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反壟斷體制困局
早在倒計(jì)時(shí)100天的時(shí)候，媒體這樣形容奧運(yùn)籌備狀態(tài)：“we are ready！”（我們準(zhǔn)備好了）。然而，面對(duì)實(shí)施時(shí)間比北京奧運(yùn)開幕的時(shí)間還要早一個(gè)星期的《反壟斷法》，想要問的是：準(zhǔn)備好了嗎？商務(wù)部、國(guó)家工商總局等“三定”方案均公布，先后組建反壟斷相關(guān)司局，承擔(dān)反壟斷職能。問題是，這幾個(gè)機(jī)構(gòu)掛牌后，反壟斷法實(shí)施如何取得人們所期望的效果？主管機(jī)關(guān)之于反壟斷法的實(shí)施
孟子曾斷言：“徒法不足以自行”。但許多 法律 特別是公法屬性較強(qiáng)的法律，如果沒有實(shí)施機(jī)關(guān)的推動(dòng)，企望其“自行”實(shí)施，幾乎不太可能。
反壟斷法被稱為“ 經(jīng)濟(jì) 憲法”，承擔(dān)著保障市場(chǎng)機(jī)制、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重任，是典型的公法之一。為此，它要賦予國(guó)家及其政府反壟斷的責(zé)任和權(quán)力。此時(shí)，承擔(dān)反壟斷主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，即反壟斷法的主管機(jī)關(guān)，也就是反壟斷法的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)。如果說反壟斷法所調(diào)整的對(duì)象，是在國(guó)家及其政府禁止壟斷、規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為過程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系，那么，反壟斷主管機(jī)關(guān)便成為作為反壟斷法調(diào)整對(duì)象的社會(huì)關(guān)系中不可或缺的一方主體。我們的《反壟斷法》賦予它何種職責(zé)和權(quán)力，它與其他機(jī)關(guān)是怎樣的關(guān)系等等，都將直接關(guān)系到主管機(jī)關(guān)能否實(shí)施反壟斷法以及實(shí)施的效果。或許正是反壟斷法主管機(jī)關(guān)之于反壟斷法實(shí)施之不可或缺，世界上100多國(guó)家或地區(qū)制定的《反壟斷法》或《競(jìng)爭(zhēng)法》，無不規(guī)定反壟斷法或競(jìng)爭(zhēng)法的主管機(jī)關(guān)。
主管機(jī)關(guān)之于反壟斷法實(shí)施的不可或缺，僅僅表明主管機(jī)關(guān)是反壟斷法實(shí)施的必要條件，還不能說明主管機(jī)關(guān)是反壟斷法有效實(shí)施的充分條件，這正如金錢之于生活，沒有是萬萬不能的、有也不是萬能的一樣。WWw.11665.COM盡管反壟斷法的有效實(shí)施的充分條件很多，我們不能將這些條件滿足的責(zé)任都強(qiáng)加主管機(jī)關(guān)的頭上。
立法缺陷為實(shí)施中的沖突埋下伏筆
《反壟斷法》在其第九條規(guī)定了反壟斷委員會(huì)及其職責(zé)和權(quán)力，在第十條和分則有關(guān)條款中還規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力。這僅意味著《反壟斷法》有關(guān)主管機(jī)關(guān)的規(guī)定具備了實(shí)施的必要條件。但是，它所規(guī)定的主管機(jī)關(guān)和相應(yīng)的實(shí)施體制，是否具備有效實(shí)施的充分條件呢？
有效實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)不易清晰表達(dá)，但至少“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”等法律實(shí)施中的窘境顯然是有效實(shí)施的反面。諸多研究表明，出現(xiàn)法律實(shí)施的問題，與其歸因于規(guī)制對(duì)象的法律意識(shí)不濃、不自覺遵守法律，還不如歸因于法律條文自身的缺陷。我國(guó)《反壟斷法》關(guān)于實(shí)施體制或者主管機(jī)關(guān)規(guī)定的缺陷，突出地表現(xiàn)在統(tǒng)一性和法定性的欠缺。
統(tǒng)一與精簡(jiǎn)、效能、法定等被視為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則。當(dāng)統(tǒng)一原則體現(xiàn)在作為政府機(jī)構(gòu)一部分的反壟斷主管機(jī)關(guān)的設(shè)置時(shí)，它又增加了更多的含義。反壟斷法的重要使命之一是恢復(fù)或重建公平、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。公平、自由的市場(chǎng)，首先應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的市場(chǎng)，即壁壘盡可能少的市場(chǎng)、要素流動(dòng)成本盡可能低的市場(chǎng)、主體在形式平等的同時(shí)實(shí)質(zhì)地位盡可能平等的市場(chǎng)。要恢復(fù)、保障這樣的市場(chǎng)，就需要反壟斷主管機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力體系具備高度的統(tǒng)一性。按照這一目標(biāo)，就需要對(duì)妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)的形成、妨礙市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮的體制因素進(jìn)行重新清理，并按照統(tǒng)一原則進(jìn)行權(quán)力和職責(zé)的重組。實(shí)現(xiàn)反壟斷實(shí)施體制的統(tǒng)一性，還必需同時(shí)突出主管機(jī)關(guān)的法定性。法定性的要求，不僅是在法律中規(guī)定主管機(jī)關(guān)的名稱，更在于將體現(xiàn)反壟斷體制統(tǒng)一性的權(quán)力、職責(zé)劃分，在法律中明確、具體地規(guī)定下來。
正是基于對(duì)反壟斷體制統(tǒng)一性和法定性追求，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的反壟斷立法在規(guī)定反壟斷體制和主管機(jī)關(guān)時(shí)，都體現(xiàn)了下列共性：（1）主管機(jī)關(guān)很少，由一個(gè)機(jī)關(guān)主管的居多，如一些國(guó)家的公平交易委員會(huì)（ftc）。（2）反壟斷法對(duì)主管機(jī)關(guān)職責(zé)規(guī)定得非常明確、具體。比如美國(guó)的《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》，其規(guī)定具體到首屆委員會(huì)委員的不同任期，以利于錯(cuò)時(shí)換屆和人員、工作的延續(xù)。德國(guó)《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定甚至具體到聯(lián)邦卡特爾局的辦公地點(diǎn)。（3）職責(zé)協(xié)調(diào)性強(qiáng)。由于法定職責(zé)明確、具體，即使是兩個(gè)實(shí)施機(jī)構(gòu)，也會(huì)因?yàn)槠渎氊?zé)不同、法律淵源不同而分工明確、高度協(xié)調(diào)。在實(shí)施機(jī)構(gòu)為兩個(gè)的國(guó)家中，有的是一主一輔，主為主管機(jī)關(guān)、輔為顧問機(jī)構(gòu)，如德、法、英。有的則是按法律淵源、案件領(lǐng)域及性質(zhì)進(jìn)行明確分工，如美國(guó)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》、司法部反托拉斯局負(fù)責(zé)執(zhí)行《謝爾曼法》和《克萊頓法》，二者在具體職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制上有明確的區(qū)分，即使有時(shí)對(duì)個(gè)別事項(xiàng)共同介入。這三部法律，是美國(guó)反壟斷法律體系的主要組成部分。
反觀我國(guó)《反壟斷法》，在起草和審議過程中對(duì)實(shí)施體制或主管機(jī)關(guān)的設(shè)置即充滿著爭(zhēng)議。通過的文本“創(chuàng)造性”地建立了反壟斷法“姑肥婆瘦”般的“雙層執(zhí)行體制”：反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。位于上層的“反壟斷委員會(huì)”，尊享“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”等榮譽(yù)性職責(zé)，務(wù)實(shí)地看，僅僅享有一般的調(diào)研權(quán)、有限的規(guī)則制定權(quán)和“不管部式”協(xié)調(diào)權(quán)。而位于下層的“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，不僅享有調(diào)研權(quán)、完全的規(guī)則制定權(quán)，而且還享有在反壟斷法實(shí)施中最具實(shí)質(zhì)意義的強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)、對(duì)違法行為的處罰權(quán)和特定行為許可權(quán)。顯然，下層的執(zhí)法機(jī)構(gòu)享有比上層的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力。在這樣“姑肥婆瘦”式反壟斷體制中，究竟會(huì)是誰組織誰、誰協(xié)調(diào)誰？這樣的縱向分工，統(tǒng)一性何在？
就橫向的統(tǒng)一性來看，據(jù)有關(guān)消息，起草過程中爭(zhēng)議最積極的商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)改委，將分別組建內(nèi)設(shè)司局級(jí)反壟斷機(jī)構(gòu)：商務(wù)部的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使經(jīng)營(yíng)者集中的審查執(zhí)法工作，國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為的執(zhí)法工作。國(guó)家發(fā)改委則負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷的執(zhí)法工作。眾所周知，濫用市場(chǎng)支配地位、聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)營(yíng)者集中和行政性壟斷等四類壟斷行為，自有其分類標(biāo)準(zhǔn)。如果不按其原有標(biāo)準(zhǔn)，而按照是否涉及價(jià)格進(jìn)行重新分類，可以將掠奪性定價(jià)、壟斷高價(jià)、壟斷低價(jià)、固定價(jià)格、限制轉(zhuǎn)售價(jià)格等成型的價(jià)格行為從所有的壟斷行為中分離出來，但含有價(jià)格因素但不是成型的壟斷行為（如獨(dú)家交易、強(qiáng)制交易、搭售、特許協(xié)議、行政性強(qiáng)制交易），以及與價(jià)格壟斷密切相關(guān)的其他壟斷行為（如劃分市場(chǎng)），將難以分離。更為重要的是，壟斷行為在表現(xiàn)上最突出的特征之一是綜合性，實(shí)施壟斷行為的經(jīng)營(yíng)者往往不是只實(shí)施一種純而又純的具體的壟斷行為，而是同時(shí)實(shí)施若干種壟斷行為，盡管大多數(shù)行為總體上仍然局限于四大類中的某一類里面。事實(shí)上，各國(guó)反壟斷立法將這四類行為分別規(guī)定，也正是這四類行為在構(gòu)成要件、利弊表現(xiàn)、規(guī)制路徑中的不同特征。如果立法按一種分類標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法按另一種分類標(biāo)準(zhǔn)，這樣的實(shí)施體制能夠統(tǒng)一、有效嗎？如果按照這種“分工”去實(shí)施《反壟斷法》，豈不正如寓言故事中那個(gè)外科醫(yī)生令人費(fèi)解的剪去皮外弓箭的行為一樣嗎？這樣的橫向分工，其統(tǒng)一性何在？
失去統(tǒng)一性，部分地源于法定性的缺失。為了消弭爭(zhēng)議，在第十條中用一句“國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作”，將起草過程中巨大的分歧、爭(zhēng)議留給了國(guó)務(wù)院，同時(shí)也將反壟斷執(zhí)法體制統(tǒng)一性缺失的責(zé)任推給了國(guó)務(wù)院。法定性絕不只是在 法律 中規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)的名稱，更重要在于其規(guī)定明確、具體。然而，我國(guó)《反壟斷法》中既不明確、也不具體，更談不上統(tǒng)一的關(guān)于反壟斷實(shí)施體制的規(guī)定，其責(zé)任卻是無論如何也無法轉(zhuǎn)嫁給他人的。失去統(tǒng)一性和法定性，也就降低了權(quán)威性，毋庸置疑，其效能也將大打折扣。
妥協(xié)和遷就或許為了未來
即使《反壟斷法》關(guān)于實(shí)施體制的規(guī)定存在如此重大的缺陷，我仍然不愿相信這是立法本意，或許立法機(jī)關(guān)對(duì)政府相關(guān)部門的不同觀點(diǎn)如此地遷就和妥協(xié)，本來就不是立法機(jī)關(guān)的愿望。
我們是否可以嘗試另外一種思維：在《反壟斷法》中構(gòu)建統(tǒng)一、完善的反壟斷執(zhí)法體制和《反壟斷法》的早日出臺(tái)這兩個(gè)目標(biāo)之間，如果二者不可得兼，立法機(jī)關(guān)更愿意選擇后者。
前文還只是適度剖析了《反壟斷法》在實(shí)施體制上的缺陷，如果全面審視《反壟斷法》全文，其在制度框架、內(nèi)外體系、立法技術(shù)等方面的問題還非常多。如果我們將反壟斷立法中的全部問題都解決后才通過，恐怕我國(guó)《反壟斷法》的出臺(tái)還需要經(jīng)過一個(gè)或數(shù)個(gè)五年立法規(guī)劃的時(shí)間。延遲出臺(tái)的不利后果，可能更甚于存在立法缺陷的不利后果，是我們更不愿看到的。
因此，從 發(fā)展 的角度看，盡管《反壟斷法》還存在著從實(shí)體到體制和程序等多方面缺陷，但總體上具備一個(gè)大致的制度框架，還可以在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)更多的問題。這些問題，將遠(yuǎn)比法律通過前的理論推理更生動(dòng)、更深刻，更有說服力。問題暴露得越多，對(duì)我國(guó)反壟斷法制度運(yùn)行內(nèi)在 規(guī)律 的認(rèn)識(shí)就越清晰，修改、完善《反壟斷法》的條件就越成熟。
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