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如何兼顧環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展
在遵循可持續(xù)發(fā)展原則下，如何兼顧環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為了當(dāng)今社會(huì)的一大難題。2007年底，由環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)帶入民眾的視野中，這似乎為解決上述難題提供了一種新的思路。但在之后幾年的試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中，由于該保險(xiǎn)行業(yè)缺乏起碼的法律體系的規(guī)范，該類(lèi)保險(xiǎn)市場(chǎng)的建立和完善無(wú)法有效進(jìn)行，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)不可避免地進(jìn)入了瓶頸期[1]。之后，2014年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修訂案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)保法》）第五十二條標(biāo)志著環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法新階段的開(kāi)始。但不可否認(rèn)的是，由于這一條款是一項(xiàng)鼓勵(lì)性質(zhì)的投保條款，其并不具有實(shí)際可操作性，因此它也無(wú)法真正促使該保險(xiǎn)擺脫困境。筆者在考察了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法現(xiàn)狀之后，認(rèn)為該保險(xiǎn)無(wú)法順利推進(jìn)，最主要原因是在當(dāng)今中國(guó)此保險(xiǎn)缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)，相關(guān)行業(yè)無(wú)法可循，進(jìn)而也無(wú)法構(gòu)建、完善該保險(xiǎn)的框架體系。
1環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)的簡(jiǎn)稱(chēng)，指以被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而應(yīng)向受害人承擔(dān)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償責(zé)任為標(biāo)的之責(zé)任保險(xiǎn)[2]。二戰(zhàn)之后，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家選擇犧牲環(huán)境以尋求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，致使生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)以此為背景，在這些發(fā)達(dá)國(guó)家中應(yīng)運(yùn)而生。面對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，我國(guó)在20世紀(jì)70年代也引入了該項(xiàng)制度。但是，隨著這些年的發(fā)展，此保險(xiǎn)在立法層面上并沒(méi)有跟上社會(huì)發(fā)展的腳步，這也限制了該保險(xiǎn)的進(jìn)一步完善。總體上，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在我國(guó)相關(guān)立法中呈現(xiàn)出法律位階較低、原則性條款偏多、法律規(guī)定內(nèi)容不完善、可操作性不強(qiáng)的情況[3]，絕大部分條款都只是出現(xiàn)在地方性法律法規(guī)中（參見(jiàn)表1）。繼《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，我國(guó)現(xiàn)行法律體系中僅有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)核安全法》引進(jìn)了該保險(xiǎn)。相反，與我國(guó)民眾生活更密切的，本更應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)括性立法的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》均沒(méi)有提及。這種現(xiàn)狀使得這一保險(xiǎn)行業(yè)失去了推動(dòng)該項(xiàng)保險(xiǎn)的法律上的動(dòng)力，此保險(xiǎn)很難得到進(jìn)一步的發(fā)展。即使有很多地方性法規(guī)制定了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)條款，但這些條款的立法內(nèi)容并不具體，其立法只停留在宣告性鼓勵(lì)的初級(jí)水平，內(nèi)容與可操作性完全對(duì)接不上[4]，沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的投保人和法律責(zé)任更是常態(tài)。正是因?yàn)檫@些零零散散的原則性、鼓勵(lì)性的規(guī)定，才使相關(guān)行業(yè)無(wú)法可依。
2我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施的可行性
2008年9月28日發(fā)生的湖南省株洲市昊華公司氯化氫氣體泄漏事件是體現(xiàn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)先進(jìn)性的一個(gè)成功案例。正是由于該企業(yè)事先投保了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，才能在之后憑著保險(xiǎn)賠款快速、妥善地解決了這次污染事故，民眾也從中看到了此保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)。此外，受環(huán)境污染影響的民眾支持該保險(xiǎn)的主要原因也是該保險(xiǎn)能夠?yàn)樗麄儙?lái)相對(duì)的安全感，無(wú)論污染主體是否具有足夠的賠償能力，一旦發(fā)生保險(xiǎn)事故，保險(xiǎn)公司都能夠及時(shí)地先行賠付[4]。除了具備良好的民眾基礎(chǔ)外，此保險(xiǎn)在我國(guó)具有可行性的另一個(gè)原因是擁有政府的支持。大多數(shù)環(huán)境污染具有影響面大、損失慘重的特點(diǎn)，這極其容易導(dǎo)致許多企業(yè)無(wú)力賠償?shù)暮蠊�。在我�?guó)推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度之前，相當(dāng)多的環(huán)境侵權(quán)事故是由政府出面利用財(cái)政對(duì)受害者進(jìn)行賠償解決的，因此，很多企業(yè)無(wú)需顧慮污染環(huán)境的不利后果，同時(shí)又非常依賴(lài)政府。然而，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是一種將環(huán)境污染賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁保險(xiǎn)公司的產(chǎn)物，這大大削弱了企業(yè)在環(huán)境治理方面對(duì)政府財(cái)政救濟(jì)的高依賴(lài)。從這一角度看，該保險(xiǎn)是有利于減輕政府環(huán)保負(fù)擔(dān)的。
3完善我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法的建議
3.1明確環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法層面的地位
鑒于立法成本等因素的考慮，我國(guó)專(zhuān)門(mén)制定一部《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》是不切實(shí)際的。而由于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)本身的特殊性，若將其以專(zhuān)章的形式寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》或《保險(xiǎn)法》，也同樣不具有可操作性。因?yàn)檫@一保險(xiǎn)兼顧兩個(gè)法律部門(mén)，單純將其放入其中一個(gè)法律部門(mén)難以照顧另一法律部門(mén)。因此筆者認(rèn)為在不否認(rèn)該保險(xiǎn)制度重要性的前提下，結(jié)合當(dāng)今中國(guó)的國(guó)情，我國(guó)可以從行政法規(guī)層面上制定一部《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)條例》，作為《環(huán)境保護(hù)法》與《保險(xiǎn)法》的細(xì)化，相比上述兩種方案，其更具有可行性與可操作性，并且立法成本也相對(duì)較低，更符合當(dāng)代我國(guó)法律體系的需求。當(dāng)今發(fā)展該保險(xiǎn)制度是屬于一種“摸著石頭過(guò)河”的行為[5]，在行政法規(guī)層面上具體規(guī)定該保險(xiǎn)制度，不僅能夠?yàn)樵撔袠I(yè)提供法律依據(jù)，還可以適當(dāng)借助政府的力量，從而更好地為其保駕護(hù)航。
3.2明確環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的性質(zhì)
對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是屬于政策性保險(xiǎn)還是商業(yè)性保險(xiǎn)的性質(zhì)設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行區(qū)分。首先，對(duì)于因?yàn)閺?qiáng)制性投保而建立起來(lái)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)關(guān)系應(yīng)該進(jìn)行前后兩部分的設(shè)計(jì)：前一部分根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定而將其設(shè)計(jì)為政策性保險(xiǎn)，在該限度范圍對(duì)污染事故進(jìn)行保險(xiǎn)理賠。但是應(yīng)當(dāng)注意的是，該部分承擔(dān)的是最低限度的保障責(zé)任。如果預(yù)估的環(huán)境污染損害后果較為嚴(yán)重，超出了該部分政策性保險(xiǎn)所能承受的范圍，那么超出限額部分的保險(xiǎn)法律關(guān)系就是商業(yè)保險(xiǎn)的范疇，由企業(yè)自愿向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投保，保險(xiǎn)公司按照承保的范圍予以理賠。而對(duì)于自愿投保而建立的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)完全屬于商業(yè)保險(xiǎn)，由企業(yè)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自愿協(xié)商確定。
3.3明確環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的投保主體
與一般保險(xiǎn)法律關(guān)系主體中的投保人不同的是，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)必須對(duì)投保人的主體類(lèi)型進(jìn)行特別限定，即對(duì)強(qiáng)制投保的企業(yè)進(jìn)行具體規(guī)定，對(duì)自愿投保的主體不作規(guī)定或者作較少規(guī)定。關(guān)于強(qiáng)制投保主體，筆者認(rèn)為可以參照《福建省人民政府關(guān)于推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》中所規(guī)定的投保主體范圍。由于這些企業(yè)是對(duì)環(huán)境污染具有高度危險(xiǎn)性的，因此需要通過(guò)強(qiáng)制他們進(jìn)行投保而減少環(huán)境污染事故的發(fā)生及其對(duì)社會(huì)造成的負(fù)面影響。此外，在地方層面，地方可以根據(jù)實(shí)際情況發(fā)布該地需要強(qiáng)制投保企業(yè)的范圍，甚至可以通過(guò)“名單制”和“清單制”的方式來(lái)進(jìn)行更為具體的規(guī)定[6]。
3.4明確環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的承保主體
由于有些環(huán)境污染事故會(huì)造成巨大的損害結(jié)果，這對(duì)能夠承保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)與能力提出了嚴(yán)格的要求。由于環(huán)境污染侵權(quán)事故通常涉及面比較廣，治理成本比較大，保險(xiǎn)金額比較高，因此要求承保機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)能力應(yīng)該比其他普通的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更為雄厚。國(guó)外對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的承保主體作出了不同的規(guī)定。第一種是聯(lián)保的模式，即由多個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同聯(lián)合承保，這是由環(huán)境污染事故的逐步復(fù)雜化、損失逐步擴(kuò)大化、保險(xiǎn)賠款的逐步巨額化的趨勢(shì)所決定的。第二種是由專(zhuān)門(mén)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)公司進(jìn)行保險(xiǎn)承保[7]，這些專(zhuān)門(mén)保險(xiǎn)公司通常是政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，具有強(qiáng)大的承保能力，并且配備科學(xué)的檢測(cè)體制。第三種是現(xiàn)有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自愿承保，即只是在現(xiàn)有保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)范圍下設(shè)立一個(gè)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)險(xiǎn)種，根據(jù)保險(xiǎn)公司的能力自愿進(jìn)行該保險(xiǎn)的承保[8]。筆者認(rèn)為，我國(guó)發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的初期可以充分借鑒國(guó)外第一種和第二種的模式，由政府出面建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)政策性的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行相關(guān)制度的構(gòu)建，來(lái)為后續(xù)其他保險(xiǎn)公司開(kāi)展相應(yīng)業(yè)務(wù)提供一個(gè)范本。在該保險(xiǎn)制度發(fā)展較為成熟，相關(guān)市場(chǎng)體制建立較為充分之后，政府可以退出市場(chǎng)，由民間保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自主開(kāi)展相應(yīng)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
3.5明確環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的索賠時(shí)效
國(guó)外許多國(guó)家都采用了“日落條款”來(lái)限制保險(xiǎn)人的責(zé)任[9]，借此來(lái)平衡保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人的雙方利益，即保險(xiǎn)合同雙方可以自愿約定被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)人進(jìn)行保險(xiǎn)索賠的最長(zhǎng)期限的條款。美國(guó)規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的最長(zhǎng)索賠期限為30年[10]。筆者認(rèn)為我國(guó)也可以借鑒該制度。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了3年的環(huán)境污染侵權(quán)的訴訟時(shí)效期間，這對(duì)于突發(fā)性的環(huán)境污染事故是具有相當(dāng)?shù)倪m用性的，但是對(duì)于解決長(zhǎng)期性的環(huán)境污染損害事故是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。日落條款是雙方進(jìn)行約定之后對(duì)保險(xiǎn)索賠期限的自愿延長(zhǎng)，這在體現(xiàn)公平原則的同時(shí)，又有助于長(zhǎng)期性污染事故的解決。
4結(jié)語(yǔ)
從2007開(kāi)始試點(diǎn)起，我國(guó)各地方就沒(méi)有停止過(guò)探索環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的腳步。這些舉措見(jiàn)證了此保險(xiǎn)的發(fā)展和完善，同時(shí)也鼓勵(lì)著立法者加快立法建設(shè)的步伐。本研究在對(duì)我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法現(xiàn)狀進(jìn)行梳理之上，對(duì)該項(xiàng)保險(xiǎn)在我國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展提出了一些粗淺的探討，即從行政法規(guī)層面上確定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法律位階，作為相關(guān)行業(yè)進(jìn)行保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的法律依據(jù)。同時(shí)，在該部行政法規(guī)中，應(yīng)該明確此保險(xiǎn)的性質(zhì)、相關(guān)的主體范圍和索賠期限。希望借此來(lái)推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在我國(guó)穩(wěn)步、健康的發(fā)展[11]。
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