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我國能源法安全價值芻議
當(dāng)前，我國 工業(yè) 化進程進入中后期，加之快速的城市化 發(fā)展 、城鄉(xiāng)居民消費的迅速提升的影響，導(dǎo)致能源供需矛盾日益突出、能源供給不足問題日益突顯。與此同時，我國能源生產(chǎn)和能源消費還面臨著有限環(huán)境容量的約束、人民群眾迫切要求改善環(huán)境的現(xiàn)實壓力,在國際上也面臨著承擔(dān)國際環(huán)境保護責(zé)任、履行國際環(huán)境保護義務(wù)等挑戰(zhàn)。長期以來，圍繞著能源生產(chǎn)和消費的社會 經(jīng)濟 活動，我國較多依靠政策手段進行能源調(diào)控和管理。由于能源基本法的缺位、能源法體系尚不完善，使得我國對能源社會 法律 關(guān)系的調(diào)整缺乏國家強制力的有力支撐和保障。在這個背景下，采用能源基本法與相關(guān)能源單行法共同解決能源問題已經(jīng)成為我國能源立法的現(xiàn)實選擇，以能源基本法制訂為核心的能源法制建設(shè)逐漸進入我國政府和公眾的視野。 制訂能源基本法無疑是推動我國能源法制建設(shè)的重要舉措和有力措施，鑒于國內(nèi)外能源基本法、能源政策法制訂的經(jīng)驗和我國能源法制實踐的現(xiàn)實要求，筆者認(rèn)為，能源安全應(yīng)當(dāng)成為我國能源法特別是能源基本法必須考慮的核心價值，能源基本法的制訂實際上就是在安全價值指引下,在識別我國能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過探尋我國能源生產(chǎn)、消費等領(lǐng)域和過程中影響能源安全的各種因素和環(huán)節(jié)，以及通過法律手段的規(guī)制、調(diào)整和干預(yù)，從而實現(xiàn)以能源安全為基礎(chǔ)的社會、經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。在這個意義上，能否確立 科學(xué) 、理性的能源安全價值觀，是決定我國能源基本法立法成敗的一個關(guān)鍵因素。Www.11665.COm一、能源供給安全——能源法安全價值之現(xiàn)實基礎(chǔ)
能源供給是人類社會經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)，它是一個關(guān)系到經(jīng)濟、社會穩(wěn)定和安全的重大問題。傳統(tǒng)能源安全問題是考慮能源對社會、經(jīng)濟發(fā)展的保障或支撐作用，立足于能源保障和支撐能力的能源安全，它主要關(guān)注的是能源短缺和能源供給不足的問題。20世紀(jì)70年代兩次石油危機后，由于以石油為代表的國際能源價格持續(xù)走高，極大地推動了各國能源立法的步伐，許多國家紛紛加強了能源立法。在這個背景下，國際社會對能源安全問題的關(guān)注是以石油為主的能源安全，關(guān)注的出發(fā)點主要立足于保障國家安全或國家利益，以保證能源供給、滿足能源需求是核心目標(biāo)。美國《新世紀(jì)的國家安全戰(zhàn)略》集中反映了這種觀點，該報告將能源安全表述為：在提供能源保障方面，采取保護措施以及為提高能源效用和尋找替代能源而進行的研究工作，是美國能源保障戰(zhàn)略的一個至關(guān)重要的因素；美國還將一如既往地在確保外國石油的來源不能中斷這個問題上予以特別的關(guān)注；美國必須一如既往地記住保持重要產(chǎn)油區(qū)地區(qū)穩(wěn)定和安全的必要性，從而確保美國擁有得到這些能源的機會和這些能源的自由流動。相應(yīng)地，各國能源法的立法目的就是為了保障能源供給安全，特別是化石能源的供給安全，避免能源短缺對社會、經(jīng)濟造成的威脅和動蕩。從當(dāng)今世界范圍來看，能源供需平衡、能源安全、能源利用效率、能源占有的公平等問題在內(nèi)的能源問題日益突出，許多國家已經(jīng)紛紛制訂能源基本法或者修訂能源基本國策與法律法規(guī)，以適應(yīng)和調(diào)和這一時代矛盾。
我國人口眾多、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟增長和社會發(fā)展對能源供給有著很強的依賴性。近些年來，我國能源供應(yīng)緊張，供需矛盾日益突出，能源安全受到挑戰(zhàn)。例如，2005年我國原油近一半靠進口，對外依存45%左右，而預(yù)計到2010年這個比例將提高到60%。雖然我國目前已經(jīng)制定并實施了《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》等能源法律，以及一定數(shù)量的能源行政法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)，但是，我國當(dāng)前的能源立法主要關(guān)注和調(diào)整的是能源的特定、具體領(lǐng)域的法律關(guān)系，相關(guān)法律、法規(guī)之間也不盡協(xié)調(diào)�？傮w上，我國能源立法缺少全面體現(xiàn)國家能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、綜合調(diào)整能源社會關(guān)系的能源基本法，特別是缺乏對國家能源安全的戰(zhàn)略和政策應(yīng)有的關(guān)注和法律規(guī)范，保障我國能源安全的基本法律制度和加強國際合作的法律規(guī)定也亟待加強。能源基本法首先應(yīng)該明確我國能源戰(zhàn)略的法律地位和戰(zhàn)略目標(biāo)，并通過一系列的基本法律制度和法律責(zé)任的設(shè)定對于國家能源戰(zhàn)略的實現(xiàn)提供法制保障。隨著我國能源生產(chǎn)、消費快速增長，能源安全、供給、需求、管理體制、環(huán)境承載、市場監(jiān)管等方面出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題，我國現(xiàn)行的能源管理制度、管理體制和運行機制已經(jīng)不能夠適應(yīng)新形勢的客觀要求，這些問題都需要統(tǒng)一的權(quán)威的能源基本法加以管理、規(guī)范和解決。在對能源管理制度、管理體制和運行機制進行法律構(gòu)建時，能源供給安全應(yīng)當(dāng)是我國能源基本法考慮的一個核心價值和基本出發(fā)點。具體地，我國能源基本法立法應(yīng)當(dāng)考慮以下一些基本思路和內(nèi)容：一是明確國家能源安全戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、規(guī)定調(diào)整能源發(fā)展的基本規(guī)劃和方向。由于近些年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的能源壓力，國家開始水電、核能等一系列大型能源建設(shè)項目，以增加能源供給。增加能源產(chǎn)業(yè)投入、提高能源供給的能源發(fā)展戰(zhàn)略顯然是我國能源安全供給的基本保證。已經(jīng)提上立法日程的能源基本法是我國能源法律體系中的基本法，它是能源戰(zhàn)略的實施和國家能源經(jīng)濟安全在國家強制力的基礎(chǔ)上得到保障。 二是提高能源科技創(chuàng)新能力，加強技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)工作。能源法可以通過促進和推動能源技術(shù)創(chuàng)新與革命，提高能源效率，降低整體能源消費強度。技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)工作是依法行政和科學(xué)管理的基礎(chǔ)，國家通過制定能源和環(huán)保的生產(chǎn)、消費技術(shù)政策、技術(shù)規(guī)范和各種標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和帶動 企業(yè) 的技術(shù)進步和社會的合理消費。在此基礎(chǔ)上，能源法可以對能源開發(fā)利用設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、能源技術(shù)專利保護、能源技術(shù)政策與能源技術(shù)研發(fā)基金等做出規(guī)定，增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力。三是在鼓勵能源資源勘探開發(fā)，擴大基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)的同時，建立和健全我國的能源風(fēng)險防范體系，健全能源儲備體系和能源應(yīng)急體系和應(yīng)急計劃。能源儲備是抵御風(fēng)險、保障能源安全最重要的手段之一，也是發(fā)達國家普遍采用的方式。面對復(fù)雜多變的國際 政治 形勢以及經(jīng)濟全球化下的國際能源市場，需要通過能源法建立相應(yīng)制度以保證能源穩(wěn)定供應(yīng)，保障國家經(jīng)濟和社會安全。四是發(fā)展可再生能源和新能源，促進能源節(jié)約和能效提高，確保能源供給安全，減少經(jīng)濟對石油等化石能源的過分依賴，提高經(jīng)濟自身對石油等化石能源風(fēng)險的抵抗能力。五是加強能源領(lǐng)域的國際合作。經(jīng)濟貿(mào)易的全球化決定了任何國家都不能脫離國際能源市場考慮能源安全問題，隨著我國利用國際市場能源比例的不斷增加，能源供求安全受世界政治、經(jīng)濟和軍事等各種因素波動的影響也越來越大。能源基本法應(yīng)當(dāng)促進我國積極參與全球性、區(qū)域性的能源安全合作，拓寬多渠道的能源供應(yīng)體系。此外，能源基本法還可以對能源爭端的解決機制作為相應(yīng)的法律規(guī)定。
二、能源可持續(xù)安全——能源法安全價值之延伸
工業(yè)革命以來的人類社會、經(jīng)濟發(fā)展史，就是一部化石能源的開發(fā)、利用史，它形成了當(dāng)代人類社會對石油、煤炭、天然氣等化石能源的巨大慣性和依賴性�，F(xiàn)實中，人類社會長期以來的能源法律與政策受功利主義的經(jīng)濟觀支配，能源戰(zhàn)略的重點在于考慮到如何管理短期的能源供應(yīng)，確保充足的能源供應(yīng)。 實際上，各國能源法反映了這種功利主義的經(jīng)濟價值觀，這種短視的、功利的能源經(jīng)濟價值觀體現(xiàn)在能源法的價值、目標(biāo)及其法律制度建構(gòu)等諸方面。其結(jié)果是，能源法較多地關(guān)注實現(xiàn)以化石能源為核心的能源供給安全的短期目標(biāo)，而較少關(guān)注改善能源結(jié)構(gòu)、提高能源的利用效率、節(jié)約能源和促進能源的公平利用。由于石油、煤炭、天然氣等化石能源日益瀕臨枯竭，以及人類社會的科技進步、制度創(chuàng)新、環(huán)境約束等變革因素的存在，現(xiàn)實社會中的能源需求與供給時常呈現(xiàn)出一種不確定的動態(tài)變化特征，這也決定了能源安全不僅是一個短期的供給安全問題，而且還是一個具有全局性、長遠性和前瞻性的可持續(xù)安全問題。能源可持續(xù)安全價值的提出，正是源自于對以資源、能源為基礎(chǔ)的國家可持續(xù)發(fā)展前景的思考。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃能源發(fā)展重點專項規(guī)劃》曾明確提出，能源安全是國家經(jīng)濟安全的重要組成部分，并提出在保障能源安全的前提下，把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護生態(tài)環(huán)境。
有學(xué)者指出，不管是由于資源日益耗盡的現(xiàn)實還是由于社會政治原因，追求能源安全已經(jīng)成為限制能源需求和避免過分依賴化石燃料的一個重要原因。 作為對以化石能源為基礎(chǔ)的能源安全價值的進化和發(fā)展，能源可持續(xù)安全價值立足于可持續(xù)發(fā)展的基本理念，強調(diào)人類社會、經(jīng)濟發(fā)展由過度依賴于化石能源的供給安全向能源可持續(xù)利用方向的轉(zhuǎn)變，這也是未來人類社會能源安全的根本出路之所在。實現(xiàn)這樣一種轉(zhuǎn)變，涉及到國家權(quán)力的運用、市場機制的引導(dǎo)、社會消費傾向與習(xí)慣的調(diào)控等多種因素，它需要通過能源法特別是能源基本法進行全面的規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)整。加強我國能源法制的意義就在于給政府、企業(yè)和社會公眾等多樣化的能源相關(guān)主體及其行為提供有效的法律指引和控制。同時，依靠法律手段管理和規(guī)范能源開發(fā)、利用活動，實現(xiàn)我國能源的可持續(xù)安全，既是依法治國、依法行政的客觀需要，也是落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然要求。制訂我國能源基本法，必須充分認(rèn)識與我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)的能源可持續(xù)安全問題，在進行能源發(fā)展戰(zhàn)略法律定位和能源基本制度法律架構(gòu)時，充分考慮能源安全的長期性、整體性、綜合性和前瞻性，而不能將其單純地作為一種解決現(xiàn)實能源供給安全問題的應(yīng)急性的法律制度工具。以能源可持續(xù)安全價值為目標(biāo)，我國在能源管理體制和制度、能源市場及其運行機制等方面的創(chuàng)新和變革具有較大的空間，特別是應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達國家的能源可持續(xù)安全管理的有益經(jīng)驗，在強調(diào)能源供給安全的同時，通過能源供給結(jié)構(gòu)的政策法律調(diào)整以及加強能源需求的法律管理制度，對社會、經(jīng)濟活動的能源供給和能源需求進行調(diào)控和引導(dǎo)，推動我國能源可持續(xù)安全價值的法律實現(xiàn)。
與傳統(tǒng)法律以個人自由與權(quán)利為基石的安全價值取向及其從個體到整體的法律過程不同，能源安全價值以社會整體公共利益和安全為基礎(chǔ)和出發(fā)點，它體現(xiàn)為一個從整體到個體的法律過程。有研究者提出：擺脫能源問題困境需要一個理性的共同體下的政府進行強制性、家長式的操控，這種操控應(yīng)當(dāng)反映建立在公共利益基礎(chǔ)上的自由、平等的法律精神。 由于能源的開發(fā)、利用涉及國計民生，需要政府對企業(yè)、消費者等市場主體的開發(fā)利用行為進行規(guī)范和控制，考慮到能源消費已成為人民群眾日常生活消費的重要構(gòu)成要素，并與人民群眾經(jīng)濟利益息息相關(guān)，追求能源可持續(xù)安全價值的重要基礎(chǔ)在于形成廣泛的社會共識，確立不同利益主體的利益表達程序以及公眾參與能源決策的程序，即在廣泛地吸納社會不同利益主體意見和看法的基礎(chǔ)上，通過權(quán)衡眼前利益與長遠利益，實現(xiàn)能源生產(chǎn)、消費的共同安全和長遠安全。 在通過政策與法律手段促進能源可持續(xù)安全方面，國外一些國家和地區(qū)的做法值得我們借鑒。歐盟的能源效率在發(fā)達國家地區(qū)中也是最高的，它對實施可持續(xù)發(fā)展堅持分擔(dān)責(zé)任的原則，即可持續(xù)發(fā)展不是某一個部門或某一個主體能完成的，而是需要各個層面包括聯(lián)盟、成員國、地方和地區(qū)政府、商業(yè)部門、企業(yè)、消費者等所有利益相關(guān)者共同承擔(dān)義務(wù)的事業(yè)。在可持續(xù)能源政策制定與實施過程中，各級管理者都有責(zé)任，而地方與地區(qū)當(dāng)局在能源管理與能源服務(wù)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用�？沙掷m(xù)能源政策的實施方式一般由政府牽頭組織，非政府組織、企業(yè)以及消費者共同參與，這種多層治理的方式，提高了可再生能源政策的機制能力。
能源可持續(xù)安全主要包括提高能源效率、節(jié)約能源和用可再生能源替代化石能源等三個關(guān)鍵因素。 在促進和推動能源利用效率的提高方面，我國具有較大的潛力，如我國每噸標(biāo)準(zhǔn)煤的產(chǎn)出效率僅相當(dāng)于日本的10.3%、歐盟的16.8%。2006年頒布的我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出：到2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低20%，并把它作為《規(guī)劃綱要》中僅有的八項約束性指標(biāo)中的一項。能源法特別是能源基本法應(yīng)當(dāng)通過能源開發(fā)與利用規(guī)劃、能效促進與強制等方面的法律制度推動我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。節(jié)約能源和適度消費也是保障能源可持續(xù)安全的必要手段和重要途徑，在節(jié)約能源方面，堅持開源與節(jié)流并重，把節(jié)約能源放在優(yōu)先地位，逐步建立能源節(jié)約型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會消費模式。尋求化石能源的替代能源是保證我國能源安全的一個重要組成部分，其基本思路是擴大可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重，并逐步替代化石能源，能源供給結(jié)構(gòu)性安全是能源可持續(xù)安全的基礎(chǔ)，能源基本法應(yīng)當(dāng)推進能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，能源產(chǎn)業(yè)和消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整將直接影響我國優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)目標(biāo)的實現(xiàn)，需要通過制定跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的能源綜合發(fā)展政策來實現(xiàn)，而這些綜合政策制度，只有通過能源法上升到法律層面才能得到有效實施和保障。國外的一些做法值得我們借鑒，如日本的能源進口依存度很高，日本的能源立法和政策著重于替代能源和能源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。日本議會在2002年的一項法案中規(guī)定，發(fā)電公司的風(fēng)能或其他形式新能源發(fā)電要占一定比例。此項法案指定風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮�、水能和生物能為新能源。日本�?jīng)濟、貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)省根據(jù)法案指定廢棄塑料和其他廢物為第六種能源。要求每個企業(yè)要利用新能源發(fā)一定電量，如果達不到要求，必須從其他公司購買新能源補上缺口。
三、能源環(huán)境安全——能源法安全價值之拓展
能源供給安全、能源可持續(xù)安全可以被認(rèn)為是一種狹義的能源安全，它主要立足于為社會、 經(jīng)濟 發(fā)展 提供現(xiàn)實或長遠的能源供給安全保障。廣義的能源安全還包括因能源生產(chǎn)、消費引發(fā)或者造成的生態(tài)環(huán)境安全問題。本文所提的能源環(huán)境安全是指隨著能源生產(chǎn)、消費活動而伴生的生態(tài)環(huán)境安全，如開發(fā)煤炭造成的生態(tài)環(huán)境破壞后果、利用煤炭造成的生態(tài)環(huán)境影響等。除了造成空氣污染、水體污染、熱降解效應(yīng)等環(huán)境問題外，化石燃料的大量使用，是人類活動對全球氣候變化的有害影響的重要方面。 傳統(tǒng)石油、天然氣和煤炭的價格，并未反映污染或全球氣候變化成本。 化石能源帶來了較大的環(huán)境外部不經(jīng)濟性，如煤炭、石油和天然氣等化石能源的生產(chǎn)和消費導(dǎo)致二氧化碳排放的增加，進而引起全球性的氣候變暖。因而，能源環(huán)境安全實質(zhì)上是能源特別是化石能源的生產(chǎn)、消費帶來的外部性問題。以 工業(yè) 化為主要特征的 現(xiàn)代 工業(yè)文明已經(jīng)深深地植根于廉價的化石能源，化石能源已經(jīng)構(gòu)成了世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著人類社會化石能源生產(chǎn)、消費規(guī)模的不斷擴大，環(huán)境安全日益成為能源安全不可剝離的伴生安全因素。
過去，各國的能源政策和 法律 一直忽視能源生產(chǎn)和消費活動的環(huán)境外部不經(jīng)濟性，對能源開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的外部不經(jīng)濟性，往往采取的是被動式的治理、補救和賠償。能源法缺乏對能源生產(chǎn)和消費以及開發(fā)、利用活動中的環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的系統(tǒng)法律規(guī)定。近年來，各國已經(jīng)將更多的注意力轉(zhuǎn)向能源生產(chǎn)和能源利用所產(chǎn)生的環(huán)境后果方面，注重將環(huán)境安全納入能源政策與法律框架之中。例如，美國為了應(yīng)對全球氣候問題的挑戰(zhàn)，2005年頒布的《能源政策法》特別將“氣候變化”單列為第十六篇章，以試圖通過立法改善其拒簽《京都議定書》造成的負(fù)面國際形象。歐盟則注重把環(huán)境保護的目標(biāo)融入包括能源部門在內(nèi)的各個部門政策和決策之中，在能源生產(chǎn)至消費過程中的每個環(huán)節(jié)考慮環(huán)境影響，并在所有能源活動中融入環(huán)境目標(biāo)。1999年歐盟制定了第一個能源和環(huán)境協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略，2001-2002年期間，歐盟委員會又提出了一批關(guān)于把環(huán)境考慮融入能源政策的動議。這些動議覆蓋的內(nèi)容包括可再生電力能源、生物燃料、能源效率的行動計劃、開放電力和天然氣市場的措施、反擊氣候變化、熱電聯(lián)產(chǎn)、提高建筑行業(yè)的能源效率等等。歐盟特別重視氣候變化在能源政策中的整合。 氣候變化已成為能源政策的重要依據(jù)，在歐盟2000年后實施的氣候變化框架計劃中，能源是該計劃的重點。為達成京都承諾，歐盟做出了能源戰(zhàn)略上的調(diào)整：改變能源生產(chǎn)和使用方式，提高大眾使用能源效率和能源需求管理，轉(zhuǎn)向低碳或無碳燃料；通過整合各種能源環(huán)境措施，如通過能源管理和節(jié)約能源以降低能源強度，特別是提高可再生能源降低碳強度；提高能源效率和可再生能源的措施、采取排放交易。
在國際法層面上，能源生產(chǎn)、消費與環(huán)境問題在全球化背景下的交互作用決定了國際能源安全問題與全球環(huán)境問題在國際立法上日益緊密的聯(lián)系。例如，氣候變暖已經(jīng)成為當(dāng)今國際社會最為關(guān)注的全球環(huán)境問題之一，針對全球氣候變化的《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》生效以后，締約國在能源產(chǎn)業(yè)投入、提高能源供給、能源發(fā)展戰(zhàn)略等方面不可避免地受到全球氣候變化國際立法的影響和約束，特別是傳統(tǒng)的煤炭、石油、天然氣等化石能源的發(fā)展產(chǎn)生了較大的約束。為應(yīng)對全球氣候變暖的威脅，有學(xué)者已經(jīng)提出，由于能源利用在排放引起氣候變化的溫室氣體方面的作用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)聯(lián)合國《氣候變化框架公約》制定一部能源效率與可再生能源的議定書。 我國的經(jīng)濟正在快速融入全球經(jīng)濟的主流，作為國際社會負(fù)責(zé)任的大國，我國不僅需要從本國自身的資源和利益出發(fā)，也還應(yīng)考慮全球共同的環(huán)境利益。因此，制訂我國的能源基本法，不僅要考慮我國的能源和環(huán)境利益，也需要兼顧全球的環(huán)境共同利益，與國際社會進行必要的協(xié)調(diào)，制訂一部順應(yīng)全世界能源與環(huán)境格局的能源基本法。
嚴(yán)峻的資源、能源、環(huán)境現(xiàn)實決定了我國必須走科技含量高、經(jīng)濟效益好、能源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化道路。我國能源生產(chǎn)總量、能源消費總量分別居于世界第三位和第二位，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，能源的供給和需求不斷增長，我國能源生產(chǎn)和消費產(chǎn)生的環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻。除了燃煤造成的嚴(yán)重環(huán)境污染，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化水平的提高，機動車污染問題日益顯現(xiàn)出來。目前全國民用機動車保有量已經(jīng)超過4300萬輛，專家預(yù)計到2020年，我國機動車保有量將增至1.3億輛。隨著我國城市機動車保有量不斷增加，機動車尾氣已經(jīng)成為城市空氣污染的重要來源。 在我國《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》制訂和實施之前，《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》以及數(shù)量眾多的能源行政法規(guī)、規(guī)章，具有濃厚的能源產(chǎn)業(yè)與行業(yè)特色。由于當(dāng)時環(huán)境問題尚未充分暴露和突顯，這些單項法律、法規(guī)和規(guī)章基本沒有涉及環(huán)境保護和能源的可持續(xù)開發(fā)利用，缺乏綜合性、統(tǒng)一性的能源環(huán)境管理法律制度，致使能源發(fā)展中面臨一系列問題。在這種情況下，能源法只是一種集合各種法律法規(guī)的雜亂體系，或者說行政管理規(guī)章的變種，缺乏整體性考慮。順應(yīng)國際潮流和變化，我國能源法立法應(yīng)當(dāng)擴展安全價值視角，在能源基本法的制訂中確立能源環(huán)境安全價值。環(huán)境保護是我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，在人民群眾環(huán)境保護呼聲不斷提高、環(huán)境保護壓力逐年加大情況下，從環(huán)境保護的角度來審視我國能源發(fā)展的安全價值，降低能源生產(chǎn)與消費帶來的環(huán)境成本，保護公眾健康和維系良好的 自然 環(huán)境，走一條能源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，應(yīng)當(dāng)成為我國能源法安全價值的必然選擇。
針對社會、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的現(xiàn)實，我國提出了建立環(huán)境友好和資源節(jié)約型社會的目標(biāo)。建設(shè)我國環(huán)境友好和資源節(jié)約型社會，其根本出路在于拓展傳統(tǒng)能源安全的觀念，以新的能源安全觀推動和引導(dǎo)能源法律制度創(chuàng)新。在追求能源安全的法律價值時，我們必須綜合考慮與傳統(tǒng)能源安全密切相關(guān)的能源環(huán)境安全，即把環(huán)境安全的目標(biāo)和要求融入能源政策和法律的行動和目標(biāo)中，融入能源的開采、生產(chǎn)、加工、運輸和消費過程中，在能源活動中盡量降低環(huán)境影響。在追求能源供應(yīng)安全與能源可持續(xù)安全的同時，注重能源生產(chǎn)、消費外部性的管理和控制，全面實現(xiàn)能源供給安全、能源可持續(xù)安全與環(huán)境安全。所有這些，都需要能源基本法能夠從能源安全價值出發(fā)，通過作出綜合性制度安排，奠定我國建立環(huán)境友好與資源節(jié)約型社會的法律基礎(chǔ)。
國內(nèi)有一種流行的觀點認(rèn)為，以能源基本法為核心的能源法屬于經(jīng)濟法的范疇。不可否認(rèn)，能源法具有經(jīng)濟法律調(diào)控特征，它涉及到能源市場準(zhǔn)入、能源市場壟斷與競爭、能源投資結(jié)構(gòu)與資本運作、能源價格體系、能源消費、能源市場的信息公開和披露、能源技術(shù)創(chuàng)新、能源對外合作等經(jīng)濟活動的多個方面。然而，筆者認(rèn)為，在制訂我國能源基本法時，大可不必將能源法僵化地附屬于經(jīng)濟法，而將其與其它法律部門的聯(lián)系人為地進行割裂。由于能源安全與環(huán)境安全的密不可分，我國能源法未來的變革和制度創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)立足于能源法與環(huán)境法的整合性創(chuàng)新，而不是在于在部門法割裂下的創(chuàng)新。 能源環(huán)境安全的價值應(yīng)當(dāng)成為制訂我國能源基本法和未來能源法律制度創(chuàng)新的重要指針。對能源生產(chǎn)和消費產(chǎn)生的環(huán)境外部性通過法律規(guī)章“命令-控制”的辦法進行強制，是各個國家的普遍做法。但是，在具體的立法上有所差異：一種是以英美為代表，它們通過內(nèi)容詳盡、涵蓋范圍廣泛、體系復(fù)雜的環(huán)境法對能源產(chǎn)業(yè)進行規(guī)范，其結(jié)果是產(chǎn)生一堆復(fù)雜的有時令人迷惑的雜亂無章的法律，采取的是一種復(fù)雜而不協(xié)調(diào)的立法模式；另一種是越來越多國家采取的適用于能源部門的專門性的環(huán)境立法模式。 盡管國外很多國家設(shè)有專門的能源部，建立了統(tǒng)一高效的管理機構(gòu)，從中央一級的高度負(fù)責(zé)整個國家的能源戰(zhàn)略規(guī)劃和實施，但是，在涉及能源環(huán)境安全等方面，仍然需要能源行政部門與環(huán)保等多個行政部門的分工與協(xié)作。能源基本法作為一部綱領(lǐng)性和政策性的法律，應(yīng)當(dāng)為我國能源的總體發(fā)展奠定基礎(chǔ)，對其它能源立法提供指導(dǎo)。因此，能源基本法不應(yīng)當(dāng)成為一部僅僅關(guān)注部門利益的具有較強局限性的部門性立法，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出通過能源基本法確立的國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、綜合性和長遠性。
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