段。修訂的主要內容包括：逐步統(tǒng)一歐盟成員國設定本國最低建筑能效標準的算法，要求新建建筑利用可再生能源，所有建筑在進行主要結構改造和功能設備系統(tǒng)改造時滿足最低建筑能效標準要求，成員國制定并以政府部門帶頭實施低碳或零碳建筑方案，對建筑進行能效認證，加強對暖通系統(tǒng)運行狀態(tài)的檢查等。
4.2 英國通過專項性的《2010年能源法》
2010年4月8日，英國《2010年能源法》生效。該法的立法目的是規(guī)范碳捕集和封存技術示范、評估與利用的相關活動，規(guī)范電廠發(fā)電低碳化與采用ccs技術相關事宜，規(guī)范電力和燃氣市場管理局以及國務大臣與之相關的職能，規(guī)范發(fā)電許可和電力與燃氣供應商相關事宜。
4.3 加拿大眾議院通過原則性的《氣候變化責任法案》
加拿大國會眾議院于2010年5月5日通過了《氣候變化責任法案》。該法案的目的是確保加拿大能夠履行其應對氣候變化的國際義務，共包括13條。法案設定全國2020年的減排目標比1990年下降25%，2050年比1990年下降80%，要求政府通過設立排放標準、建立排放權交易等市場機制、出臺財政激勵政策等措施，實現(xiàn)上述國家目標。
5 對我國的啟示
上述發(fā)達國家節(jié)能減排和氣候變化立法進展，為我國積極推進節(jié)能減排和應對氣候變化的立法工作，促進向低碳經濟的轉型，實現(xiàn)可持續(xù) 發(fā)展 ，提供了 參考 。
5.1 應對氣候變化立法的根本目的在于保障本國經濟可持續(xù)發(fā)展
美國本屆國會氣候變化立法與上一屆國會最顯著的差別在于，上一屆國會涉及到減排溫室氣體的氣候變化立法幾乎都是就氣候變化問題論氣候變化問題，并部署全國的減排行動，但這一屆國會的三份主要立法，均是將氣候變化問題與能源安全、經濟轉型和技術創(chuàng)新三大戰(zhàn)略相聯(lián)系。日本提出的法案也是將節(jié)能、提高能效、發(fā)展非化石能源與應對氣候變化作為一個整體考慮，將經濟發(fā)展、改善民生、技術創(chuàng)新與保護環(huán)境有機結合。這表明，美國、日本減排溫室氣體的根本目的，不單是為了應對氣候變化、應對國際壓力，更多的是從本國發(fā)展戰(zhàn)略考慮，為本國經濟的可持續(xù)發(fā)展和鞏固在全球的地位服務。我國節(jié)能減排與應對氣候變化的戰(zhàn)略，也應當從國家全面發(fā)展的角度，綜合看待節(jié)能減排與應對氣候變化問題對國民經濟各方面的影響，并做出相應的部署。
5.2 突破能源對發(fā)展的硬約束是立法的核心
主要發(fā)達國家的相關立法進展表明，應對氣候變化的政策不能與能源政策相割離。應對氣候變化問題，從某種意義上說是能源發(fā)展問題；全球各國減排溫室氣體的措施，主要還是能源生產和利用方面的技術和措施。氣候變化問題對發(fā)展的影響，對大多數(shù)國家而言是遠期制約，減排溫室氣體問題在溫室氣體排放的全球環(huán)境容量不明確、各國排放權的產權不明確之前只是道義上的問題，屬于軟約束；而能源問題對發(fā)展的影響，對任何國家而言均是現(xiàn)實制約和物質基礎的制約，屬于硬約束。因此美國的氣候變化立法進程才會時疾時徐，卻始終把能源政策作為國家的核心戰(zhàn)略問題。我國在制定應對氣候變化戰(zhàn)略和政策，尤其是溫室氣體排放控制戰(zhàn)略和政策時，應重點從突破能源對發(fā)展的硬約束考慮，以節(jié)能、提高能源效率、發(fā)展可再生能源、保障能源供給的安全與獨立為主體，水到渠成地實現(xiàn)應對氣候變化、控制溫室氣體排放的目標，而不應將遠期和國際軟約束作為制定戰(zhàn)略的優(yōu)先考慮。
5.3 政策應獲得公眾廣泛支持
主要發(fā)達國家的上述立法都特別注重公眾的支持，千方百計在 法律 案文和解釋、辯論中體現(xiàn)對納稅人的保護，對公眾意見的關注和采納，以及向公眾信息公開。美國的立法進程明顯表現(xiàn)出與公眾支持的呼應：眾議院法案表決時，公眾支持應對氣候變化的勢力高漲，法案得以在國會順利通過；而當公眾支持下降或懷疑上升時，國會的行動變得遲疑，表現(xiàn)為參議院法案要么被擱置，要么遲遲不提交全會討論表決。這說明一項新的政策出臺，需要建立在廣泛認同的基礎上。我國當前宜加緊出臺和修訂《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》及其配套規(guī)章制度，進一步做好節(jié)能減排等惠及千家萬戶、改善環(huán)境、提高生活質量的工作；而應對氣候變化的措施和行動，尤其是立法方面的行動，宜進行細致的調研與原則性規(guī)定。
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